一、中國成人教育改革頂層設(shè)計的歷史視野

（一）中國成人教育改革頂層設(shè)計實踐反思

一是改革思維前沿。它以1978年鄧小平提出的“現(xiàn)代經(jīng)濟建設(shè)需要大力恢復(fù)和發(fā)展成人教育”和中國高等教育要“兩條腿走路”的思想為指導(dǎo)，從國家戰(zhàn)略高度闡釋了中國成人教育改革發(fā)展的時代意義。從六五計劃到十五計劃中，都明確提出了：大力發(fā)展成人高等教育”“發(fā)展成人教育和其他繼續(xù)教育”等改革總體思路，扭正了過去人們對成人教育與社會經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識誤區(qū)。二是發(fā)展定位明確。國家首創(chuàng)了“成人高校招生考試制度”和“中國高等教育自學(xué)考試制度”，構(gòu)建了自國家教育部到省（市區(qū)）教育廳直到地市縣教育局的層級式成人教育行政管理體系，確定了成人教育的國民教育地位，校正了以往把成人教育僅作為政治化或社會化教育的偏失。三是法律地位確立。在《中華人民共和國教育法》中，明文規(guī)定了“國家實行職業(yè)教育制度和成人教育制度”“國家鼓勵發(fā)展多種形式的成人教育”，有效改變了過去成人教育只有政策支持而沒有法律支撐的狀況。四是政策舉措務(wù)實。從1978年國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于掃除文盲的指示》、教育部與中央廣播事業(yè)局制訂的《中央廣播電視大學(xué)試行方案》，直到《關(guān)于加強職工教育工作的決定》《國家教委關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》《進一步改革和發(fā)展成人高等教育的意見》《關(guān)于成人高等學(xué)校設(shè)置的暫行規(guī)定》《教育部關(guān)于大力發(fā)展高等學(xué)校函授教育和夜大學(xué)》等一系列改革政策制度的集中噴發(fā)，基本改變了既往對成人教育調(diào)控指導(dǎo)范疇偏窄與力度不足的問題。

（二）中國成人教育改革頂層設(shè)計的特征

實踐闡明，中國成人教育改革頂層設(shè)計個性鮮明。首先，它是一種以“民心工程”為核心的教育理念變遷，彰顯了黨的教育思想的發(fā)展，顯揚出黨和國家為了滿足社會和人民群眾日益高漲的接受高質(zhì)量教育的需求，從根本上改變成人教育發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展和人民大眾需求不相適應(yīng)狀況的決心與信念。由此“，以全面發(fā)展的人推進人的全面發(fā)展，進而推進社會經(jīng)濟發(fā)展”的辦學(xué)理念得到廣泛傳播，“加快成人教育與社會進步、繁榮經(jīng)濟、文化建設(shè)、促進就業(yè)、消除貧困、維護穩(wěn)定緊密起來”的辦學(xué)戰(zhàn)略，聚合成了強烈的社會共識與共鳴。由此，中國成人教育才有了成人高等學(xué)歷教育、成人職業(yè)教育、農(nóng)村成人教育、干部教育、對外開放教育等的多元化、多樣化、多層化的全面發(fā)展。其次，它又是一種以“民生工程”為主線的教育實踐變革，體現(xiàn)了最廣大人民群眾的利益。這個變革始終堅持以人為本，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，積極采取一系列方針舉措，將以擴大辦學(xué)規(guī)模和增加經(jīng)濟效益為主要支撐的辦學(xué)方式，切實轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ先嗣袢罕姷慕逃龣?quán)利，提高人民大眾整體綜合素質(zhì)水平，關(guān)注弱勢群體的權(quán)益的人文行為。把“為民辦實事”的理念貫穿于改革發(fā)展過程的始終，把“為民辦好事”的要求落實到改革發(fā)展的方方面面，獲得了廣大人民群眾高度認(rèn)可與贊許，使“成人教育是成才必由之路”的認(rèn)識驟升為一種社會共識，掀起全社會參與成人教育的熱潮。據(jù)國家相關(guān)統(tǒng)計，僅1998到2007的十年間，我國參與成人本、專科教育的學(xué)員有2149.21萬人，成人中等教育的學(xué)員有4.07億人，成人初等教育的學(xué)員有3487.42萬人，遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)本、專科教育的學(xué)員達409.72萬人，創(chuàng)造了世界成人教育包括發(fā)達國家在內(nèi)的世界各國不可能達到的高度。

