中國特色刑事指控體系研究

　　內容摘要：公平正義是司法的靈魂和生命，也是刑事指控追求的價值目標。中國特色刑事指控基本定位是堅持中國特色社會主義法治道路，秉持客觀公正立場，既做犯罪的追訴者、無辜的保護者，又做正義的捍衛者。一方面，應積極回應當下以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，推動協商指控的本土化改造，實現刑事指控與訴訟監督、刑事追訴與客觀公正的有機統一;另一方面，在刑事指控要素的配置上應實現體系化，把刑事證據及相應的指控證據規則作為刑事指控的核心，把訴訟主體間的控偵、控監、控辯、控審“四大關系”作為刑事指控的重點，同時把刑事指控中的指導性案例、司法解釋、司法政策作為保障，構建起偵查基礎、審前主導、庭審主責、訴訟監督、司法引領“五位一體”的以證據為核心、以檢察為主導的刑事指控體系。

　　本文源自曹東， 法學評論 發表時間：2021-07-08

　　關鍵詞：刑事指控 檢察主導 庭審主責 司法引領

　　總書記指出：“全面推進依法治國必須走對路，要從中國國情和實際出發，走適合自己的法治道路，決不能照搬別國模式和做法，決不能走西方‘憲政’、‘三權鼎立’、‘司法獨立’的路子”;①習近平同志同時指出：“一個國家實行什么樣的司法制度，歸根到底是由這個國家的國情決定的。評價一個國家的司法制度，關鍵是看是否符合國情、能否解決本國實際問題”。② 伴隨刑事訴訟制度新發展，特別是多層次、多元化刑事一審程序體系初步形成，對抗式訴訟構造逐步中國化，合作式訴訟模式由探索上升為立法，傳統刑事指控體系功能性不足日益暴露，也越來越不適應新時代刑事訴訟制度新發展和指控證明犯罪新要求。在當前推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，深化刑事訴訟制度改革，首先就要轉變傳統刑事指控模式，構建以證據為核心、以檢察為主導的中國特色刑事指控體系，讓檢察機關真正成為“既是犯罪的追訴者、無辜的保護者，又是正義的捍衛者，更是中國特色社會主義法律意識和法治進步的引領者”。

　　一、刑事指控體系的提出與基本界定

　　上個世紀初引進現代刑事訴訟制度，特別是實行控審分離④以來，我國刑事指控作為現代刑事訴訟制度的重要組成部分，始終伴隨經濟社會發展進步和司法制度的日臻完善而不斷發展，在刑事訴訟中的地位和作用日益凸顯。新中國成立前，受長期戰亂影響，刑事指控重在移植、借鑒，加之受中國傳統訴訟制度影響和訴訟文化及思維慣性，刑事指控制度長期在域外借鑒與本土堅持之間徘徊、迷茫。但這一時期所進行的法律移植與本土探索，為以后刑事指控制度和刑事指控體系發展完善奠定了基礎。新中國成立后的前三十年，刑事指控相關制度盡管在1954年憲法及隨后公布的人民法院組織法、人民檢察院組織法中有規定，但由于沒有制定專門的刑事訴訟法，刑事指控制度相對比較原則，具體規則與方式方法主要靠實踐探索，以及少量工作規則。尤其是，這一時期政治運動頻繁，刑事司法實踐受政治影響而時斷時續，檢察機關曾一度被合并、甚至撤銷，刑事指控一直處于不定型狀態。⑤

　　改革開放以來，我國大力加強社會主義民主法制建設，包括刑事訴訟制度在類的各項法律制度都得到快速發展。新中國第一部刑事訴訟法于1979年出臺，經過1996年、2012年和2018年三次大修，中國特色社會主義刑事訴訟制度包括刑事指控制度逐步完善。在這一過程中，我們一方面遵循世界各國通行的刑事訴訟規律和刑事司法實踐，確立控審分離原則，明確專門機關即檢察機關代表國家履行刑事公訴職能;與此同時，刑事指控又深深植根于中國特色社會主義政治制度和中國傳統文化，具有鮮明中國特色。《刑事訴訟法》第7條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效執行法律”。⑥ 分工的目的是明確各自職責，厘清權力運行邊界，做到各司其職、各負其責。新中國成立后很長一段時間，由于我們對訴訟規律認識不夠、把握不準，通常把刑事指控看成是刑事偵查的附屬，不具有獨立訴訟價值，從而導致刑事檢察職能定位模糊，指控職權一度由公安機關代為行使。⑦ 刑事訴訟法學對刑事指控特別是指控體系研究偏少，甚至很少提到刑事指控體系這一概念。即使提到，也大多有意無意與刑事公訴等同，或者把其放在審前程序中研究。

　　推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革⑧是黨的十八屆四中全會明確的重點改革任務之一，以審判為中心不是以某一訴訟主體或某一訴訟環節為中心，而是對整個訴訟構造和訴訟模式的調整，這既遵循刑事訴訟原理，也符合刑事訴訟規律。審判的核心是刑事證據，前提是刑事指控并且是有效的刑事指控。正是在這樣的背景下，刑事指控體系作為一個研究對象被正式提出。2015年6月，最高人民檢察院召開全國檢察機關第五次公訴工作⑨會議，會議提出要“積極適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革需要，構建以證據為核心的刑事指控體系和新型訴偵、訴審和訴辨關系”。瑏瑠 這是司法實務界第一次正式提出刑事指控體系概念。刑事指控體系至少包含兩層含義：第一，刑事指控體系的核心是證據;第二，刑事指控體系的重點是新型控偵、控審和控辯關系，并且都圍繞刑事指控展開。2016年9月，最高人民檢察院制定《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》，第一次以文件形式提出，要“構建以證據為核心的刑事指控體系”。瑏瑡 2018年11月，最高人民檢察院制定《2018—2022年檢察改革工作規劃》再次提出，要“構建訴訟以審判為中心、審判以庭審為中心、庭審以證據為中心的刑事訴訟新格局”。

