提升監獄行刑功能的新思考

　　摘 要：監獄正確執行刑罰需要有人力資源、財政和生產經營以及功能運行的多方面保障。有的地區的監獄系統受到多重保障不足的疊加影響，維護監獄安全和提高教育改造質量面臨多重困境。應針對監獄行刑的多方制約因素，完善一體化犯罪治理理念，解決制約監獄行刑的體系性、政策性、保障性問題，更好地發揮懲罰和改造罪犯功能，最大限度實現預防和減少犯罪目標。

　　陳寶友， 犯罪與改造研究 發表時間：2021-09-30

　　關鍵詞：監獄 困境 刑罰執行 功能

　　在 2021 年開展的全國政法隊伍教育整頓中，對監獄“減刑假釋暫予監外執行倒查 30 年”，反映了國家對刑罰執行的高度重視。我們應以此為契機，促進解決監獄執法困境和深層次的政策性、保障性、制度性問題，提高整體行刑功能。本文以在南部某省監獄系統所作的調研為例進行分析。

　　一、影響監獄行刑功能發揮的現實困境

　　(一)人力資源配置和管理的困境

　　1.“警囚比”不達標，押犯多、罪重刑長與民警數量不足的矛盾突出。近年來，監獄罪犯數量持續高企、構成日益復雜，這種情況在我國南部某省監獄系統尤其突出。其押犯數量長期位于全國前列，且罪犯總體刑期較長、外國籍犯、無國籍犯、艾滋病犯、老病殘犯數量大，與有限的監獄收押規模和緊張的警力形成嚴重的不平衡。該省份監獄警囚比在 15 % 左右，低于國務院〔2001〕73 號會議紀要和司法部規定的 18% 的比例，有超過 2/3 的監獄警囚比不達標。人是執法決定性因素，監獄民警隊伍數量不足已經成為制約司法行政系統民警隊伍建設和刑罰執行功能發揮的最大瓶頸，這在日益提高的執法要求和長期嚴峻的疫情防控形勢下更加突出。這也在很大程度上導致監獄行刑疲于應付，制約了罪犯管理和教育工作的深入開展。

　　2. 民警學歷與知識結構不平衡。根據統計，南方某省監獄系統中研究生學歷的民警占總數的 2.61%，大學本科占總數的 77.57%，大學專科占總數的 19.17%，中專學歷占總數的 0.85%，高中及以下學歷占總數的 0.26%。可見隨著國家高等教育的普及，監獄警察隊伍受教育程度整體較好，但仍有明顯不足：一是在職教育民警比例較大;二是從專業上看，監獄民警中核心的法律專業和監所管理專業占總數的 51%，其他專業占總數的36%，而教育、心理、信息、工、醫學等緊缺專業所占比例較小，占總數的 13%。在專業知識維度上，民警隊伍知識結構相對于管理教育罪犯的需求存在顯著的不平衡。監獄不是簡單地滿足于“收得下、管得住、跑不了”，而是在國家總體安全觀下，全面提高罪犯教育改造質量，最大限度地降低罪犯重新違法犯罪率，這就需要建設一支包括執法型、管理型、矯治型和醫療型等多種專業化的民警隊伍。而監獄民警培養機制不完善，職位分類制度相對滯后，尤其是沒有將從事心理矯治、罪犯教學、獄內偵查、醫療衛生等專業技術工作的民警納入警務技術職務系列管理，缺乏專業技術人員培訓和職務晉升機制，也缺少培養管理教育罪犯的專家型民警機制，人才缺口較大，流失較多。

　　3. 民警職業素養建設的不足。一方面，民警中存在責任意識淡薄，職業素養不高的情況。有的對監獄是國家政治機關的屬性認識不深刻不到位，對于自身執法者的身份缺乏充分認同，法治方式和法治素養相對欠缺，缺乏分析和解決復雜問題能力。另一方面，面對越來越復雜的形勢任務，民警分類和相關精深業務能力培養相對不足，對管理外國籍和無國籍罪犯、“二進宮”以上罪犯、邪教類罪犯、艾滋病罪犯、涉黑涉惡類罪犯以及涉暴恐類罪犯等重點罪犯的專業隊伍建設滯后。對這些罪犯具有的隱蔽性、反復性、功利性、糾合性、煽動性和破壞性等突出的特點難以形成持續有效的管理和教育格局。

