“無廢城市”建設背景下生活垃圾跨區域集中處置法律機制研究

　　摘要： 作為主要的環境問題，近年來城市生活垃圾污染問題不斷加劇，且多重因素的疊加導致城市生活垃圾產出量呈爆炸式增長，污染防治形勢愈加嚴峻。受生活垃圾處置重視程度不足、城市規劃不當、污染防治不力、鄰避事件頻現等因素的影響，城市生活垃圾處置中存在選址和用地緊張的突出問題。 現階段，城市生活垃圾處置項目建設還處于發展升級的進程中，未來一段時期選址和用地問題會更加凸顯，打破“屬地”原則，實行城市生活垃圾跨區域集中處置具有現實迫切性。 鑒于生活垃圾跨區域集中處置中仍存在不少阻礙因素，應通過法律機制的構建為生活垃圾跨區域集中處置提供法律保障。

　　宋曉丹， 閱江學刊 發表時間：2021-08-27

　　關鍵詞： “無廢城市”建設;生活垃圾;跨區域集中處置;區域合作

　　近年來，隨著經濟高速發展和城市化進程不斷加快，生活垃圾產出量呈爆炸式增長，成為除大氣、水和土壤之外又一突出的環境問題。 生活垃圾處置問題不僅直接影響居民生活，更是影響經濟發展和社會穩定，成為民生“痼疾”。 我國已于 2019 年初啟動“無廢城市”試點，又恰逢《固體廢物污染環境防治法》修訂通過，多地先后立法開展強制垃圾分類，破解生活垃圾污染問題的實踐和制度構建正在不斷推進。 生活垃圾處置是一個系統工程，從垃圾的產生到分類，再到運輸和二次歸類，直至最終妥善處理是一個環環緊扣的鏈式體系， ①不僅需要源頭的精細分類，也受制于末端生活垃圾處理能力和效率。 末端處置不力，就會產生甚至加重污染后果。 導致“垃圾圍城”現象與“鄰避”事件頻發，在當前 “無廢城市”建設和全民關注垃圾分類的背景下，極有必要給予末端處置應有的關注。

　　一、我國“無廢城市”建設試點的啟動背景

　　(一)生活垃圾的爆炸式增長與污染加劇

　　受人口聚集、消費水平提高以及生活便捷化等因素的疊加影響，生活垃圾產生量快速增長，污染問題日益加劇。

　　首先，隨著互聯網技術快速發展，網購、外賣送餐成為新的消費業態，快遞包裝、外賣包裝垃圾大量產生，且在生活垃圾中的占比不斷提高，導致生活垃圾量呈幾何倍數增長。以快遞業為例，據公開資料顯示，2014 年我國快遞業務量已穩居世界第一。 “十三五”以來，快遞業以每年 100 億件的增幅保持高速發展。 2018 年，我國快遞業務量突破 500 億件;2020 年，快遞業務量可能突破 800 億件。 其中，浙江省全年的快遞發件量就超過 100億件，接近美國快遞業務量的 80%，是日本全年快遞總量的兩倍。 ① 快遞業務量快速增長帶來的是急遽增加的快遞垃圾。 據統計，在特大城市中，快遞包裝垃圾增量已占到生活垃圾增量的 93%，部分大型城市則為 85%至 90%。 ② 考慮到生活垃圾的基數，如此數量的新增垃圾必然帶來沉重的環境負擔。 故而有學者直呼網購比實際購物產生更多的二氧化碳，造成了“環境災難”。 ③ 一方面，快遞、外賣垃圾等主要是廢棄的塑料包裝袋、膠帶、泡沫填充物等一次性包裝制品，很難回收和資源化利用，據估算，此類垃圾的整體回收率低于 20%，填充物的回收率更是幾乎為零;另一方面，以聚乙烯、聚丙烯為主要成分的快遞和外賣包裝垃圾難以生物降解，無論填埋還是焚燒處理，都會帶來嚴重的環境污染。

