高級經濟師職稱評審稅收專管員制度

　　本篇文章是由《財稅前沿》發表的一篇財稅論文，雜志投稿發論文信息，論文著重反映財稅領域的前沿動態，報道全球財稅形勢分析、財務管理、納稅籌劃等方面的情況，強調財稅政策的前瞻性、追求報道的權威性。

　　一、稅收專管員制度產生及發展歷程

　　中華人民共和國成立57年來，隨著國家政治、經濟形勢的發展，稅收制度的建立與發展經歷了一個曲折的過程。從總體上來看，我國稅制改革的發展大致上經歷了三個發展階段：第一個階段是從新中國成立到1978年的為適應傳統的計劃經濟體制而進行的建立新中國的稅收制度、修正、改革、簡并稅制階段;第二個階段是1979年至1993年為適應有計劃的商品經濟體制而進行的“兩步利改稅”及對原有稅制不斷調整的階段;第三個階段是1994年后為適應建立社會主義市場經濟體制的要求而進行的全面改革稅制階段。

　　我國稅收征管模式隨著各個時期稅制結構的變化，不斷地進行了一系列的變革與演進。每一次稅收征管改革，既是對過去稅收改革積極成果的繼承，同時又都受到當時社會歷史條件的影響，具有鮮明的時代特征。從總體上看，新中國成立以來，我國稅收征管改革大致可分為以下四個階段：

　　第一階段：專責管理模式(50年代至80年代中期)。所謂專責管理，是指固定干部按照區域、行業或性質管理固定工商戶的制度。“一員到戶，各稅統管”是其特征。為了盡量避免和減少“關系稅”、“人情稅”等現象，緩解干部在工作中苦樂不均的現象，提高干部素質的需要，80年代初期又對這一征管模式進行了有限度的改良，實行了管戶交流和崗位輪換。

　　第二階段：征、管、查分離(80年中期至90年代初)。增加稅務稽查，從省到市縣各級稅務機關都成立了稅務稽查隊，實行“多員進廠，征、管、查分離”的征管模式，強化了內部約束監督機制。國家稅務局于1989年12月下發了《關于全國稅收征管改革的意見》，進一步明確了征管改革的指導思想、主要內容及方法、步驟等，稅收“征、管、查”三分離、兩分離的模式在全國全面推廣。

　　第三階段：申報、代理、稽查模式(90年代初至90年代中期)。1993年1月1日起實施的《稅收征管法》，以及為了適應市場經濟的要求，1994年我國對稅制進行了重大改革，使稅收征管又面臨了新的挑戰。1995年國家稅務總局在北戴河工作會議上提出了“向征管轉移、向基層轉移”的方針，考察和借鑒國際上稅收征管的成功經驗，并在總結試點經驗的基礎上，制定了深化征管改革的方案和具體規定，確立了“申報、代理、稽查”的征管模式。

　　第四階段：“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的三十字模式(1997年至2004年7月)。為了進一步貫徹落實黨的十五大精神和《國務院批轉國家稅務總局工商稅制改革實施方案的通知》，建立適應社會主義市場經濟體制要求、符合中國國情、科學嚴密的稅收征管體系，1997年國務院辦公廳以國辦發1號文件轉發了國家稅務總局《關于深化稅收征管改革方案》。主要內容概括地講，就是建立“一個制度，四個體系”。一個制度，即建立納稅人自行申報納稅制度;四個體系，即建立以稅務機關和社會中介組織相結合的服務體系、以計算機網絡為依托的管理監控體系、人工與計算機結合的稽查體系和以征管功能為主的機構設置體系(管理服務、征收監控、稅務稽查、政策法規四個系列劃分)。

　　由此可以看出：幾十年來，雖然我國稅制經歷了持續的變革，但國家稅收管理思路的變革始終以基層稅收專管員制度為依托。伴隨著稅制改革的征管改革，不論是“征、管、查”三分離模式、“征收、代理、稽查”三位一體模式，還是三十字模式，都包含著稅收專管員制度。

　　二、稅收管理員制度產生的背景

　　1997年國家稅務總局提出了“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的征管模式，簡單地說就是以市縣為單位建立辦稅服務廳，實行稅收宣傳與咨詢、稅務登記、票證發票、納稅申報、稅款入庫、資料存儲等一條龍作業與服務，實現集中征收，在此基礎上調整基層稅務機構，轉變職能，規范稅收征管業務流程。應該說，現行征管模式較好地防止了專管員管戶時的執法不嚴、為稅不廉、責任不清等可能出現的問題。集中管理也便利了信息化技術在稅收征管工作中的運用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了稅收的成本，改善了稅收服務。但是，隨著實踐的發展，它的一些弱點也逐漸暴露出來。