　　4. 民警職業保障制度的不足。一是有關維護民警執法權威的法律規定剛性不足，對很多具體執法問題沒有明確規定，民警執法缺乏統一標準，對于抗拒改造、消極怠工、辱罵民警等影響和干擾監管秩序的行為如何處理和處罰規定不明確。加之法律監督機關注重對監獄民警執法監督，相對忽視執法保障，在一定程度上導致民警執法畏手畏腳，減損了執法權威和刑罰效果。二是民警履職保護制度不健全，執法常常進退維谷。在相當長的時期內，監獄對服刑人員發生自傷自殘、自殺時民警應如何合理承擔責任沒有明確界定，對執法責任的追究往往采用結果倒推、有責推定方式，即使民警已經按照監所規定的工作制度和工作流程去做，仍然可能被追究責任。調研中，58% 的民警認為執法過錯追究是最大的職業風險，雖然這種情況近來有了一定改觀，但在巨大的監管安全壓力之下的實際運行還有待完善。

　　(二)財政保障和生產經營的困境

　　1. 財政經費保障不到位與資金海量需求的矛盾突出。雖然國家保障監獄基本經費，但監獄許多實際和必然發生的費用難以保障。比如，管理和教育改造艾滋病犯、精神病犯、傳染病犯等特殊罪犯群體的專管民警和醫務人員的崗位津貼、職業防護保險費、職業防護裝備費、人身意外傷害保險費、監獄信息化系統運行維護費、罪犯體檢費、警務輔助人員經費、罪犯必接必送經費等剛性支出未列入財政保障范圍，監獄自行籌措和支出壓力大。在這種困境中，監獄在管理、教育改造罪犯、保障罪犯權利(如醫療、戒毒康復等)、疫情防控等工作上常常處于捉襟見肘的境地。這些幾乎“上不封頂”的成本，影響了監獄的功能發揮，增加了民警的執法風險。這種困境的形成既與當地經濟發展程度有關，也與刑罰執行價值和模式選擇等有關。

　　2. 監獄改造與生產關系不明確，政治法律性與市場經濟性的矛盾依然是行刑中的困境。這是一個長期困擾監獄行刑的“歷史悠久”，又“歷久彌新”的問題。雖然經過監獄體制改革，初步實現了“全額保障、監企分開、收支分開、規范運行”，但由于經濟欠發達地區財政保障不充分，而且根據相關法律規定和管理教育罪犯的需要，監獄仍然要組織罪犯從事生產勞動。在具體組織實施中，受到地理、歷史、人員素質、市場條件等限制，監獄生產中存有大量的不安全因素和監獄民警廉政風險。在財政保障“缺口” 較大的監獄，監獄要把大量時間和精力放在生產經營上，往往造成生產項目的營利性與安全性的矛盾、罪犯勞動時間和教育改造時間的矛盾、罪犯勞動報酬的提高與保障生產利潤的矛盾以及民警執法精力不足等問題，必然使監獄的政治法律性與“市場經濟性” 形成難以調和的矛盾。而且限于技術知識、生產人員素質、設備設施條件水平，許多監獄只能選擇粗放型加工類的項目，甚至污染性大的項目，許多監獄一線民警的工作場所和罪犯勞動車間噪音大、灰塵多、隱患多，嚴重影響他們的身體安全和健康，嚴重困擾著監獄執法工作。監獄行刑中的許多困境和監管安全事故在深層次上都與監獄生產帶來的影響有關，在這個意義上說，國家的刑事法治效果取決于或受制于監獄的生產經營狀況并非沒有根據。那么在現有的監獄法律框架、財政保障力度以及罪犯勞動改造模式下，提高監獄行刑功能，就不得不審視國家有關刑事政策的系統性問題了。