　　其次，國人愛面子、講排場等心理因素的影響以及經濟發展帶來的生活水平顯著提高，在公眾尚未形成綠色消費意識的前提下消極效果不斷放大，大量的非理性、非綠色的消費現象出現，具體表現為以大量耗費、大量丟棄和過度包裝為特征的過度消費普遍存在，這是一種超出基本需求和支付能力，扭曲的、不可持續的消費方式。 ④ 過度消費首先表現為大量使用不必要、不實用的包裝，造成嚴重的資源浪費。 多年來，因過度包裝導致的廢棄垃圾數量猛增及清運壓力在每年傳統節假日前后已成為常態現象。 過度消費不僅導致生活垃圾數量的顯著增加，反過來還會進一步刺激企業過度占有、開發和使用資源，造成生產和消費無序化、產能過剩以及供需嚴重失衡，產生不可逆的環境影響。

　　生活垃圾的危害無需贅述。 新業態下不可降解垃圾數量的顯著增長與過度消費產生的大量垃圾相互疊加，不僅導致“垃圾圍城”現象頻發，也往往因垃圾堆積、轉運、處置用地和污染等問題與周邊居民矛盾激化，爆發“鄰避”事件。 垃圾數量的快速增長已然成為城鄉發展之痛，尤其是一線城市的垃圾數量接近或超過 2 萬噸/ 天，處置能力卻遠不能滿足現實需求。 ⑤ 很多城市在規劃時未能對生活垃圾增長進行合理預估，導致生活垃圾處理設施和能力嚴重滯后，處置能力不足進一步加劇污染惡化。 全國 600 多個大中城市中，有2 / 3 陷入垃圾的包圍之中，且有 1 / 4 的城市已沒有合適場所堆放垃圾。 ① 目前，相當數量城市的垃圾處理設施都處于超負荷運作狀態，一旦出現問題，垃圾“圍城”難以避免。 此類問題，嚴重制約了城市化進程及經濟社會發展。 而當生活垃圾污染與大氣、水和土壤污染相疊加，不僅形成復合型污染，帶來環境風險，也使得治理和修復環境的難度增大。

　　(二)“無廢城市”的提出及試點展開

　　當前，加快生活垃圾污染治理的訴求不斷凸顯，生活垃圾污染治理逐步得到重視。生活垃圾與人們的日常生活密切相關，產生于人類的消費活動。 作為“放錯位置的資源”，生活垃圾中相當一部分可以循環再利用，變廢為寶，當然也有部分是不可再生或無法循環利用的，后者的比重越高，對環境的危害就越大，這就內在地需要通過源頭控制改變垃圾資源結構，提高可資源化垃圾的比重。 故而，生活垃圾的減量化、無害化和資源化就成為治理的必然要求。 在生活垃圾污染問題日益受到關注的背景下，生活垃圾治理從垃圾分類減量實踐到“零廢棄”運動，再到“無廢城市”建設試點的推開，不斷取得新的進展。

　　“無廢城市”是在“零廢棄”運動在全球展開且不斷深入的基礎上，針對固廢污染問題提出的。 為推進“無廢城市”建設，2019 年初國務院辦公廳印發了《“無廢城市”建設試點工作方案》(以下簡稱《方案》)。 《方案》將“無廢城市”定義為先進的城市管理理念和新的城市發展模式，通過“推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低”，達到“固體廢物產生量最小、資源化利用充分、處置安全”的目標。 “無廢城市”并非不產生固體廢物，其實質是為包括生活垃圾在內的固體廢物治理提供路徑與目標，形成新的城市發展模式，通過減量化、資源化和無害化，將固體廢物對環境的污染降至最低;遠景目標是實現整個城市固體廢物產生量最小，資源化利用充分和處置安全。 ② 為此，應構建全過程、全環節性法律規制體系，系統開展生活垃圾的分類投放、收集、運輸和處理，其中的關鍵是強化源頭和末端兩個環節的治理。

　　根據《方案》要求，選擇 10 個左右有條件、有基礎、規模適當的城市進行試點，經由總結經驗，形成可復制、可推廣的示范樣本。 最終，從 60 個候選城市中確定了“11+5”個試點城市(地區)，③目前試點正在推進且已取得階段性成果。 “無廢城市”建設是固體廢物污染防治領域新理念新思想的集中體現，是生態文明和美麗中國戰略在固廢污染防治領域的具體化，也是綠色發展、循環經濟的內在要求，是固廢污染防治的重要指導性文件，對生活垃圾減量和污染防治具有目標指引和統領意義。