　　首先，“重管事，輕管戶”，稅源不清。集中管理模式實現了由“管戶制”向“管事制”的轉變，將重點放在集中征收和重點稽查上。稅源管理的職能雖然落實在管理部門，各地也相應成立了各類管理機構，但由于始終處于變動磨合的狀態，未達到統一和規范，稅源管理的職能嚴重“缺位”，管戶與管事相脫節。按照現行的征管流程，征收人員在辦稅服務廳只是“就表審表、就票審票”，不能自動收集納稅人的生產經營和稅源變動情況，對未申報、非正常戶、停歇業戶、零散流動稅源的管理更是鞭長莫及。稅源管理也由過去的專管員下戶了解企業生產經營情況變成了遠離企業、坐看報表的靜態管理方式，大戶管不細、小戶漏管多，對稅源控管力度明顯減弱，“疏于管理、責任淡化”的問題凸現。

　　其次，被動管理，應變能力差。隨著時間的推移，集中管理的模式表現出了難以克服的制度惰性，跟不上征管改革的要求。特別是隨著工商注冊、會計核算等制度的改革，以及納稅人的結算方式、經營方式等的多樣化，納稅人有了更大的自由經營權，必要的稅源信息成倍的增加，而信息的來源有限，這就增加了稅務機關對納稅人進行有效稅源監控的難度。

　　再次，偏重計劃管理，基層管理稅源的積極性受挫。目前，稅收計劃的完成情況是考核基層稅務機關的主要指標。少數納稅大戶對基層稅務機關能否完成任務起決定性作用，因而吸引了稅務機關主要的注意力。在多數情況下，特別是稅收任務容易完成的時候，基層稅務機關只要完成上級制定的計劃收入任務，就不再對轄區內的全部稅源情況進行了解。

　　以上種種問題造成了稅收征管工作的停滯不前，突出地表現在四個方面：一是對轄區內納稅人的戶數不清，對那些個體流動業戶、專業市場經營者、建筑施工企業，更顯得鞭長莫及，使之成為漏管、漏征戶。二是對納稅人的經營范圍、生產經營狀況和資產狀況不了解或了解不清，造成征稅對象不清。三是對納稅人的稅源底子、稅收潛力不清，心中無數。稅收任務緊了，就反復對納稅人檢查。四是對納稅人申報情況不清，造成部分納稅人申報納稅質量不高，不申報、不按期申報和虛假申報的問題比較嚴重。

　　因此，2004年7月，國家稅務總局對征管模式進行了重新界定，提出了建立“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的三十四字新的征管模式;同時，對征管工作提出了大力實施科學化、精細化管理的總體要求。其中增加的“強化管理”既是對稅收征管的總要求，也是對應于征、管、查分工，強調加強稅源管理。

　　三、稅收管理員制度與專管員制度的區別及其特點

　　(一)稅收管理員制度與稅收專管員制度的本質區別

　　新形勢下，對稅源管理的“科學化、精細化”的要求，與傳統的專管員制度相比，稅收管理員的工作內容更加龐雜，目標更加明確，工作要求更加細致，工作手段更加先進，而權力的行使得到制約。這就表明了稅收管理員制度與專管員制度有著很大區別。

　　1.信息化背景。稅收專管員的工作主要靠手工完成，實行粗放式管理，效率較低，且管理質量難以保證，比較適合納稅戶數少、稅制簡單、稅收目標單一的情況。在人類社會邁向信息化的今天，信息化技術正在改變著稅收管理的方式。一是傳統粗放式的稅收管理體制和方式被信息化技術改造了，大大提高了稅收管理效率，使稅收管理員從大量重復性的人工操作中解脫出來，使稅源管理和精細化成為可能。二是利用信息化強化了稅收信息采集、處理、存儲和使用，提高稅收執法和稅務行政管理的水平;三是利用信息化使稅收管理方式發生根本性變革，使國家稅收的職能作用發揮得更充分，以促進經濟和社會協調發展進步。

　　2.法制化背景。稅收專管員所遵循的政策法規在法律體系中處于較低層次，約束力和穩定性都比較差，難以規范專管員權力的使用。目前，我國的稅法體系正在完善，特別是新頒布的《稅收征收管理法》，基本適應了社會主義市場經濟的發展要求，初步建立起一個以法律、法規為主體，規章制度和其他規范性文件相配套，實體與程序并重的稅法框架，構成對行政權力的有效制約，支持合法權力的行使，防止濫用權力的出現。在稅收管理員制度下，法律和一系列的制度保障措施已經構成了對稅收管理員權力濫用的制約屏障。