　　(三)超負荷運行下的監獄風險管理困境

　　1. 監獄執法主體高強度運行的可持續性和行刑的長期效果值得思考。在監獄民警中流傳著一句話：“兩眼一睜，忙到熄燈，兩眼一閉，提高警惕。”一線民警圍繞罪犯生活勞動每天從早到晚，日均工作十幾個小時，并要保證充足的警力值守夜班。在新冠疫情發生前的一項調查顯示，民警職業倦怠感和身心健康自我評價情況不容樂觀，有 84.43% 的民警有明顯的職業倦怠感。有 67.83% 的民警處于明顯的精神疲憊和身體亞健康狀態。尤其是在新冠疫情暴發后，監獄一線監管區內執行全封閉值班執勤模式(疫情暴發前進入監管區的，暫時不置換警力)到“14+14+14”的值班執勤模式，到“14+7+7” 值班執勤模式，再到疫情常態化下的“7+6+1”(監獄內隔離封閉值班執勤 7 天，居家休息 6 天，到監獄做核酸檢測，政治學習和隔離、備勤 1 天)，監管區內警察工作時間約為每人每月 336 小時。如果監獄駐地及鄰近周邊地區出現疫情，監獄立即暫停換防并調高勤務等級，實行“21+21+21”值班執勤模式。

　　2. 監獄執法主體高風險運行的困境值得關注。一是政策壓力影響帶來的執法困境。近年來刑法修正和減刑假釋政策趨于嚴格，使罪犯群體，尤其是重刑犯獲得減刑假釋的機會減少，服刑時間延長，導致改造和反改造、矯治與反矯治的矛盾尖銳，對抗管理教育情況增多，服刑人員自傷自殘自殺等非暴力抗改行為時有發生。有的服刑人員受到法律制裁后，把怨氣對準民警，肆意誣告、造謠中傷、無理糾訪，甚至產生獄內犯罪。二是管理導向影響帶來的困境。在不斷提高罪犯權利保障的環境下，監獄的懲罰功能受到影響，罪犯不認罪、不服從管理、不接受教育情況增多，因對勞動生產、醫療救助、生活處遇等方面不滿，罪犯對抗民警管理教育、辱罵民警，甚至襲擊民警的暴力行為時有發生。三是特殊工作環境影響帶來的困境。監獄民警的職業暴露危險突出，尤其是艾滋病、精神病等特殊罪犯較多的監獄，在監管和教育改造中民警的職業暴露風險大，存在被感染、受攻擊等經常性威脅。調研中，認為職業風險比較大和非常大的民警比例高達 98.5%。

　　3. 民警家庭高負擔運行，工作與生活沖突困境加劇。特定的人口政策造成了相當多的民警夫妻 2 人要撫養 2 個孩子、贍養 4 位老人，還要忙于工作，這在作為中堅力量的中青年監獄民警中更為突出，在調研了解的家庭負擔方面，子女上學、經濟緊張、夫妻兩地分居這三類問題最為突出。大部分家屬雖然支持民警的工作，但難免會有所抱怨，增加了家庭摩擦，不利于家庭關系的穩定和諧。部分民警由于對家庭擔心而難以安心工作，少數民警甚至出現了夫妻感情不和，子女學習成績下降，老人生病無法照顧等困難，加劇了思想顧慮，分散了值班履職精力。特別是夫妻雙方都在監獄系統的“雙警家庭”，夫妻 2 人無法完全錯開備勤、值班，工作和家庭矛盾更加突出。面對高強度、超負荷的工作和生活壓力，民警的心理壓力得不到有效緩解和疏導，產生了普遍的焦慮感和失眠癥等情況，存在比較突出的亞健康心理狀態。