　　無論是“無廢城市”建設的要求還是日益嚴峻的生活垃圾現狀，都要求遵循減量化、資源化、無害化的生活垃圾處置原則，構建和完善全生命周期和全過程性生活垃圾處置機制。

　　二、生活垃圾處置中存在的突出問題及成因

　　“無廢城市”建設不僅要在源頭調整生活垃圾的可資源化比重，也要求在末端有效處置生活垃圾。 解決生活垃圾污染問題不能忽視末端環節，作為生活垃圾處理的最后環節和屏障，處置環節要落實無害化原則首先應消化已產生的垃圾，對正在或將來產生的垃圾要確保能夠有效處置。 如果不能及時有效的處置，必將產生嚴重后果，這就要求末端處置環節必須做到安全化、無害化、高效化。

　　對照《方案》要求來看，城市生活垃圾治理距離“無廢城市”尚存在不小的差距。 目前，全生命周期、全鏈條式的生活垃圾治理體系尚未形成，各個環節都存在一些突出問題，尤其是首末兩端問題尤為突出。 在源頭上，我們尚未實現生活垃圾的細致和精準分類。雖然上海等城市已經開展生活垃圾強制分類實踐，但總體上還處于起始階段，垃圾分類并未內化為公眾的自覺行為和生活方式，且因多數城市缺乏體系化的分類、清運和處理機制，垃圾被混裝清運，不僅浪費源頭的分類努力，還導致生活垃圾治理壓力向末端聚集，導致處置環節的壓力劇增;在末端，目前兩種主要的垃圾處置方式———填埋和焚燒，均存在嚴重的土地依賴，不僅制約生活垃圾處置效率，也使得用地緊張問題不斷凸顯，為生活垃圾用地領域各方的激烈利益沖突和博弈以及生活垃圾處置能力嚴重滯后埋下隱患。

　　(一)填埋所致的嚴重后果實際推高生活垃圾處置用地成本

　　土地是垃圾填埋的基礎物質條件。 垃圾填埋看似條件不高，其實不然，且存在諸多弊端。 首先，垃圾填埋需要占用大量土地資源，還給周邊居民的生活帶來實質影響，如惡臭、土壤污染以及引發疾病等，因此填埋項目選址非常關鍵，技術要求很高，填埋產生的滲濾液和甲烷等導致周邊土地、水體乃至空氣遭受污染的風險極大，治理成本極高。 甲烷是強效溫室氣體，其溫室效應是二氧化碳的 25 倍。 相關數據顯示，2008 年，垃圾填埋場釋放的甲烷體積占了中國垃圾處理部門釋放的溫室氣體總和的 95.5%。 ① 一旦某塊土地被用作垃圾填埋用地，再利用的治理和修復成本極高甚至難以恢復，實質上導致土地生態功能喪失，只能廢棄而無法再行利用，這就直接推高了土地利用成本。 因此，無論是從土地利用效益還是資源節約的角度，填埋都并非理想的垃圾處置方式。 其次，垃圾填埋占用有限土地資源，加劇資源緊張狀態。 當前生活垃圾末端處置壓力很大，如以填埋為主就需要大量的土地投入，在閑置土地稀缺度越來越高以及快速城鎮化的背景下，合適的填埋用地可謂一地難尋，且還必須面對這樣的現實：基于既往同類設施導致周邊環境嚴重惡化而引發群體性事件的先例，顯而易見地加重了公眾對此類項目的擔憂，導致只要出現此類項目，反對聲音就出現，而無論其是否會產生嚴重的環境影響。 極高的顯性和隱性成本(包括但不限于居民搬遷或土地置換、時間和人力成本等)與極大的項目阻力等多種因素疊加，使得生活垃圾產出量急遽增加與處置用地日益緊張之間的矛盾問題加劇。

　　(二)垃圾焚燒項目中的短期行為加劇生活垃圾處置用地緊張狀態

　　相較于填埋方式，焚燒對環境的影響較小。 垃圾焚燒雖然會產生二噁英等有害物質，但只要環境保護措施得當，對環境和居民健康的影響有限。 因此，是各國主要采取的處置方式。

