2005年3月12日，胡錦濤同志在中央人口資源環境工作座談會上首次提出建設資源節約型、環境友好型社會（即“兩型社會”）；2007年10月，黨的十七大報告要求到2020年基本形成主體功能區布局，同年12月國務院批準在武漢城市圈和長株潭城市群設立全國兩型社會建設綜合配套改革試驗區；2010年底，國務院頒布了《全國主體功能區規劃》，同時各省市自治區也在制定和實施本地區的主體功能區規劃；2011年3月，國家發布“十二五”規劃，其第五章和第六章分別部署實施主體功能區戰略、加快建設兩型社會。筆者認為，主體功能區與兩型社會建設關系密切，前者的制定和實施非常有利于后者的推進，這是因為主體功能區可以看作是兩型社會建設的頂層設計。

一、主體功能區規劃是資源節約、環境友好的宏觀制度創新

我國人口眾多，資源環境壓力巨大。國土面積的65%是山地和丘陵，33%是干旱區、荒漠區，70%的國土會遭受到典型的東亞季風強烈影響，可能帶來嚴重的自然災害，這種情況在世界大國中是罕見的。我國的大陸平均高度是世界大陸平均高度的1.83倍，自然環境的脆弱性顯而易見。現有水土流失面積356.92萬平方公里，占國土總面積的37.2%。其中水力侵蝕面積161.22萬平方公里，占國土總面積的16.8%；風力侵蝕面積195.70萬平方公里，占國土總面積的20.4%。自然侵蝕加上不斷增強的人類活動，共同加速了對地表的嚴重干擾。我國發生自然災害的頻率也呈提高之勢，大約1500年前的隋代每年是1.6次，現在是每年3.9次。從現在到未來的30年當中，還可能增長到每年4.1次。

《全國主體功能區規劃》提出：“要按照建設資源節約型社會的要求，把提高空間利用效率作為國土空間開發的重要任務，引導人口相對集中分布、經濟相對集中布局，走空間集約利用的發展道路。”具體來說，一是要嚴格控制開發強度，把握開發時序，使絕大部分國土空間成為保障生態安全和農產品供給安全的空間；二是資源環境承載能力較強、人口密度較高的城市化地區要把城市群作為推進城鎮化的主體形態，其他地區要依托現有城市集中布局、據點式開發，建設好縣城和有發展潛力的小城鎮，嚴格控制鄉鎮建設用地擴張；三是各類開發活動都要充分利用現有建設空間，盡可能利用閑置地、空閑地和廢棄地；工業項目建設要按照發展循環經濟和有利于污染集中治理的原則集中布局，以工業開發為主的開發區要提高建筑密度和容積率，國家級、省級經濟技術開發區要率先提高空間利用效率，各類開發區在空間未得到充分利用之前，不得擴大面積；四是交通建設要盡可能利用現有基礎擴能改造，必須新建的也要盡可能利用既有交通走廊；跨江（河、湖、海）的公路、鐵路，應盡可能共用橋位。

根據《全國主體功能區規劃》，到2020年，全國陸地國土空間的開發強度（也就是居住、建設占地面積占全國陸地面積的比例）控制在3.91%以下，城市空間控制在10.65萬平方公里以內，農村居民點占地面積減少到16萬平方公里以下，各類建設占用耕地新增面積控制在3萬平方公里以內，工礦建設空間適度減少。而全國90%以上陸地面積將用來保障生態安全和農產品供給安全。綠色生態空間擴大，林地保有量增加到312萬平方公里，草原面積占陸地國土空間面積的比例保持在40%以上，河流、湖泊、濕地面積有所增加。

因此，實施主體功能區戰略是最大的資源節約，形成主體功能區布局是對環境最友好的宏觀制度創新。

二、主體功能區實施是最有效的結構調整

兩型社會建設的核心內容是轉變發展方式，優化經濟結構，這包括產業結構的調整和區域結構的調整。但長期以來，我國普遍存在重產業結構調整、輕區域結構調整的現象。事實上，對于兩型社會建設，如果不進行區域結構調整，僅僅進行產業結構的調整難以收到實效，甚至越調越亂。

實施主體功能區規劃，是根據資源環境承載能力將國土劃分為四類：一是優化開發區域，是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域。這類區域要優化產業結構，把提高增長質量和效益放在首位。二是重點開發區域，是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域。這類區域要承接優化開發區域的產業轉移，承接限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移，逐步成為支撐全國經濟發展和人口集聚的重要載體。三是限制開發區域，是指資源承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域。要堅持保護優先、適度開發、點狀發展的原則，因地制宜發展資源環境可承載的特色產業，加強生態修復和環境保護，引導超載人口逐步有序轉移，逐步成為全國或區域性的重要生態功能區。四是禁止開發區域，是指依法設立的各類自然保護區域。要依據法律法規和相關的規劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動。在國家和省級層面制定主體功能區規劃，有利于保護資源環境和生態環境，按自然規律和經濟規律辦事，維護未來的生態安全；有利于逐步縮小地區之間生活水平、福利水平的差距，推進基本公共服務均等化，推動發展成果共享，促進人的全面發展。

《全國主體功能區規劃》把環渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區確定為優化開發區域，就是要促進這類人口密集、開發強度高、資源環境負荷過重的區域率先轉變經濟發展方式，促進產業轉移，從而也可以為中西部地區騰出更多的發展空間；把中西部地區一些資源環境承載能力較強、集聚人口和經濟條件較好的區域確定為重點開發區域，是為了引導生產要素向這類區域集中，進一步推進工業化城鎮化，加快經濟發展；把西部地區一些不具備大規模高強度工業化城鎮化開發條件的區域確定為限制開發的重點生態功能區，是為了更好地保護這類區域的生態產品生產力，使國家6支持生態環境保護和改善民生的政策能更集中地落實到這類區域，盡快改善當地公共服務和人民生活條件。

主體功能區進行的是“集中均衡式”經濟布局，即在較小空間尺度的區域集中開發、密集布局；在較大空間尺度的區域，形成若干個小區域集中的增長極，并在國土空間相對均衡分布。這是一種既體現高效、又體現公平的開發模式。工業化城鎮化將在適宜開發的一部分國土空間集中展開，產業集聚布局、人口集中居住、城鎮密集分布。在繼續提升現有特大城市群整體功能和國際競爭力基礎上，在其他適宜開發的區域，培育若干新的大城市群和區域性城市群，形成多元、多極、網絡化的城市化格局，使經濟增長的空間由東向西、由南向北拓展，人口和經濟在國土空間的分布更趨集中均衡。