　　二、監獄行刑困境分析與治理對策

　　(一)監獄行刑困境的多維分析

　　1. 宏觀政策層面的供給不足。我國的監獄行刑正處于重要的轉型時期，一些困境正是在新形勢要求與舊理念、模式的沖突下形成的，反映了宏觀政策供給不足。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》將“國家治理效能得到新提升”作為今后五年我國經濟社會發展的主要目標之一，并對“十四五”時期推進國家治理體系和治理能力現代化作出重要部署。對于監獄行刑而言，同樣面臨著完善治理體系和提高治理能力的問題，在當前和今后時期如果僅以維護安全作為監獄的首要甚至主要任務已不適應新形勢的要求。在保障監獄安全秩序的基礎上，不斷提高執法司法的公正性和教育改造罪犯質量成為越來越重要的價值目標，這對監獄行刑是一個具有重要意義的轉型。這一方面要求提高監獄行刑理念和完善行刑模式，另一方面要求國家加強對監獄行刑的政策支持和資源投入，消除刑事政策立法和司法體系中的不平衡，強化刑罰執行“刑事法治末端”的“反向治理” 功能，以消除監獄行刑乃至整個刑罰過程面臨的人民日益增長的安全和公正需要和刑罰執行供給能力不足的矛盾。

　　2. 中觀制度層面的“不平衡”。制度狀況體現了國家的政策導向和資源投入程度。在近年來全面依法治國深入發展的大背景下，刑罰執行對法治目標實現的作用越來越突顯，國家對刑罰執行越來越重視。近年來，習近平同志對監獄工作作出多次指示批示，中央專門下發文件對監獄發展進行指導。但一些監獄行刑基本制度中的“不平衡”仍較突出，制約了制度應有功能的發揮。比如，由于監獄罪犯減刑、假釋、暫予監外執行等制度設計和適用的不足，罪犯“減假暫”的范圍和幅度不適當，導致監獄懲罰和改造功能不平衡;罪犯權利保障制度與監獄財政保障不平衡使社會公眾對公平正義產生了質疑;各司法機關在監獄行刑中作用發揮的不平衡，在相當程度上制約著監獄行刑整體水平提升。比如，一個負責監獄減刑、假釋的中級人民法院，一年要承擔 8000 多件減刑案件的辦理，而只有幾名法官負責此項工作，如何能夠保證案件實質公正性?而應發揮激勵罪犯改造、提供平衡回歸社會過渡期的假釋制度，因法定條件的限制及責任追究制度的不足，使其適用極少甚至“形同虛設”，反映了立法與司法實踐的不平衡，造成監獄治理與社會治理的不平衡等。

　　3. 微觀層面民警素質能力相對于更高執法要求和人民新期待的“不適應”。少數監獄民警不能與時俱進，對“監獄所有管理工作都是執法行為”認識不深、不到位，執法意識欠缺，嚴格規范文明程度有待提高。近年發生的罪犯獄內行兇案件、罪犯脫逃案件、民警瀆職案件中多有這方面原因。這在客觀上與刑罰執行相對于偵查、起訴、審判環節具有的特定的長時間性、突出的封閉性、特有的執法與生產性質的交織性有關，在主觀上與對于新形勢下加強監獄警察隊伍建設的重要性、迫切性和規律性的認識不足有關。

　　(二)解決監獄行刑困境的治理對策

　　1. 解決監獄行刑理念制度模式的困境。一是在宏觀上注重完善刑事立法和刑事政策中的統籌協調工作。不論是修改完善監獄法、制定統一的刑罰執行法，還是在修正刑事實體法或刑事程序法中，應樹立一體化的犯罪治理理念與模式，防止發生打擊犯罪、追訴犯罪環節與刑罰執行環節的“脫節”，以從根本上解決刑事法治發展內部的供給不平衡的矛盾，有效化解刑罰執行面臨的多重困境。比如，當在修正刑事立法或者制定嚴格監獄罪犯減刑假釋制度適用政策時，應對如何避免因此導致的影響罪犯改造積極性、防止過度“監獄化”等問題考慮予以相應救濟。應加強全國范圍內不同省份押犯的調劑，防止發生長期規模羈押，并應加強押犯數量規模與財政保障統籌、監獄基礎設施建設與警力調配的統籌，形成全國刑罰執行資源的有效配置。二是在中觀上應注重解決關鍵性的政策、制度、保障問題。應注重解決困擾監獄行刑的實際問題，多種形式增加監獄警力、優化民警培養機制、強化重點和特殊罪犯的管理改造、加強醫療、物質保障、明確民警因公傷殘和犧牲的撫恤救助政策，消除刑罰執行中的短板，使法律功能發揮更充分。三是解決傳統監獄治理理念、治理模式與提高刑罰執行水平和社會公平正義的“不兼容” 問題，改變一味強調嚴防死守、疲勞作戰、封閉僵化的管理理念和模式，把習近平法治思想真正貫徹到監獄工作中，實事求是地完善刑罰理念、健全刑罰執行模式，形成外部有機協調制約和內部規范合理的民警成長模式和管理教育罪犯模式。尤其應解決監獄封閉性帶來的執法困境。隨著社會發展、法治建設的深化，社會公眾法律意識不斷增強，監獄系統的封閉性越來越不適應、不適宜。應重視解決監獄民警“近親繁殖”和“監獄亞文化”負面影響，完善領導干部輪崗制度和流動任職制度，防止形成非法利益團體，并通過加大獄務公開力度，使關鍵執法環節內容受到更加有效的監督，持續保證執法公正。