　　垃圾焚燒近些年在我國方興未艾，但也催生出各種問題。 首先，基于“屬地”原則，有些地方未充分規劃就倉促上馬垃圾焚燒項目，缺乏環境保護措施，一旦出現問題，就會帶來鄰避隱患，特別是部分地方政府未能做到精細化的過程管理，暴露出選址不當、信息公開不充分、對公眾反感情緒應對不當等問題，在項目規劃和落地過程中極易引發群體性事件。 環保鄰避效應極易輻射和擴散，即便一個項目存在的問題具有特殊性和偶然性，問題仍然極易被無限放大，成為公眾用來反對同類項目的依據和理由，產生連鎖效應。 其次，有些地方政府不顧實際，一蹴而就式的布局垃圾焚燒項目，不僅多期建設，還多項目并舉，致使部分設施因超出需求而閑置或者出現“垃圾焚燒廠圍城”現象，從而加劇用地緊張問題，觸發公眾抵觸情緒，產生更為復雜的利益沖突。 其消極影響還包括后建設垃圾焚燒項目的城市，會更有意愿建設超出需求的焚燒項目，試圖一勞永逸地解決問題，但往往會適得其反，激化本可避免的矛盾，造成用地緊張的惡性循環。 再次，因公眾對垃圾焚燒項目普遍存在抵觸情緒，為降低成本和減少阻力，盡量選擇用地利益博弈不大的地方，但此類土地并不一定適宜建設垃圾焚燒設施，這種以生態環境惡化為代價規避矛盾的短期行為，不僅犧牲了“綠水青山”，增加運輸成本和風險，也不能從根本上解決問題。

　　顯然，垃圾填埋與焚燒的處置方式均面臨用地緊張問題，這種問題既來自于快速城市化所致的土地稀缺程度增加，更來源于在生活垃圾處理設施布局以及建設過程中的種種不當或違法行為。 為此，管理趨嚴是必然的，但在利益驅使下，也會造成非法轉移傾倒現象明顯增加，加劇垃圾處置的無序化。 從這個意義上看，建設“無廢城市”，提升生活垃圾處置效率，破解用地緊張困境是現實而迫切的任務。

　　三、生活垃圾跨區域集中處置的必要性與可行性

　　城鄉土地容量的有限性與快速城市化帶來的用地需求激增之間的矛盾是生活垃圾處置用地緊張問題的實質。 要緩解用地緊張矛盾，跨區域集中處置是一個可行的思路。 所謂生活垃圾跨區域集中處置，就是打破生活垃圾處理“屬地”原則，將特定區域內的生活垃圾進行集中處置，減少生活垃圾填埋和焚燒設施的重復建設及高額成本，有效提高生活垃圾處置效率，為生活垃圾污染問題提供解決方案。

　　(一)跨區域集中處置實際降低對土地的依賴

　　如前所述，填埋和焚燒都需要土地作為前提和基礎。 但快速城市化加大了城鄉可用土地的稀缺程度，并反過來刺激市場主體對土地的無序爭奪，加劇土地利益沖突及“圈地”行為。 這一點在經濟發達地區最為突出。 江蘇沿江地區部分城市的土地開發強度超過了國際公認的 30%的警戒線;珠三角中深圳市和廣州主城區的開發強度均接近 50%，佛山市順德區為 53%，廣州市越秀區則高達 92.2%。 土地容量有限與不斷增長的用地需求之間的矛盾不斷激化，加之當前正在大力推進生態文明建設，執行最嚴格的生態紅線制度，極難找到適合生活垃圾處置的土地。 更為關鍵的是，生活垃圾處置項目參與用地競爭的同時卻相較于商業項目顯著的缺乏競爭優勢。

　　首先，跨區域集中處置可緩解生活垃圾處置項目的選址困境。 生活垃圾處置因處置對象的特殊性，對選址要求高，這就使得生活垃圾處置用地本身就容易存在困境，特別是基于功能分區以及生態保護紅線的約束，生活垃圾處置項目能夠找到較為理想的選址殊為不易。 即便選址確定仍有可能因公眾反對項目被擱置或者取消。 但跨區域集中處置不需要區域內各地全部按屬地建設生活垃圾處置設施，特別是完全不具備條件的地方可以借助區域統籌協調布局解決難題，有助于降低對土地的依賴，避免矛盾激化。