（三）中國成人教育改革頂層設(shè)計的走向

當(dāng)然，20世紀(jì)末中國成人教育頂層設(shè)計的框架仍然是初步的，正如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》所指出的那樣，還需要進一步“建立健全繼續(xù)教育體制機制”。不過目前關(guān)于這個改革發(fā)展要求的落實還存在一些現(xiàn)實問題。這是因為改革開放后，中國成人教育無論是在理論或?qū)嵺`上都與當(dāng)時國際成人教育發(fā)展水平存在差距。當(dāng)時的國際成人教育已進入了理論體系建設(shè)的發(fā)展時期，成人教育不僅更廣泛地在世界各國各地區(qū)普及，而且在教育機構(gòu)、辦學(xué)層次、學(xué)科門類、教育對象、教學(xué)內(nèi)容、辦學(xué)形式、科學(xué)研究等方面都有進一步發(fā)展，已形成了個性化的社會體系。同時，終身教育也成為一種國際潮流，在全球范圍內(nèi)廣泛傳播。在此大背景下，如何依據(jù)中國國情恢復(fù)和推進成人教育的改革發(fā)展，就成為中國社會改革開放的緊要命題。但問題在于，國際上既沒有成功的經(jīng)驗可供借鑒，在理論上學(xué)術(shù)界也與世界前沿理論缺少認(rèn)識和銜接，缺乏進行根本性和整體性改革本土化的理論準(zhǔn)備，以至中國成人教育只能摸索改革發(fā)展之路，相關(guān)的頂層設(shè)計還存在不少深層問題與慣性矛盾。

在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、市場經(jīng)濟完善、政府職能轉(zhuǎn)變的大勢下，當(dāng)今的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢與改革開放后的情況已大不相同，中國成人教育一些“體制性與機制性”的問題又接踵浮出水面，并成為改革發(fā)展的主要阻礙。“更加注重改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”的問題又成為決定中國成人教育改革發(fā)展的最為緊迫又最為重要的任務(wù)。誠然，期間也曾有人試圖從市場經(jīng)濟角度進行另類頂層設(shè)計，一些人把以“市場需求”主導(dǎo)改革發(fā)展為基點，依靠不斷撬動市場需求和無限擴大辦學(xué)規(guī)模實現(xiàn)成人教育發(fā)展的方式，提到“現(xiàn)代改革模式”的高度，聲稱只有這種模式才能重振中國成人教育。其實這種模式只是市場競爭下的功利化與產(chǎn)業(yè)化活動，屏蔽了成人教育的公益屬性。盡管這種模式在一段時期內(nèi)很受追捧，但它所帶來的惡性競爭、亂收費、功利性、質(zhì)量滑坡等問題，已使成人教育的社會聲譽不斷下降，全社會要求“重索改革新路徑和重聚改革新共識”的呼聲十分迫切。