　　以審判為中心的刑事訴訟制度改革與構建中國特色刑事指控體系是一個問題的兩個方面，刑事指控體系是前提，更是基礎，沒有科學合理的刑事指控體系，以審判為中心刑事訴訟制度改革目標就不可能實現。同樣，也只有深化以審判為中心的刑事訴訟制度改革，刑事指控作用才能得到更好、更充分的發揮，刑事指控體系才能更加符合訴訟規律。特別是，刑事指控體系與刑事訴訟模式及刑事訴訟構造密切相關。以審判為中心的刑事訴訟制度改革針對的是以往長期形成的所謂刑事訴訟“縱向式”訴訟構造，目的是改變偵、控、審三方“流水作業式”瑏瑣訴 訟 模 式。“以 審 判 為 中 心”含 義 很 明 確，即 在 刑 事 訴 訟 活 動 中 只 有 一 個 中 心，即“審判”，一切訴訟活動都圍繞審判進行。而在“縱向式”訴訟構造中，由于偵查、起訴、審判三機關在各自訴訟階段都擁有排他性壟斷權，形成了事實上各自為中心的訴訟模式;瑏瑤又由于偵查位于整個刑事訴訟最前端，加之偵查本身的封閉性特點，自然形成“偵查為中心”格局。瑏瑥 也就是說，“縱向”訴訟構造，對應“偵查為中心”，并對應著傳統的刑事指控體系。在傳統刑事指控體系中，檢察機關在刑事指控中的作用不明顯，指控與證明犯罪作用沒有得到充分發揮。以審判為中心，對應的是“對抗式”訴訟構造，也就必然要求重塑或者再造刑事指控體系，突出檢察機關在刑事指控體系和刑事訴訟中的作用，即以審前主導為理念再造控偵關系、控辯關系，厘清控監關系;以庭審主責為理念再造控審關系，并在此基礎上重新定位檢察機關的訴訟監督職能，把刑事指控與訴訟監督統一在刑事訴訟中。同時有以下幾點需要明確：一是刑事指控不完全等同于刑事公訴，盡管二者都重點關注指控和證明犯罪，但前者范圍遠大于后者。二是刑事指控貫徹于整個刑事訴訟全過程，雖然刑事指控很大一部分精力都放在審前階段，審前如何構造很重要，但當庭指控也不可或缺，而且主要是為當庭指控服務。三是刑事指控與以審判為中心相輔相成，刑事指控是前提，二者不能割裂。四是刑事指控體系，重點是重塑控偵、控監、控辯、控審這“四大關系”，并以證據為核心，統一在偵查基礎、審前主導、庭審主責、訴訟監督、司法引領訴訟構造中。

　　二、構建中國特色刑事指控體系的時代要求

　　當前，全面依法治國深入推進，國家治理體系和治理能力日益現代化，刑事指控制度和指控體系也需要不斷完善。特別是，隨著刑事一審訴訟體系、對抗式訴訟構造、瑏瑦合作式訴訟模式等刑事訴訟一系列基礎性、根本性制度發展，刑事指控在整個刑事訴訟程序中的主導性加強，為構建和完善中國特色刑事指控體系提出了新的時代要求。

　　(一)新時代與國家治理體系和治理能力現代化

　　習近平同志指出：“司法制度是上層建筑的重要組成部分，世界上不存在超階段、超意識形態、超國家政治制度的法治道路和司法標準，推動司法體制改革，是社會主義司法制度的自我完善和發展，走的是中國特色社會主義法治道路”;瑏瑧“中國特色社會主義法治道路，是社會主義法治建設成就和經驗的集中體現，是建設社會主義法治國家的唯一正確道路”。瑏瑨 黨的十九大提出社會主義進入新時代的重大命題，強調“要深化依法治國實踐，深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。瑏瑩 黨的十九屆四中全會提出：“要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”。瑐瑠 堅持和完善中國特色社會主義制度，當然包括中國特色司法制度以及刑事訴訟制度，國家治理體系和治理能力現代化也當然包括法治體系和法治能力現代化。在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，刑事訴訟制度和刑事指控體系需要、也必須適應時代變化和這一要求，改變傳統的刑事指控理念、模式、機制，構建符合時代需要的刑事指控體系。