　　其次，跨區域集中處置有助于避免與盈利性項目的用地競爭。 一方面，在城市土地稀缺程度越來越高的背景下，每一塊土地都希望發揮最大的效益，商業項目因能夠帶來經濟利益而更具競爭力，經常在用地競爭中勝出;另一方面，盈利性項目雖然也存在環境問題，但項目阻力較小，用地成本相對較低，用地需求易得到滿足。 這就使得生活垃圾處置用地陷入尷尬境地。 此外，規劃不當或者違法建設也會加劇用地緊張狀態。 事實上，城鎮開發建設規劃問題也較多，包括規劃不當、違法占用生活垃圾處置用地進行商業開發等，導致生活垃圾用地被擠占或者實際無法使用。 而跨區域集中處置生活垃圾直接減少用地需求和競爭，降低用地成本，還有助于減少跨區域非法傾倒現象，減輕環境風險。

　　(二)跨區域集中處置有利于消除公眾抵觸情緒

　　公眾對生活垃圾處置項目的抵觸情緒普遍較高，處置不當就會激化矛盾，引發群體性事件。 抵觸情緒一方面來自于生活垃圾的垃圾屬性，垃圾的臟臭亂既會引發環境污染問題也有疾病傳播的威脅，有些生活垃圾填埋項目周邊社區或村莊居民受到嚴重的健康危害，發病率普遍高于其他區域，出現“疾病村”甚至“癌癥村”，導致公眾“談垃圾色變”;焚燒方式也會產生二噁英物質，其毒性為砒霜的 900 倍，如不能妥善處理，其后果也非常嚴重①。 另一方面，規劃不當和違法建設等導致生活垃圾處置項目嚴重影響周邊居民生活，據筆者實地調研發現，有的垃圾填埋場與村莊或者居民區的直線距離不過 2 ～ 300 米，有的建在村莊或居民區的上風向，導致居住環境惡化，空氣中彌漫惡臭，夏季蚊蟲蒼蠅橫飛，土壤和水質遭受污染，居民苦不堪言。 如此，就不難理解公眾對生活垃圾處置項目的抵觸情緒，如果地方政府再存在選址、信息公開等問題，就會引發群體性事件，造成惡劣的社會影響。 因此，通過區域內統籌協調，規劃和建設生活垃圾集中處置項目，科學確定用地范圍和選址，合理預估區域的生活垃圾增量，科學設計項目規模和處理能力，做到規劃和建設過程中信息公開透明，就可以化解公眾緊張和抵觸情緒，減少鄰避事件的發生。

　　(三)跨區域集中處置可以深化區域協作和統籌規劃布局

　　鄰避事件的出現往往與城鄉規劃的制定與執行有關。 無論是前期規劃中的短期行為，還是規劃執行中的偏離行為，其結果都是無合適用地。 當前，“無廢城市”建設試點對生活垃圾末端處理提出了更高的要求，這就需要在保證處置安全的基礎上提高處置效率。面對用地緊張現實，在一定的區域范圍內進行統籌規劃及調整，適度減少用地需求，平衡各方的用地利益，有助于解決生活垃圾處置問題。

　　規劃范圍的擴大使生活垃圾處置選址擁有了更大可能和更多選擇。 特別是在區域經濟一體化程度不斷提高的背景下，地緣相近的城市之間聯系更加緊密，依存度更高，生活垃圾處置具備了區域合作的可能;而經濟、交通、生態環境保護等領域的區域合作已經先期開展實踐積累了一定的經驗，有助于將區域合作拓展至生活垃圾處置領域，使生活垃圾處置區域合作具有了可行性，能夠解決用地緊張難題，避免重復建設，節約土地資源。

