一、新農村建設的制度性障礙

新中國經濟社會發展路徑與二元經濟結構理論基本吻合。建國以后，基于國際國內政治經濟形勢的壓力和需要，我國選擇了農村支援城市、農業支援工業、優先發展重工業的國民經濟建設模式。經過幾十年的努力，建立起相對獨立完整、有相當規模和較高技術水平的現代工業體系，實現了由工業化起步階段到初級階段、再到中期階段的歷史大跨越。而與此同時，農業、農村則承擔了提供原始積累的重任。到現在，我國農業現代化仍處于比較低的水平，國民經濟還停留在二元經濟結構發展中經濟階段。我國經濟社會二元結構的最大特征是城鄉分割，這是由一系列制度安排所決定的，包括城鄉分割的戶籍制度、教育制度、就業制度、分配制度等。二元結構下，戶籍制度畫地為牢，禁止自由遷徙，把農村人、財、物各種要素隔離在城市之外，人為地阻斷了生產要素的自由流動；教育資源配置在農村和城市之間的嚴重失衡導致城鄉人口教育發展機會的不平等；就業制度上的藩蘺雖然已經打破，但農村剩余勞動力非農就業競爭能力的劣勢很難在短期內扭轉；投入分配城鄉不均已經嚴重影響到農村人口的生活改善、農業的積累發展、農村社會經濟的繁榮興旺……。城鄉二元結構體制已經深入到我國經濟、社會、政治、文化的方方面面，在生產生活、收入分配、教育就業、醫療保障、環境生態，甚至民主權利、社會地位等方面造成了城鄉分割的鴻溝，成為新農村建設的重大制度性障礙。

二、新農村建設制度性障礙的破解

目前，我國現代工業體系基本建成，工業部門成為國民經濟的主導部門，２００５年我國人均ＧＤＰ已達到１７００美元，國民經濟發展水平總體上已經到了城市帶動農村、工業反哺農業的歷史階段，適時推進城鄉統籌、建設新農村，成為我國經濟社會轉型和持續發展的必然選擇。城鄉統籌就是通過城鄉資源共享、市場互動、產業互補，把城市與農村、農業與工業、農民與市民的協調發展作為一個整體納入經濟社會發展規劃中去統籌解決，通過城市帶動農村、工業帶動農業，建立城鄉互動、良性循環、共同發展的一體化機制。從經濟學的角度分析，城鄉統籌發展、建設新農村關鍵要解決三個方面的問題。

１．市場機制

統籌城鄉發展的實質是城鄉產業互補、市場互動、共同發展。“以工促農、以城帶鄉”是途徑、方法和手段，通過以現代工業為主的國民經濟積累來支持和引導農業農村的發展，需要通過市場機制發揮調節作用。城鄉統籌是建立在市場調節機制基礎上的宏觀戰略，通過價格、稅收、產業政策、金融、公共服務等手段來實現，不是簡單的物質財富調撥轉移，也不是政府對農業、農村經濟運行的直接干預，而是要建立健全城鄉統一市場體系，培育農村新型經濟主體，完善城鄉公共服務體系，充分發揮市場配置資源的決定作用，形成良性發展機制，實現持續發展。

２．要素自由流動

市場經濟要求生產要素商品化，通過市場交易實現流動和配置，這是市場效率的前提。而在我國長期計劃經濟體制下，勞動力、土地、資本等生產要素不能在城鄉之間自由流動，形成城鄉分治、資源配置失衡、農村落后于城市、農民落后于市民、城鄉差距不斷擴大的局面，制約了國民經濟的均衡增長。統籌城鄉發展的核心任務之一就是改革創新機制體制，突破二元結構的禁錮和限制，促進生產要素在城鄉之間自由流動、公共資源在城鄉之間均衡配置，激發農村經濟社會全面發展的內生動力，提高資源配置效率，構建國際國內統一市場，加快形成城鄉經濟社會一體化發展新格局，實現國民經濟整體長期均衡可持續發展。

３．公共產品供給

公共產品存在市場失靈，因而通常采取國家提供的方式。在我國，城市公共物品的大部分甚至全部由國家提供，城市居民免費享受；而農村公共物品供給體制仍然是人民公社時期供給體制的延續。１９８０年代改革前由政府和集體統一提供，改革后實行財政包干，農村公共物品的供給責任由縣、鄉政府承擔，實際上很大一部分由農民自己承擔。因政府財力緊張及諸多因素制約，農村公共產品供給覆蓋面窄、水平低、區域之間不平衡。這種制度安排不僅表現為城市與農村、市民與農民之間享受公共產品機會不平等，也造成了資源配置效率低下。農村公共產品有效供給對新農村建設非常關鍵，甚至起著決定性作用。“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”五個方面，哪一個都離不開公共產品的支撐。解決城鄉公共產品供給不平衡的問題，對于盡快改善農村生產生活狀況、增強農村自我積累和自我發展能力、縮小城鄉差距起著決定性的作用。