　　(二)刑事訴訟制度在當代中國新發展

　　第一，多層次、多元化刑事一審訴訟體系初步形成，刑事指控的程序分流作用更趨合理。習近平同志指出：“要把促進社會公平正義作為政法工作的核心價值追求”。瑐瑡 刑事訴訟追求的目標就是在司法公正前提下，兼顧訴訟效率，做到司法公正與訴訟效率并重。自1979年我國第一部刑事訴訟法頒布實施以來，經過四十多年的實踐探索，我國已初步形成速裁程序、簡易程序、普通程序，以及特別程序為一體的多元化、多層次一審程序格局。面對差異化的一審程序體系，刑事指控作為刑事審判程序主要發起者，在一審程序的主動選擇權與主導性凸顯。瑐瑢 普通一審程序作為多元化一審程序體系基礎，刑事訴訟基礎原理與理論都圍繞一審普通程序展開，或者以一審普通程序作為潛在的研究對象，瑐瑣普通一審程序適用對象主要是疑難復雜和爭議性較大案件，幾乎世界上所有國家都建立了最為復雜、正式的第一審普通程序，以確保案件得到公正審判。與此同時，本著“疑案精審”“簡案快速”原則，必須推進刑事案件繁簡分流，即對于輕微刑事案件，以及被告人自愿認罪案件，建立相應的快速處理程序。如英國按照簡易程序審理案件比例占全部刑事案件的97%，瑐瑤美國90%以上案件通過辯訴交易方式解決，瑐瑥德國處罰令程序適用率在50%以上。

　　第二，對抗式訴訟構造瑐瑧逐步被接受，刑事指控、證明犯罪的主體責任更加凸顯。當下通常把刑事訴訟劃分為職權主義與當事人主義兩大訴訟模式。瑐瑨 一般認為，大陸法系國家大多采用職權主義訴訟模式，“其關注的核心問題是法官依職權查明事實真相”;瑐瑩與之對應，英美法系國家大多奉行當事人主義訴訟模式，強調“控辯雙方主導法庭審判，法官保持消極中立”。1988年，意大利改變1865年以來職權主義為特征的刑事訴訟傳統，幾乎全面引入當事人主義制度和技術。瑑瑠 無論是哪一種訴訟模式，其關注的焦點無外乎是控、辨、審三方在刑事訴訟中的法律地位、作用以及三者之間的關系。我國1979年刑事訴法構建的訴訟模式奠定了我國帶有職權主義刑事訴訟模式基本特征，瑑瑡1996年刑事訴訟法修改時，“積極借鑒當事人主義訴訟規則，充分吸收當事人主義訴訟模式合理因素，重新配置控、辨、審三方職能，更加強調控、辨、審三方三角形刑事訴訟構造，進一步增強庭審對抗性”。瑑瑢 2012年刑事訴訟法再次修改，2014年以來推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革2018年刑事訴訟法第三次修改，進一步突出審判在刑事訴訟中地位，刑事指控與證明犯罪責任更重。

　　第三，合作訴訟模式由探索上升為立法，刑事指控中的起訴裁量權與量刑建議權更加充分。合作式訴訟模式是一個新概念，但不是一個新事物。2012年刑事訴訟法修改時，擴大簡易程序適用范圍，把“被告人承認自己所犯罪行，對指控的犯罪事實沒有異議”作為適用簡易程序審判的標準之一，合作模式第一次在立法上出現。這次刑事訴訟法修改同時新增刑事和解案件的訴訟程序。《刑事訴訟法》第288條的規定，被公認為是對合作訴訟模式第一次有益嘗試。與普通一審程序不同，刑事和解程序的前提不再是對抗，而是協商合作。2018年刑事訴訟法修改，增加認罪認罰從寬制度相關規定，進一步豐富了合作訴訟模式內容。“認罪認罰的重要價值在于探索一種非對抗式的訴訟格局”;瑑瑣“認罪認罰從寬制度寫入法典，標志著我國刑事訴訟類型的歷史性轉型，即由權力型訴訟轉入協商型訴訟”。瑑瑤 對抗式訴訟模式中的“對抗”集中體現在法庭，而合作訴訟模式中的“合作”主要體現在審前，“合作”模式確立，無疑強化了檢察機關審前主導作用。一方面刑事公訴裁量權更充分，比如，在認罪認罰案件中，檢察機關不起訴裁量權擴大;另一方面，檢察機關量刑建議具體化并更具剛性。

　　(三)司法改革與司法實踐逐步深入

　　首先，司法責任制改革進一步強化了刑事指控的司法屬性。完善司法責任制是黨的十八屆三中、四中全會部署的重要改革任務，對提高司法質量效率和公信力具有決定性影響。瑑瑦 黨的十八屆三中全會提出，“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責”;瑑瑧黨的十八屆四中全會進一步指出，“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”。瑑瑨 由于司法責任制改革在整個司法體制改革中所起基礎性、關鍵性、全局性作用，成為整個司法改革的抓手，牽一發而動全身，其又被稱為司法體制改革的“牛鼻子”。瑑瑩 司法責任制改革內容包括兩個方面：一是確權;二是明責。關于確權，就是要突出法官、檢察官辦案主體地位，賦予法官、檢察官相應的辦案權限，明晰權責;關于明責，就是要確立司法責任，做到“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”，目的是構建權責一致的司法權運行新機制。無論是確權還是明責，司法責任制度改革對于構建刑事指控體系的貢獻在于進一步淡化了刑事指控運行中的行政化色彩，強化了刑事指控的親歷性和司法屬性。長期以來，司法去行政化一直是學界關注的話題，雖然這一命題主要針對審判權，但帶有司法屬性的檢察權也同樣面臨質疑，其實質都是司法權行使中的過度行政化，即辦案方式的行政化。司法責任改革后，對承辦檢察官而言，與以前相比，意味著一線檢察官在司法辦案中享有更充分決定權，進一步強化了司法親歷性。瑒瑠 司法責任制改革凸顯檢察官主體地位，這也正契合了檢察主導的刑事指控體系，主導與主體地位具有一致性，主體地位是檢察主導刑事指控的前提。