　　(四)跨區域集中處置有助于減輕地方財政負擔

　　生活垃圾處置需要大量的財政投入，在不菲的用地成本之外，還需要設備投入、運營管理費用和人員工資等支出。 以 2011 年為例，北京市一年新增城市生活垃圾基礎設施投資額就達到 88 億元之多;除北京、上海，該年其他省份的生活垃圾基礎設施有三分之二要依靠財政資金支付，加上日常垃圾處理方面的支出，政府的資金壓力已經非常之大。 ① 以某省會城市一個區日處理能力超過 300 噸的垃圾填埋場為例，該填埋場一年的各種投入就高達幾百萬，更新設備需求時投入還要增加。 在地方財政壓力普遍較大的背景下，通過跨區域集中建設生活垃圾處置設施，雖然會增加一定的成本和費用，包括運輸設備、環保設施等方面的投入，但同時也會顯著降低用地成本、項目投入、人員工資等原有的大部分投入，實際達到降低和節約成本的效果，無疑可以減輕地方財政負擔。

　　如果不能合理統籌規劃生活垃圾處置設施用地，集約高效使用，生活垃圾處置設施用地緊張狀況得不到有效改善，用地及設施建設成本也將不斷增加，地方財政負擔進一步加重，對生活垃圾污染問題的解決顯然無所助益。 正因如此，修訂后的《固體廢物污染環境防治法》對跨區域固廢污染防治協作做出了原則性規定②。 此外，近期諸多政策性文件均對統籌規劃生活垃圾處置項目布局做出了原則性要求，住建部、環保部《關于規范城市生活垃圾跨界清運處理的通知》也明確規定，本地不具備垃圾處置設施、條件或者處置成本較高的，可以在本省域內異地或者跨省域轉移處置生活垃圾。 ③ 可以說，在一定程度上打破“屬地”界限，開展生活垃圾處置的區域合作，既符合用地利益沖突不斷加劇的現實，也符合生態環境整體性、系統性的治理要求，同時還具備區域合作的實踐基礎，能夠有效破解生活垃圾治理困境，推進“無廢城市”建設。 但必須強調的是，跨區域集中處置是在屬地管理無法實現時的替代性方案。

　　四、構建生活垃圾跨區域集中處置法律機制的若干建議

　　誠然，跨區域集中處置生活垃圾具有諸多優點，但畢竟垃圾轉運會帶來環境風險，更重要的是，在央地分權的背景下，壓力下沉的同時也導致地方利益凸顯，區域統籌規劃生活垃圾處置項目，某種意義上就是將地方政府的生活垃圾處置設施建設壓力上移并集中到合作各方的共同上級政府，同時也意味著參與各方將壓力轉移給了某一特定參與方，雖然相關成本可以通過各方分攤及生態補償的方式來保障公平，但生活垃圾處置項目帶來的種種壓力以及后續的環境污染問題仍可能觸及地方利益，導致區域內不同地方政府之間相互推諉，而不愿接生活垃圾處置項目這個“燙手山芋”，也可能出現上級政府因壓力上移和集中而消極以對，怠于作為甚至不作為，這都會成為生活垃圾跨區域集中處置的關鍵阻礙因素。 更重要的是，屬地管理作為生活垃圾處置的公認原則，跨區域集中處置是其替代性選擇，這就需要明確的法律供給，以為實踐提供可操作的適用條件和標準。 但修訂后的《固體廢物污染環境防治法》對生活垃圾處置區域協作僅僅做出原則性規定，缺乏實質性內容，且主要為鼓勵性、任意性規范，難以為生活垃圾跨區域集中處置提供統一的法律依據。 因而，亟需構建相應法律機制，明確跨區域集中處置的適用原則、條件、基本制度內容等，以保障跨區域集中處置依法適度進行，滿足“無廢城市”建設需求。