三、新農村建設制度變革路徑的關鍵

１．深化戶籍制度改革

近年來，各地積極探索戶籍制度改革，相繼打破了農業、非農業戶口管理二元結構，剝離附加在戶籍管理上的諸多行政管理職能，弱化戶籍背后的利益關系，逐步向社會保障、公共服務城鄉一體化過渡。戶籍制度改革的探索和實踐積累了一些經驗，也出現了一些不容忽視的問題，如片面追求城鎮化規模與速度，一味放寬落戶城市的條件，擅自突破國家政策，損害群眾切身利益等。下一步深化戶籍管理制度改革必須把握好以下幾個方面的問題。

（１）遵循城鎮化發展規律，統籌推進農業現代化、農村工業化、城鎮化和新農村建設，大中小城市和小城鎮協調發展，引導農村非農產業和人口向城市和建制鎮有序轉移，逐步滿足符合條件的農村人口落戶需求，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

（２）因地制宜，充分考慮當地經濟社會發展水平和城市綜合承載能力，特別是容納就業、提供社會保障的能力，統籌規劃、分類指導，做到積極穩妥、規范有序。

（３）依法保障農民土地權益。尊重農民在進城問題上的自主選擇權；農民的宅基地使用權和土地承包經營權受法律保護，不得強制或變相強制收回；堅持土地用途管制，不得借戶籍管理制度改革突破土地利用總體規劃、土地整治規劃和土地利用年度計劃；禁止借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經法定征收程序將農民集體所有土地轉為國有土地。戶籍管理制度改革事關人民群眾切身利益、經濟平穩較快發展與社會和諧穩定，各級政府要充分認識改革的重要性、艱巨性，把思想和行動統一到國家的決策部署上來，切實抓好國家有關戶籍管理制度改革各項政策措施和工作部署的落實。

２．健全和完善農村產權制度

市場交易的實質是等價交換，前提是交易雙方地位平等。產權制度安排的差異必然導致不同的交易主體關系和激勵約束機制，進而影響交易行為和資源配置效率。土地是農村最主要的生產要素，農村產權制度的核心就是土地產權制度。城鄉二元結構下，農村土地作為生產要素被隔離，集體土地產權主體虛設，缺乏人格化的產權所有者，農民土地權益無法實現甚至受到侵蝕，土地資源配置效率低下。全面深化改革客觀上需要突破現有土地管理制度，特別是明晰土地產權及其實現方式，發揮土地產權市場的保障、激勵、約束和資源配置作用，保護和實現農民土地權益，建立農民分享工業化、城鎮化增值收益的機制，激活農村生產要素內生動力，推動城鄉經濟協調發展。健全和完善農村土地產權制度，要做好三方面的工作：第一，明晰土地產權，包括明確產權主體和界定產權權能兩方面的內容。要處理好農村土地歸誰所有、權益由誰行使、由誰受益以及以何種方式實現權益的問題，讓農村集體土地產權與城市國有土地產權享有同等產權功能。第二、提高土地產權交易效率。即培育和完善交易市場平臺，降低交易成本、活躍交易，提高資源配置效率。第三，約束侵權行為。即發揮土地產權市場的激勵約束功能，用經濟的、行政的和法律的手段規范土地交易行為。包括改革現有征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，建立和完善征地補償與利益分享機制、爭議協調裁決機制等。

３．加快城鎮化進程

城鎮化是經濟社會發展到一定階段的產物，是轉變發展方式、調整經濟結構、擴大國內需求的戰略重點，是解決“三農”問題、促進城鄉協調發展、提高人民生活水平的重要途徑。
城鎮化的過程就是農村人口向城鎮轉移的過程，是二、三產業向城鎮聚集的過程，也是現代文明、現代生活方式由城市向農村擴散和傳播的過程。人口往城鎮聚集會產生顯著的規模經濟效應，形成更大規模的市場需求和生產要素供給，促進農村農業逐步實現適度規模經營，勞動力、土地等生產要素進入城鄉統一市場自由流動，提升經濟效率。同時，城鄉基礎設施、公共服務、生態環境、民主公平狀況將得到極大改善，農村人口生活水平、教育水平、健康水平和社會文明程度將得以提高，城鄉和地區發展差距將逐步縮小。城鎮化過程中亦會產生新的矛盾，必須處理好三個方面的問題。

（１）糧食安全問題。農村人口轉移到城鎮會產生更大的糧食消費需求，城鎮建設占用農村土地會導致糧食播種面積減少，需求增大而產出供給減少必然威脅糧食安全。因此，必須統籌處理好農村人口減少、青壯年勞動力流向城鎮與農業科技進步、勞動生產率提高的關系以及農用地面積減少與土地利用效率提高的關系，必須堅守１８億畝耕地紅線，切實保障糧食安全。