　　其次，檢察機關捕訴一體機制改革進一步強化了刑事指控作用發揮。為改變批捕、起訴職能分開行使，導致重復勞動、效率不高、瑒瑡內外銜接不暢等問題，最高人民檢察院于2018年在全國檢察機關部署推行捕訴一體機制改革。捕訴一體機制改革的重點是，重新組建專業化刑事辦案機構，統一履行審查逮捕、審查起訴、補充偵查、出庭支持公訴、刑事訴訟監督等職能。瑒瑢 對于同類刑事檢察業務由一個機構、一個辦案組、一個主辦檢察官承辦到底;同一案件的批捕、起訴，由同一名檢察官負責到底。這一實踐探索，對構建檢察主導的刑事指控體系意義重大。一方面，機關引導偵查前移，有效彌補了捕訴分離機制下引導偵查不足的弊端，提起公訴案件質量更有保障。以往，檢察機關引導偵查往往由審查逮捕部門承擔，瑒瑣引導偵查服務于審查逮捕，而非嚴格意義上的公訴引導。另一方面，捕訴一體將審查逮捕與刑事公訴兩個環節貫通，綜合效用得到顯現，準逮捕時，檢察人員不僅要考慮“夠罪即捕”，更要考慮批捕以后，案件能否“訴出去”。另外，同一辦案組或同一檢察官負責同一案件，改重復式審查為遞進式審查，刑事指控人員對案情把握更加游刃有余。

　　再次，檢察機關內設機構改革為刑事指控提供了機制保障。不管是主導作用還是主導責任，最終都體現在指控、證明犯罪的能力上。2018年，檢察機關新一輪內設機構改革瑒瑤一個重要指向就是促進檢察機關法律監督的專業化，瑒瑥即通過內設機構改革，突出檢察機關 專 業 化 分 工，提高刑事指控的專業能力和專業思維。為配合國家監察體制改革，2018年2月，全國四級檢察機關自偵部門全部完成轉隸。這次轉隸不僅意味著檢察職能的重大調整，也標志著重點圍繞職務犯罪偵查權及職務犯罪偵查權內部制約為出發點而設置的內設機構面臨重大調整。就前者而言，檢察機關長期形成的刑事檢察、職務犯罪偵查和訴訟監督，并側重以職務犯罪偵查為主導的業務工作格局，因自偵部門轉隸被打破。瑒瑦 以此為契機，最高人民檢察院把內設機構改革重點放在檢察業務部門，設立10個業務廳，按照數序統一命名，分別為第一至第十檢察廳。瑒瑧 2018年12月，最高人民檢察院原業務部門檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員重新調整分配到第一至第十檢察廳，按照新的檢察權運行和檢察權行使機制開展工作。瑒瑨 在刑事檢察方面，撤消原來偵查監督廳和公訴廳，按照普通犯罪、重大犯罪、職務犯罪、經濟犯罪等案件類別設立第一至四檢察廳，行使審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、刑事訴訟監督，以及辦理相關刑事申訴案件等職能。內設機構改革以前，刑事檢察業務按照“訴訟階段進行內設機構設置，由于不同訴訟階段具有不同視角和標準，檢察人員只關注本部門、本階段的辦案業務，缺乏對刑事訴訟全過程的整體把握”，瑒瑩導致專業能力不完整。內設機構改革后，由于實行類案化辦理，保證了刑事指控的專業化，客觀上提高了指控和證明犯罪能力。

　　三、中國特色刑事指控體系要素配置

　　就刑事訴訟構造而言，無論是法官依職積極查明真相瑓瑠的職權主義，還是控辯雙方唇槍舌戰的當事人主義，二者都遵循控審分離、控辯對抗，法官居中裁判等刑事訴訟基本規律以及與之對應的制度性安排。我國刑事訴訟也不例外，刑事指控體系的中國特色，主要體現在遵循這些基本原則和制度的前提下，又加入刑事指控的中國元素，要素配置上形成控偵、控監、控辯和控審“四大關系”。

　　(一)控偵關系。在對抗式訴訟構造下，偵查機關和檢察機關同處于指控一方，是所謂“大控方”中的兩支重要力量。控偵關系某種意義上講，就是指檢察機關是否參與，多大程度上參與或者介入偵查機關的偵查活動，特別是取證活動。控偵之間的分工負責、協調配合是否順暢，能否形成合力，直接關系到刑事指控的質量和效果。因此，控偵關系作為刑事指控體系基礎，就如同偵查是整個刑事訴訟的基礎，直接影響到刑事指控體系的構造和整體功能發揮。一般認為，刑事訴訟中的控偵關系主要有兩種模式：即傳統大陸法系國家的 “檢警一體化”模式和傳統英美法系國家的“檢警分離”模式。前者檢察機關也是偵查機關，“領導司法警察的偵查行為和偵查活動，必要時可以直接偵查，警察機關是檢察機關的輔助機關”;瑓瑡后者司法警察是刑事偵查的主體，獨立實施偵查行為，檢察機關主承擔指控犯罪職能，除法律特殊規定外，基本不參與偵查活動。瑓瑢 我國控偵關系不同于以上兩種模式，而是在長期司法實踐中，形成了獨特的“分工負責、互相配合、互相制約”，以及檢察機關對刑事訴訟進行單向監督模式。同時由于偵查在整個刑事訴訟中的基礎性地位，檢察機關與公安機關配合、制約關系在司法實踐中又異化各管一段“階段式”訴訟模式，導致控偵關系疏離，檢察機關對 “公安機關強大偵查權未得到有效約束”。瑓瑣 推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，刑事指控面臨的最大挑戰就是對庭審負責，不僅要指控犯罪，還需要有效證明犯罪。檢察機關承擔因指控犯罪質量不高而敗訴的風險，被倒逼重新審視控偵關系，特別是重新認識檢察機關在審前的地位和作用，主動適應以審判為中心改革要求，打破“偵查”“起訴”藩籬，完善控偵協同機制，強化控偵合力，突出檢察機關審前主導作用。