　　2. 讓民警在職業榮譽和事業發展中履職盡責，實現個人價值和法律目標。一是在信息社會乃至萬物互聯時代要處理好監獄天然封閉性與社會開放性之間的關系，開展執法形象建設，加強正面宣傳，促進提高民警隊伍職業榮譽感和使命感。要使社會公眾了解監獄警察的忠誠和為國家安全社會穩定做出的突出貢獻，在最大限度地防范“司法不公” 和“突發事件”的同時，大力宣傳“模范典型”和“先進事跡”。應考慮充分調動各方面積極因素，“深化監獄行刑社會化”和完善“刑罰執行社會支持和監督系統”，使其成為監獄執行刑罰的積極支持力量，使社會建設和監獄法治、刑事法治建設成為一體，促進解決這方面問題。二是針對監獄行刑規律和執法特點，完善民警履職保護制度，實行過錯責任追究制度，避免以結果為導向的責任追究，既保證執法司法規范公正，又有利于形成激勵和保護民警身心健康和職業發展的工作環境和氛圍，最大限度調動其工作積極性。同時加強從優侍警和因公傷殘和因公犧牲撫恤制度，建立特殊撫恤基金和落實好榮譽制度，激勵民警創業奉獻。

　　3. 讓罪犯在希望中改造，最大限度降低重新違法犯罪率。一是加大國家政策和資源投入，從根本上解決監獄改造和生產的矛盾，包括以監獄產品政府采購支持、適當稅收政策優惠、實用勞動技能培訓和社會保險幫助、罪犯勞動報酬提升、安置幫教措施完善等方式，減輕監獄壓力，紓解困境，提高罪犯重新回歸社會的適應和發展能力，更好地維護國家安全、社會穩定和實現法律公正。二是讓制度更合理，適用更有效，提高行刑公正性和效率性。監獄工作既是風險管理又是人性管理，為實現“正確執行刑罰”，提高教育改造罪犯質量，應適應形勢發展需要，契合教育改造罪犯和預防重新犯罪的規律，從根本上完善罪犯減刑、假釋、暫予監外執行等制度，提升制度功能，織密“法網”、消除權力尋租空間，發揮好其應有的社會治理效能。應重點解決罪犯考核中的不客觀、罪犯形式化改造、偽裝改造和減刑適用過多，對罪犯改造激勵作用下降的問題，完善罪犯考核制度和建立可撤銷的減刑制度;應解決假釋制度適用率過低問題，科學分解“沒有再犯罪危險的”法定條件，完善“以審判為中心”的機制，健全“罪犯危險性評估” 制度，完全罪犯改造的全過程證據體系，增強假釋制度適用的程序規范性、依據科學性、追責合理性，發揮其在激勵罪犯真改造、制約假改造，幫助其盡快適應回歸社會，降低重新違法犯罪方面的作用;應改革罪犯暫予監外執行制度，在制度設計上將監外醫療時間不計入服刑時間或限制計入服刑時間，從根本上堵塞這方面的漏洞，提高刑罰執行制度的整體法律權威性。