　　(一)生活垃圾跨區域集中處置應遵循的基本原則

　　1.適度原則

　　生活垃圾跨區域集中處置的實質是開展生活垃圾處置領域的區域合作，合作就需要遵循適度原則。 適度原則是指，生活垃圾跨區域集中處置應在特定條件和范圍內實施，范圍不能無限擴張，且應符合生態環境要求。 首先，范圍適度。 打破地方行政區劃界線的區域合作應有范圍的限制，一是以生態環境相同或相近的區域為限，二是合作區域宜近不宜遠，宜小不宜大，一般應由一個城市區位上鄰近的幾個區之間、一個省內區位相近的幾個城市之間以及相鄰兩省并具備集中處置條件的幾個城市之間開展合作。 其次，條件適度。生活垃圾跨區域集中處置的初衷是解決生活垃圾處置用地緊張問題，一般而言，合作各方中既包括多數不具備建設垃圾處置設施條件的地方，也包括少數具備條件的地方，不然就不具備跨區域集中處置的現實基礎。 如果各地區劃范圍內均可找到恰當的選址，且能滿足垃圾增量的處置需求，就不具備生活垃圾跨區域集中處置的條件。 具體可引入“最佳可得”標準， ①選擇區域范圍內最合適的地方建設集中處置設施。 當然，在不符合條件的情況下，還是應遵循屬地原則，就地就近予以處置。 再次，合作適度。 生活垃圾跨區域集中處置實質是打破屬地管理的限制，其實踐應逐步推進，最好是由具備良好區域合作基礎的地區先行試點，即便是未來全面推開，也應嚴格限制適用條件。 這就要求合作要尊重參與各方的意愿，平衡各方利益，如果合作條件不具備，就不能強行實施，特別是由上級政府協調的區域合作可以溝通、撮合，但要避免過多干預的“拉郎配”現象。

　　2.環境公平原則

　　生活垃圾跨區域集中處置中的環境公平是指區域合作各方公平地享有和利用健康舒適環境的權利。 參與各方既平等地享有集中處置帶來的好處，當然也需要履行各自的義務，負擔相應的成本。 開展生活垃圾處置的區域合作，必然有參與方會承擔生活垃圾處置項目落地的實際責任，相較于其他參與方承擔的實質義務更重，即便其他的顯性成本，如用地、項目建設以及運營費用等成本均可由參與各方共同分攤，實際的生活垃圾處置量也可由付費方式解決，但生活垃圾處置設施落地的參與方遭受的生態環境損害以及由此帶來的壓力聚集等隱性成本也需要參與各方分攤。 特別是生態環境損失，應當基于環境公平原則，由參與合作各方共同分攤并給予適當補償。 因此，有必要合理評估因建設和運營生活垃圾處置設施而遭受的生態環境損失，通過生態補償等制度來實現各方之間的環境公平，對違反合作協議拒不承擔相應義務的參與方還應加強追責力度。 此外，生活垃圾法律治理的問題之一就是立法的震懾力不足，無論是法律責任偏輕或者缺失，均無法對違法行為人產生約束， ①這顯然與環境公平的理念相悖，需要完善法律責任制度設計。

　　(二)生活垃圾跨區域集中處置法律機制的構建

　　除了前期的垃圾分類制度和物流體系外，生活垃圾跨區域集中處置法律機制應至少包含以下制度：

　　1.區域合作制度

　　選擇合適的區域開展生活垃圾集中處置，就需要構建區域合作制度，主要是確定參與生活垃圾集中處置協作的各方主體，各主體之間以協議方式確立協作的相關內容，明確參與主體的權利義務、合作方式、利益協調、費用負擔、法律責任等基本內容。 其中，非常重要的是各參與方的利益協調機制，在規劃選址、項目落地、利益平衡等方面，利益協調機制應發揮關鍵性作用。 除合作協議，還應加強合作各方的聯合立法以及聯合執法，系統地規定生活垃圾跨區域集中處置的相關制度，尤其是應在區域內設置專門機構加強監管，為實現生活垃圾的高效處置提供法律保障。 修訂后的《固體廢物污染環境防治法》已經明確促進“生活垃圾處理設施跨行政區域共建共享”，為生活垃圾跨區域集中處置提供了初步的法律依據，但仍需細化，以推動構建可操作的區域合作制度，明確生活垃圾跨區域集中處置的適用標準。