　　(二)控監關系。國家監察體制改革以后，監察機關被定位為專司國家監察職能的政治機關，瑓瑤行使對公職人員監督、職務違法和犯罪調查等職能，監察機關職務犯罪調查權代替檢察機關職務犯罪偵查權，檢察機關僅保留對司法人員利用職權實施侵害公民權力犯罪的偵查權。這一重大變革，直接影響到刑事指控體系的要素配置，在偵查調查環節，新增控監之間的配合及制約問題。監察機關雖然行使的是調查權，但僅就職務犯罪調查權而言，調查權的屬性與偵查權并沒用本質不同，無論刑事偵查，還是監察調查，偵查、調查終結后，如果構成犯罪，都將進入刑事指控程序，就必然涉及到控監關系。《監察法》第4條第2款規定：“監察機關辦理職務違法和犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約”。這一規定明確了控監關系的基本原則。相互配合是政治任務，監察機關是政治機關，檢察機關也不是單純的法律機關，嚴厲懲治貪污腐敗是監察機關和檢察機關共同政治任務;互相制約是法律責任，更是適應以審判為中心刑事訴訟制度改革的需要。互相配合是前提，特別是在監察調查階段，以不干預、不干擾為原則;但在監察案件進入審查起訴階段后，要強調或者突出檢察機關的依法制約，同時“為有效防止職務犯罪調查權的濫用，有必要借助檢察機關作為法律監督機關的憲法定位予以實現”。

　　(三)控辯關系。“訴訟是兩造相爭、法官居中裁判的三方法律關系”。瑓瑦 “兩造”指的是控辯雙方，“相爭” 即對抗。“刑事訴訟之歷史，正是辯護權擴大之歷史”。瑓瑧 控辯關系不僅關乎刑事指控本身和刑事訴訟順利實施，更體現了一個國家司法文明程度。我國刑事辯護制度經過四十多年的發展完善，刑事辯護地位和作用不斷提升，“無論是律師職業定位的調整、辯護律師參與范圍的擴展，還是法律援助制度的發展、有效辯護的實現，都是在國家政治、經濟和社會變革中實現的”。瑓瑨 強調控辯關系在刑事指控體系中地位，首先就是要充分尊重刑事辯護的作用，實現刑事辯護律師實質、充分參與刑事訴訟。只要犯罪嫌疑人、被告人被置于被追訴地位，無論偵查(調查)、起訴、審判哪一個訴訟階段，只要其權利面臨被侵害的危險時，都應當允許辯護律師參與，實現從“法庭辯護”向“全流程辯護”轉變。刑事辯護是否有效，關鍵是看控辯雙方地位是否平等。無論控辯關系在刑事指控體系中以何種形態出現，是對抗還是協商，關鍵都是看控辯是否平衡，不平等的“對抗”是徒勞，不平等的協商是“城下之盟”。

　　(四)控審關系。毫無疑問，控審關系樣態“是衡量刑事訴訟制度文明與野蠻、民主與專橫、先進與落后的重要尺度”。瑓瑩 職權主義訴訟模式強調法官主導庭審、指控在庭審居于次要地位并有限制約庭審;當事人主義訴訟模式主張刑事指控主導刑事訴訟，法官保持消極中立。我國1979年刑事訴訟法在訴訟模式上，職權主義色彩比較濃厚，“相對于職權主義模式而言，其核心特質在于更加強調權力因素，權 利 保 障 相 對 較 萎縮”，瑔瑠有些學者把這種模式也稱為“超職權主義”。瑔瑡 此后，刑事訴訟法經多次修改，當事人主義特征越來越明顯，控審關系更加明晰，并在四個維度上平行展開。一是控審實質性分離。控審分離的目的是避免追訴人與裁判者合二為一，限制法官主動追訴犯罪的天然沖動，所 謂“控告人如果成為法官，就 需 要 上 帝 作 為 律師”。瑔瑢 二是不告不理。不告不理以控審分離為前提，沒有起訴就沒有審判，“審判的發動本身就依賴于檢察機關公訴”，瑔瑣任何人不能成為自己案件法官。三是庭審實質化。庭審實質化是審判為中心的核心要義，基本要求是“事實證據調查在法庭、定罪量刑辯論在法庭、裁判結果形成于法庭，發揮庭審在刑事訴訟中的決定性作用”。瑔瑤 四是檢察機關在庭審中的主導責任。控審分離、不告不理、庭審實質化這三個維度最終都落腳在檢察機關主導責任的履行上。沒有檢察機關指控，刑事審判就無法啟動;沒有檢察機關在法庭上有效證明和有效說服，庭審實質化就是紙上談兵。在整個刑事指控體系中，控審關系的核心強調是檢察機關要真正承擔起指控和證明犯罪的主導責任，而能否承擔起主導責任，又與檢察機關審前主導作用密切相關。