（２）耕地保護問題。目前，我國城鎮化發展尚處于低水平外延擴張階段，土地城鎮化速度明顯快于人口城鎮化速度，城鎮用地粗放低效。城鎮建設規劃不盡合理，規模結構、區域布局與資源條件、功能需要不夠協調，盲目求大，占地過多，不僅浪費了大量土地資源，也威脅到國家糧食安全。隨著城鎮化水平的提高，土地利用方式將由粗放向集約轉變，耕地減少的幅度應呈現出一種先上升后下降的變化趨勢。而且，農村人口向城市轉移，必然會釋放出一定數量的宅基地和非農用地面積，通過整理可以轉化為耕地，緩解耕地壓力。我國正處在城鎮化率３０％～７０％的快速發展期，也正是耕地減少最快的時期，要在滿足人口和國民經濟發展對耕地的需求同時，保持耕地數量與質量、供給與需求的動態平衡，必須實施最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，科學規劃、嚴格控制征地規模、完善征地管理制度，切實保護農民權益和農村發展能力，統籌協調工業化、城鎮化和新農村建設的關系。

（３）農民市民化問題。農民離開農村進入城鎮，除了居住環境變化外，就業保障、生活方式、社會交往、思想觀念等都會發生深刻變化。但我國還處 于發展中經濟水平，城鎮化水平不高，市場機制發育不夠充分，特別是長期計劃經濟體制下形成的二元結構制度壁壘剛開始化解，農民市民化進程存在諸多阻礙，農民尚難以真正融入城市社會。而農民市民化的路徑仍然是城鄉統籌、城鄉一體化發展。要以推進農業人口轉移為重點，統籌戶籍制度改革和城鄉基本公共服務均等化，形成城鎮和農村相互依存、互為資源、互為市場、共同發展的新格局。武漢大學劉傳江、徐建玲提出了農民市民化更加具體的思路：農村退出環節需要解決的核心問題是耕地流轉和農地征用制度機制的創新；城市進入環節需要解決的主要問題包括戶籍制度轉型、城鄉一體化就業制度的變革、農民（工）人力資本社會資本的投資積累和城市安居工程建設；城市融合環節需要解決的核心問題是農民工生存保障的社會化和生存環境的市民化。

４．推進城鄉基本公共服務均等化

我國城鄉差距最直接的表現之一就是城鄉基本公共服務供給水平的差異，這是由我國現行公共財政體制所決定的。近年來，國家經濟實力增強，公共投入狀況有所改善，但農村仍然明顯落后于城市。迅速改變農村公共投入不足的局面，加快發展農村公共事業，推進城鄉基本公共服務均等化是建設新農村、縮小城鄉差別、消除二元結構的基本要求和重要途徑。

（１）強化政府主導的責任。從制度安排考慮，農村公共服務供給應該由政府發揮主導性作用，通過對外部效應的界定劃分各級政府的責任范圍。中央政府提供全國性的公共服務，地方政府提供區域性的公共服務，區域間的差異由中央政府轉移支付平衡。同時，引入私人部門管理手段和市場激勵機制，把公共產品的生產功能從單一由政府承擔轉變為由包括政府、公民（包括農民）、私人部門和第三方組織在內的其他社會個體與組織來承擔。這樣做才能有效解決外部性引起的公共產品有效供給不足的問題，有效保障農民對公共產品的需求。

（２）加大農村公共服務投入力度。目前，我國總體上已經進入了“以工促農、以城帶鄉”的發展階段，國民收入分配格局正在進行合理調整。統籌城鄉發展需要政府改變長期以來的非農偏好，加大對農業和農村的投入力度，將農村公共產品的供給納入公共財政收支范圍，建立城鄉一體化的公共產品供給機制，實現城鄉均等和平等。同時，政府應該抓住農業及農村發展的主要矛盾，調整財政支農結構，加大對農村交通基礎設施、中低產田改造、中小型農田水利、節水灌溉、人蓄飲水、醫療衛生、郵電通訊、市場信息體系和鄉村基礎教育、科技推廣、農村勞動力轉移培訓、新型職業農民培訓、社會保障等方面的建設力度，為廣大農民提供充足的公共產品，改善農村生產生活條件和整體面貌，推進城鎮化進程。

（３）改革和完善農村公共服務供給評價機制。對農村公共服務供給進行績效評估，目的在于通過系統的方法和指標，對農村公共服務供給狀況進行全面、客觀的測評、分析，研究影響、制約因素，構建合理的政策設計和制度安排。在現有的實踐和研究基礎上，應該注重這幾個問題：①以滿足農村公共需求為重要標準。評價農村公共產品供給的績效應該以農民的滿意程度為主要標準，指標體系應該反映農村生產生活、村容村貌、文教衛生、就業保障等方方面面的變動情況，逐步健全農村公共產品需求與供給的傳導機制，形成以農村人口為主的多元評價體系。②以提高公共投入的綜合效率為激勵方向。在對公共產品投入的決策程序、實施環節、行政效能評價基礎上，逐漸強化對公共投入經濟效率、社會效率、生態效率和資源配置效率的評價，引導和形成滿足公共需求、改善社會福祉、實現可持續發展的目標指向和路徑依賴。③跟蹤城鄉公共服務供給差異。作為階段性功能，在實現城鄉公共服務均等化以前，必須重點關注城鄉公共服務供給差異的變動，以利于建立農村公共產品供給激勵約束機制，形成政府主導，農民、農村集體經濟組織以及社會資本積極參與的多元供給體系，加快城鄉公共服務一體化的進程。

作者：羅江龍 單位：四川旅游學院