　　2.區域生活垃圾處置規劃制度

　　要打破“屬地”局限，在更大的區域范圍內建設生活垃圾集中處置設施，必須進行合理的規劃布局，通過科學規劃，以“最佳可得”標準確定區域范圍內最符合生活垃圾處置選址要求的地點建設生活垃圾集中處置設施。 規劃也要對項目的垃圾處理能力進行合理預測，不僅要滿足現有處置需求，更要考慮到未來一段時期可能產生的垃圾增量，但應避免出現設施的閑置與浪費。 同時，對正在運行的生活垃圾填埋項目，應隨其填埋量達到規劃設計量而陸續關閉;已有的生活垃圾焚燒項目按規劃設計的處理量繼續運營，超過部分由區域集中處置設施來進行處理。 此外，區域生活垃圾處置設施規劃還必須與城鄉規劃、土地利用規劃等總體和專項規劃進行協調。 修訂后的《固體廢物污染環境防治法》對此也進行了原則性規定，即“縣級以上人民政府應當統籌安排建設城鄉生活垃圾收集、運輸、處理設施”，要求“縣級以上人民政府應當將固體廢物污染環境防治工作納入國民經濟和社會發展規劃、生態環境保護規劃”，但對統籌安排建設及納入相關規劃的規定還需細化。

　　3.生態環境損害評估及生態補償制度

　　前述論及，生活垃圾跨區域集中處置，就必然有參與方實際承擔因生活垃圾處置設施落地而帶來的環境損害，而這種損害應基于環境公平原則由參與合作各方予以分攤。 分攤環境損害的前提是開展生態環境損害評估，明確因生活垃圾集中處置項目帶來的環境損害程度和范圍，確定合理的生態環境損害金額，為生態補償提供相應的依據。 確定了生態環境損害金額，就可以通過生態補償制度由其他參與方對實際承擔生態損害的一方做出生態補償，這實際上就是在區域合作參與各方間進行利益平衡。 但從目前生態補償實踐來看，生態補償的范圍、標準和形式等均存在不足，還是應根據生活垃圾處置的特點，進一步探索生態補償的新方式、新形式。

　　4.生活垃圾跨境轉移制度

　　生活垃圾進行跨區域集中處置，相關參與方就要進行生活垃圾的跨境轉移。 跨境轉移的重點應著眼于采取措施規避跨境轉移過程中可能產生的環境風險，如在區域范圍內先期統一采購符合密閉性、防滲漏要求的生活垃圾轉運工具，特別是在深入推進垃圾強制分類的背景下，加強清運和轉運過程的風險管理，如不同類型的垃圾應使用專門的運輸車輛，在轉運前由中轉站等完成垃圾焚燒前的初步壓縮處理等。 生活垃圾跨域運輸的相關企業還必須符合固廢跨境轉移的相關許可及資質要求。

　　5.公私合作制度

　　當前，公私合作已經成為政府提供公共服務的重要手段。 環保領域也已廣泛開展公私合作，尤其是污水處理、垃圾焚燒發電等領域。 PPP 模式、政府采購等公私合作模式得以推行的原因在于，生活垃圾處置設施運營及環境污染防治等需要具有專業知識背景的人員負責，而地方政府相關部門及工作人員對此并不擅長;而且通過公私合作，地方政府在運營費用和污染防治成本支出上顯著降低，效率提高，如英國大倫敦地區默頓市實行垃圾治理服務外包，可以減少 300 名政府雇員，每年節約 200 萬英鎊的開支。 ① 因此，生活垃圾處置領域的公私合作極具發展空間。 生活垃圾實現跨區域集中處置涉及利益復雜，污染防控的訴求也更加迫切，通過政府采購或與社會資本合作的方式，交由專業公司進行運營和管理，更符合專業性、經濟性要求。 在公私合作制度的構建上，應以合作合同為核心，對公私合作的范圍、主體權利義務、法律責任及權利救濟等內容做出規定。

　　6.法律責任制度

　　生活垃圾跨區域集中處置的關鍵在于區域合作，而區域合作得以落實還需要明確的法律責任制度作為保障。 特別要注意通過制度設計克服可能出現的合作各方間相互推諉、消極履行合作協議或者只想搭合作“便車”的行為等，除著重彌補制度缺失外，應著重明確參與各方違反區域合作協議、違反規劃或未按環境和技術標準進行項目建設、違反環境影響評價和“三同時”制度等造成生態環境污染或破壞的行為應承擔的責任及責任承擔方式，尤其是對只轉嫁責任和風險而不主動承擔義務的責任主體加大追責力度。