1宅基地使用權制度的歷史背景與現實基礎

《物權法》以專章規定了宅基地使用權，但這一章僅有四個條文，簡直就是《土地管理法》等法律法規的相關規定。現行宅基地的使用存在著重土地管理而輕土地權利問題，其結果是兩個方面都沒有做好。我們注意到宅基地權利制度，并非僅僅是現行的立法技術問題，而有其深刻的歷史淵源和社會基礎。

1.1宅基地使用權制度的歷史背景———城鄉二元社會體制

新中國成立后，我國政府將優先發展重工業作為經濟建設的基本策略。欲發展重工業，必須有大量的資金積累。在當時的條件下，國家要在短時期內獲得原始積累，唯有向農業和農村索取。而欲從農村索取資金，必須實行統購統銷制度。統購統銷的核心是通過“壓低農產品價格，以較低的收購價格，獲取一定數量的農產品，再低價銷售給城市居民和工業企業，從而降低企業的原材料成本支出和工人工資，產生超額工業利潤，支撐工業化發展。”通過統購統銷，國家切斷了農民和市場的聯系，控制了全部農產品，進而分別控制了農村和城市。

在這種城鄉分治的二元社會結構中，其成員除了享有在其宅基地上居住的權利之外，并不對宅基地享有其他權利。在當時的社會條件下，除了居住于宅基地上的權利之外，農民事實上也不會對宅基地產生其他的權利訴求。所以在這種城鄉分割的二元社會體制之下，宅基地權利制度幾乎沒有存在的必要。改革開放之后，人民公社制度和統購統銷制度被相繼取消，但是二元戶籍制度依然存在。由于計劃經濟時代遺留下來的城鄉分治的二元社會壁壘森嚴以及經濟發展水平不足，改革開放初期宅基地使用權制度是基本上適應當時的社會條件的。

1.2宅基地使用權制度創新的現實基礎———宅基地的雙重功能

隨著改革的深入，人們逐漸認識到城鄉二元社會體制對我國現代化建設的嚴重阻礙。政府提出了統籌城鄉發展的方針，有關的綜合實驗也正在進行之中。加強城市化建設的目標之一是大力轉移農村剩余勞動力。政府一再縮小直至不再從農村獲取資金積累，而是加大對農村的轉移支付。“三農”問題的核心是農民問題，而解決農民問題的核心是提高農民收入，實現農民利益。

房屋所有權和宅基地使用權就是農民可以利用的最基本的要素。越來越多的宅基地使用權出租、抵押、私下交易，體現出農民已經不再僅僅滿足于對宅基地所享有的居住權，他們對宅基地產生了新的權利訴求。隨著城鄉二元壁壘的松動，宅基地不再僅僅具有生存保障功能，還具有經濟發展功能。隨著改革的深入，宅基地的經濟發展功能必將進一步加強。但是，由于我國的城鄉二元社會結構還沒有獲得根本性改變，廣大農村經濟發展水平較為落后以及農民收入普遍較低的現實依然沒有發生根本性的改變，宅基地依然承擔著保障農民居住權的重要任務。然而農村要發展，農民要富裕，卻又不得不充分利用一切可以利用的資源。這就出現了農村宅基地生存保障功能和經濟發展功能的矛盾。保障以公平為其價值取向，而發展則以效率為其價值追求，宅基地雙重功能的矛盾實質上就是公平與效率的矛盾。如何協調這一矛盾，是制度創新的關鍵。

2我國宅基地使用權流轉的立法現狀

農村宅基地使用權作為一種物權，是我國物權法體系中一個特有的概念。它是農民基于集體經濟組織成員身份而無償取得的一種物權。正因為宅基地使用權的取得具有身份性和福利性，導致其不能自由流轉。但是最近兩年，農村的社會形態、經濟形態發生了深刻的變化，即有的農村宅基地政策越來越顯現出一些局限，各地要求進行相關改革的呼聲很高，廣東、重慶、天津等一些地方已經開始進行一系列的試點，宅基地問題開始成為一個焦點話題。種種跡象顯示，當初設立農村宅基地的立法目的受到了現實的挑戰，農村宅基地制度的改革已經到了一個臨界點。

1982年《憲法》第10條第4款嚴格規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。1986年頒布的《民法通則》第80條亦有類似規定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓”。

《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。《擔保法》第37條規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押。這些現行法律的規定表明農村宅基地使用權流轉是嚴格禁止的。同時，國土資源部也在三令五申：嚴禁城鎮居民到農村購置宅基地。

到了20世紀80年代末，我國對土地流轉的法律控制開始松動。1988年修憲將1982年憲法第10條第4款：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”修改為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。同年修訂的《土地管理法》第2條也增加“土地的使用權可以依法轉讓”。此后隨著《城鎮土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《城市房地產管理法》等一系列規范城鎮國有使用權流轉的法律法規的出臺，城鎮國有使用權流轉成為普遍現象。與此同時，對農村宅基地使用權的流轉也在適度的有條件的放開。譬如，《土地管理法》第62條規定：“農民出租、出賣房屋后，再申請宅基地的，不予批準”。這間接表明，允許農村宅基地使用權人對地上建筑物進行出租、出賣。依房地一致原則可推知，對農村宅基地使用權的流轉并不是完全限制的。《物權法》承襲1998年《土地管理法》關于宅基地的規定。以上表明，我國的農村宅基地使用權是可以轉讓的，但轉讓是有條件限制的。

3限制宅基地使用權流轉存在的缺陷我國目前對宅基地使用權流轉作出的規定，存在很大的缺陷，主要表現在以下幾個方面：