　　另外，證據是整個刑事指控體系的核心。刑事訴訟以審判為中心，本質上是以證據為中心。“無證據，不能認定事實”。瑔瑥 刑事訴訟中，無論刑事指控體系多么復雜，訴訟主體之間如何協調配合，法 律 規 定 如 何 嚴密，其目的都是為了有效指控和證明犯罪，而這一切都又圍繞證據進行。指控犯罪依靠證據，這是現代刑事訴訟中認定案件事實應當遵守的核心原則，瑔瑦也是現代法治國家證據制度的基石之一。瑔瑧 因此，在整個刑事指控體系中，證據是核心，刑事偵查要圍繞證據進行，刑事指控同樣如此。

　　四、中國特色刑事指控體系基本構造

　　刑事指控的關鍵是在遵循刑事訴訟規律基礎上，打破傳統訴訟階段藩籬和思維慣性，圍繞控偵、控監、控辯和控審“四大關系”，突出證據核心地位，構建偵查基礎、審前主導、庭審主責、訴訟監督、司法引領“五位一體”的刑事指控體系。

　　(一)偵查基礎。偵查作為“犯罪事實的發現者，案件證據的收集者，犯罪嫌疑人的抓捕者，是指控和證明犯罪的基礎”。瑔瑨 同時，“為了查明是否有犯罪嫌疑，決定是否提起公訴，偵查是為了提起公訴而做準備”，瑔瑩這是偵查的目的，也是偵查必要性的集中體現。偵查是整個刑事指控體系的基礎，也是刑事訴訟起點。“公正始于偵查，如果偵查機關在搜集、固定證據時偏離了公正要求，案件就不會有公正結果”。瑖瑠 構建科學合理的刑事指控體系，就必須重視偵查的基礎性作用。需要指出的是，基礎性作用與決定性作用，二者不能混淆，更不能等同。由于刑事偵查位于整個刑事訴訟最前端，對是否入罪起到第一道過濾作用，偵查結果又往往對審判產生重要影響，很容易造成偵查基礎性異化為決定性，導致刑事指控和審判一度淪為偵查的附屬，嚴重扭曲了偵、控、審之間關系。偵查作為一個獨立階段，毫無疑問在刑事訴訟中具有獨立價值功能，即查明事實真相和收集固定證據，與檢察機關一起完成刑事指控任務;同時刑事偵查又是審前的準備，一切偵查活動都要圍繞刑事指控和刑事審判進行，后者無疑更符合以審判為中心的改革初衷，“偵查職能由‘中心’移位于‘基礎’”。瑖瑡 因此，強調刑事偵查是審前準備性功能，事實上也就是要求公安機關在刑事偵查中要從重實體向實體與程序并重轉變，即不僅要查明事實真相，而且這種查明真相和收集證據方式要符合法定程序，這也是對偵查權的制度性約束和制約，以真正實現偵查基礎性作用。

　　(二)審前主導。推進以審判為中心刑事訴訟制度改革，健全完善刑事指控體系，發揮刑事指控的綜合作用，首要任務就是發揮檢察機關在審前的主導作用。

　　首先，發揮檢察機關審前主導作用，就是要在堅持“分工負責，互相配合，互相制約”原則下再造控偵關系。《刑事訴訟法》第87條規定：“必要的時候，人民檢察院可以派員參加公安機關對于重大案件討論”。《刑事訴訟法》第132條規定：“人民檢察院審查案件的時候，對公安機關的勘驗、檢查，認為需要復查、復驗時，并且可以派檢察人員參加”。發揮檢察機關審前主導作用，必須打破“偵查”“起訴”訴訟階段壁壘和思維定式，發揮檢察機關審查起訴階段的把關作用，以庭審要求、標準、思維指導、引導刑事偵查活動，并對偵查終結的事實和證據進行嚴格把關過濾，彰顯控偵各自優勢。檢察機關起訴裁量權既是對公安機關偵查權的制約，又起著審前案件過濾作用，是檢察機關審前自由裁量權和主導權的體現。目前，我國已經建立起由法定不起訴、酌定不起訴、存疑不起訴、附條件不起訴和特殊情況不起訴等構成的針對不同情形的比較完備的不起訴體系，與檢察機關起訴權一起，承擔著刑事指控關鍵性職能。

　　其次，發揮檢察機關審前主導作用，還要在鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利下強化控監銜接。檢察機關審前主導作用不僅體現在控偵關系上，也體現在控監關系上，因為無論是普通刑事犯罪，還是職務犯罪，監察機關、偵查機關和檢察機關共同承擔指控犯罪的證明責任。由于當前反腐敗斗爭依然嚴峻復雜，懲治腐敗是無疑第一位任務，也是政治任務，同時由于檢察機關是司法機關，在鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利中也要堅守司法底線。監察機關、檢察機在刑事指控體現中地位作用不同，角色也不同，為了更好地發揮檢察機關審前主導作用，更好地完成刑事指控任務，必須強化控監銜接。特別是在審查起訴階段，檢察機關要發揮好司法審查功能和對監察調查的制約功能，確保起訴至法庭案件經得起歷史檢驗。

　　最后，發揮檢察機關審前主導作用，也要在真正實現控辯平等的基礎上重素塑控辯關系。當前，審前控辯關系的主要問題控辯不平等，導致刑事辯護權作用發揮不充分。重塑控辯關系，強調同屬法律職業共同體的偵查(調查)人員、檢察人員、辯護律師相互尊重、相互支持，保障刑事訴訟順利實施固然重要。重視解決司法實踐中律師會見難、閱卷難、調查取證難，以及改善律師辯護環境，擴大律師在刑事訴訟中的參與程度和有效辯護程度也必不可少。不過，關鍵要解決控辯關系中的協調配合機制問題，一方面構建以審前合作為主的控辯模式，強化檢察主導下的認罪認罰案件控辯合作;另一方面深化庭審對抗為主的控辯模式，通過制度機制運行和完善來真正實現控辯關系的互動和融洽。

　　(三)庭審主責。“誰指控、誰舉證”。檢察機關代表國家在刑事訴訟中承擔著向審判機關進行犯罪控訴的核心職能，其庭審主導責任責無旁貸。瑖瑢 檢察機關庭審主責體現在三個層面：第一，刑事一審程序繁簡分流的主導責任;第二，刑事一審普通程序中承擔指控證明犯罪的主導責任;第三，量刑建議的精確性。檢察機關是所有刑事案件公訴程序的啟動者，不僅要審查決定案件是否提起公訴，提交法庭審判;還要綜合判斷建議法庭采用何種程序進行審判，即主導案件繁簡分流。控辯雙方的質證和辯論情況影響最終裁判，檢察機關庭審主責毫無疑問就體現在指控、證明犯罪上，即承擔指控事實的有效舉證與證明責任。“案件裁判的結果雖然是由法庭作出，但裁判的基礎取決于控辯雙方質證和辯論情況”。瑖瑣 檢察機關履行指控證明犯罪的主動性和有效性還要依賴于證入、鑒定人出庭作證制度落實，證入、鑒定人不出庭，直接言詞原則就會落空。與此同時，檢察機關刑事指控包括定罪請求權和量刑請求權兩個方面，指控證明犯罪責任是定罪請求權集中體現，檢察機關量刑建議是否精確直接影響量刑請求權質量和對裁判權制約，必須堅持定罪舉證、辯論與量刑舉證、辯論并重。

　　(四)訴訟監督。自公訴制度產生以后，公訴權就是檢察機關一項重要職權或者說是核心職權，有些國家檢察機關甚至被稱為公訴機關。我國檢察機關是國家法律監督機關，不僅承擔刑事指控職能，還承擔訴訟監督職能，充分體現了我國檢察機關在指控和證明犯罪中的獨特優勢和特色。1982年《憲法》第129條規定： “中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。“八二憲法”雖經多次修改，關于檢察機關是國家法律監督機關性質的表述一直沿用至今。檢察機關作為“法律監督機關”的概念寫入現行憲法文本，并且迄今仍然保持了法律語言的穩定，這表明檢察權的功能角色已經相對成熟定型。瑖瑤 1979年人民檢察院組織法制定時，“八二憲法”沒有出臺，組織法沒有相關表述。1983年和1986年雖然兩次對人民檢察院組織法進行修改，但因為是個別條文修改，檢察機關法律監督定位沒有出現在人民檢察院組織法中。2018年人民檢察院組織法第三次修改時，第2條第1款明確規定：“人民檢察院是國家法律監督機關”。1996年刑事訴訟法修改時，“如何根據檢察機關的憲法定位，合理配置和調整檢察機關在刑事訴訟中的職權，以充分發揮檢察機關法律監督職能，也是立法者思考問題”。瑖瑥 此后刑事訴訟法修改增加了刑事訴訟監督具體內容，初步構建起刑事訴訟監督體系。

　　(五)司法引領。普通百姓對公平正義感直接源于身邊的司法個案。沒有司法辦案，特別是客觀公正司法辦案，維護社會公平正義就是紙上談兵。與此同時，司法辦案既是司法，也是普法，檢察機關履行刑事指控職能，本身就是在向公眾更直觀宣傳法律，就是在用案例和事實引領法律規范和社會行為。由于司法案件本身所具有的訴訟性、終極性和權威性，其普法與引領效果更明顯。“法不能向不法讓步”，不僅是對正當防衛條款的實踐解讀，更是刑事指控引領刑事司法政策、甚至引領法治的最好例證。當然，僅僅通過辦案，或者說簡單辦案、機械辦案，還不能算引領刑事司法政策。在刑事指控中，辦好每一起案件，特別是把疑難復雜案件辦成精品案件、老百姓滿意案件、法律人共同信服案件，實質上就是在引領刑事司法政策，也是對刑事指控體系提出更高層面的要求。

　　五、中國特色刑事指控體系功能發揮

　　為適應新時代發展要求，中國特色刑事指控體系整體功能發揮，需要處理好“主導”與“中心”、“對抗”與 “協商”、“指控”與“監督”三組關系。

　　(一)關于“主導”與“中心”。有些學者擔憂，如果檢察機關在刑事訴訟中履行主導作用和主導責任，那么審判還是不是刑事訴訟的中心，檢察主導與審判中心如何協調，是否發生矛盾甚至沖突?這其實忽略了刑事指控體系提出的背景與前提，以及與審判為中心的關聯，二者不僅不沖突，而且體現了刑事訴訟構造內部的高度統一性，并進而區別與傳統的刑事指控體系。“審判是刑事訴訟的中心，這是由刑事訴訟的規律和現實需要決定的”。瑖瑦 推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，必然突出審判這一中心，即“高度重視、切實發揮審判程序的作用，促使偵查程序和公訴程序始終圍繞審判程序要求進行，確保偵查程序和公訴程序的辦案標準符合審判程序的法定辦案標準”。瑖瑧 審判程序在刑事訴訟程序起關鍵性作用，偵查、起訴等訴訟程序都為審判作準備，受審判程序制約，并接受最后檢驗。同時，以審判為中心是以審判職能和裁判權為中心，是相對以往偵查程序影響、甚至“決定”其后程序而言，目的是解決我國長期存在的所謂“以偵查為中心”。也就是說，以審判為中心核心在于刑事訴訟標準與衡量尺度只有一個，那就是審判標準，偵查標準與指控標準都必須向審判看齊，都接受刑事審判的最后檢驗。檢察機關、偵查機關、監察機關，在刑事偵查、調查與指控中都必須圍繞審判進行，都必須服從服務于刑事審判。因此，構建檢察主導的刑事指控體系是在審判為中心背景下對檢察機關的重新定位，“主導”與“中心”既不矛盾，更不沖突，不同的是角度，以及相應的責任。對檢察機關而言，主導即是責任，包括重構控偵關系、理順控監關系、重塑審前控辯關系的責任，也包括發揮好檢察機關引導偵查、調查的責任，還包括充分履行不起訴的責任等。

　　(二)關于“對抗”與“協商”。對抗只是訴訟模式諸多形態中的一種，不是唯一，并且以犯罪嫌疑人、被告人自愿認罪為前提。刑事和解案件訴訟程序是協商式訴訟模式的第一次立法嘗試和大膽探索，認罪認罰從寬制度從立法角度承認了非對抗式的刑事訴訟模式。正如有些學者對認罪認罰從寬制度的評價，這“標志著我國刑事訴訟類型的歷史性轉型，即由權力訴訟轉入協商型訴訟”，“控辯中的‘協商’‘合作’是認罪認罰從寬制度的一種重要訴訟模式，而‘協商型訴訟’的轉型已經成為定局”。瑖瑨 協商式訴訟模式引入，帶動傳統刑事訴訟理念、結構、程序、方式發生重大變化，直接影響刑事指控模式，即由“對抗”一家獨大走向“對抗”與“協商”平分秋色的指控新格局。無論對抗還是協商，控辯都是主體。“在傳統刑事指控中，代表追訴方的公安、檢察等國家機關與被 追 訴 方 的 犯 罪 嫌 疑、被告人及其辯護人之間所處的位置和立場不 同，對 抗 其 實 是 必然”。瑖瑩 而在認罪認罰從寬案件中，偵查機關、監察機關、檢察機關被指控方之間合作成為主要方式，對抗退居次要地位，至少不像傳統那樣強烈。正如有些學者指出，“訴訟模式轉型是我國刑事司法制度的一個深層次改革，甚至是一場‘革命’，它不僅推動觀念、認識的轉變，還導致刑事訴訟司法制度的變革”。瑘瑠 認罪認罰從寬制度某種意義上是完成了協商指控的本土化改造，不僅豐富了刑事指控理論體系，更體現了刑事指控的中國當代特色和擔當。

　　(三)關于“指控”與“監督”。“對犯罪行為進行追訴，是由犯罪行為追訴機關行使的、專屬國家所有的權利和義務”。瑘瑡 “檢察機關從誕生之日起便是一種新型的代表國家追訴犯罪的專門國家機關，設立檢察機關的目的是行使公訴權，檢察機關是應國家公訴的需要而產生發展起來”。瑘瑢 刑事指控職能是我國檢察機關刑事檢察的核心職能，但不是唯一職能，對刑事訴訟活動中違法行為進行監督也是檢察機關一項重要職能。刑事指控職能重在追訴犯罪，是刑事檢察第一位職能，也是基礎性職能;訴訟監督重在監督糾正刑事訴訟過程中包括偵查機關和審判機關在內的履職不規范，甚至違法行為，目的是保障刑事訴訟活動，也就是“作為法律守護人，檢察官既要保護被告免于法官之擅斷，亦要保護免于警察之恣意”。瑘瑣 與 此 同 時，就 檢 察 權 性 質 而言，檢察機關的指控職能與訴訟監督職能又具有不可分性，訴訟監督職能依靠刑事指控職能來完成，沒有指控等訴訟職能，訴訟監督因缺少必要載體和手段，顯得空洞甚至虛無。正因為如此，在上一輪司法體制改革中所謂“訴訟職能與訴訟監督”分離的討論，瑘瑤以及以此思路為指導的部分地方實踐探索，最終因為國家監察體制改革帶來的檢察機關職務犯罪偵查權的轉隸而告一段落。不過，對這一問題的討論及討論的無疾而終也再次證明，指控職能與訴訟監督職能確實具有不可分性。事實上，傳統刑事指控體系中，由于偵查和指控分屬不同機關行使，并且“各管一段”，同時由于偵查在刑事訴訟中基礎性地位和公安機關職能多元化，檢察機關很難做到對刑事指控的主導。以審判為中心刑事訴訟制度改革為構建檢察主導型的刑事指控體系提供了難得機遇，而檢察機關訴訟監督中的立案、偵查監督又促進了檢察機關訴前主導作用行使。“刑事審判監督主要手段是抗訴，抗訴具有訴權性質，僅具有啟動法院審判程序功能，是否最終糾正，決定權在法院”，瑘瑥檢察機關訴訟監督自然也不會影響法院裁判權。因此，刑事指控與刑事訴訟監督有機統一，不僅是我國刑事指控體系的特色，也是檢察機關主導刑事指控體系的保障。