二、中國成人教育改革頂架設(shè)計的現(xiàn)實動因

（一）頂層設(shè)計的模式問題

目前，社會、政府、學(xué)界、機構(gòu)都在探索成人教育改革發(fā)展模式問題，但也普遍出現(xiàn)了繼續(xù)沿用傳統(tǒng)模式來推進改革發(fā)展的情況。這種傳統(tǒng)模式主要表現(xiàn)為以行政導(dǎo)向為主體，由政府指定改革方向和制定改革方案，由政府相關(guān)職能部門組織有關(guān)社會機構(gòu)、社會資源、社會力量進行實施。這種模式的優(yōu)勢明顯，即在政府的直接領(lǐng)導(dǎo)和組織實施下，能集中人力物力辦大事。然而缺陷同樣也很突出，它并沒有觸及到體制機制等核心問題的變革，且行政化、城市化、精英化傾向嚴(yán)重。在市場經(jīng)濟條件下，成人教育與市場的關(guān)系越來越密切，影響改革進程的因素也越來越表現(xiàn)為極大的不確切性，而國家各級政府對成人教育改革發(fā)展的價值與作用的認(rèn)知卻不一致，國家相關(guān)成人教育改革的政策在不同地區(qū)的落實執(zhí)行情況也大相徑庭，一些地方政府既不具有掌握足夠信息和對成人教育改革結(jié)果預(yù)先作出準(zhǔn)確判斷的基本能力，也缺乏必要的資源投入和政策激勵，在宏觀調(diào)控或組織實施等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都缺乏科學(xué)性管理。在此情形下“，社會引導(dǎo)與政府主導(dǎo)同行”的模式似乎是頂層設(shè)計的一種新嘗試，即在政府充分發(fā)揮成人教育職能的平臺上，既強調(diào)政府指導(dǎo)下的改革發(fā)展“整體統(tǒng)籌”，倡導(dǎo)理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、資源共享、行為標(biāo)準(zhǔn)等的系統(tǒng)化，同時又注重改革發(fā)展的民主化，要求重大政策方針的決策必須以在全社會進行充分醞釀、市場調(diào)研、科學(xué)論證為前提，重大政策要經(jīng)過公開、公正、公平的程序批準(zhǔn)執(zhí)行，為中國成人教育頂層設(shè)計提供不竭活力。

（二）頂層設(shè)計的動力問題

從上述意義上，中國成人教育頂層設(shè)計的主要動力仍來自政府對成人教育認(rèn)識的變遷，以及相關(guān)職能范疇與行為的主動變革。這就要求各級政府要牢固樹立“改革動力是創(chuàng)新”的理念，把成人教育改革重點放在以宏觀調(diào)控與改革實踐相和諧為基礎(chǔ)的體制與機制創(chuàng)新上。其中最緊要的是為成人教育改革創(chuàng)新提供良好的法治環(huán)境，搭建公平競爭的社會化平臺。從理論上說，改革的動力源于創(chuàng)新的壓力，這種壓力是社會發(fā)展貢獻與所得到回報一致性的現(xiàn)實表象，而成人教育所面臨的壓力是需要所有辦學(xué)單位（包括學(xué)校、機構(gòu)）來共同承擔(dān)的，并不是某些學(xué)校或機構(gòu)的專利。這就要求在推進成人教育改革發(fā)展過程，不以各種政策傾斜和資源偏向，厚此薄彼地區(qū)別對待某些學(xué)校或機構(gòu)。中國成人教育行業(yè)內(nèi)的戮力同心也是頂層設(shè)計的重要動源。但這種動源不是把眼光盯在政府身上，企盼政府的優(yōu)惠和扶持，甚至希望政府能給予特殊的政策與資金支持。實踐佐證，這種由政府而不是由社會對成人教育辦學(xué)單位（學(xué)校或機構(gòu)）所進行的過高評價和物質(zhì)資助，往往會產(chǎn)生相反的結(jié)果，非但起不到鼓勵先進、激勵后進的正能量作用，還會產(chǎn)生守株待兔的負(fù)面意識，使一些成人教育辦學(xué)單位（學(xué)校或機構(gòu)）不屑于腳踏實地去改革與創(chuàng)新，而是千方百計地“創(chuàng)新”一些“概念”或“創(chuàng)造”一些“理由”，向政府伸手要政策、要資源。這種不良風(fēng)氣的蔓延，必然導(dǎo)致成人教育整體性改革與創(chuàng)新方向的偏離，更談不上聚合成人教育整體力量推進改革發(fā)展了。當(dāng)然，政府確實需要為成人教育的改革發(fā)展進行政策支撐和資源投入，但這些支撐與投入應(yīng)當(dāng)限制在對改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)理論研究和社會化教育服務(wù)平臺建設(shè)方面，盡可能地避免在競爭性領(lǐng)域直接扶助辦學(xué)單位，防止造成不公平競爭和形成對政府的某種新“路徑依賴”。

（三）頂層設(shè)計的走勢問題

對中國成人教育改革的頂層設(shè)計要有一個新視野。曾幾何時，人們一說起頂層設(shè)計，就對擴大辦學(xué)規(guī)模，增長經(jīng)濟效益，拓展市場高端項目，擴張新的教學(xué)場地等成效顯著和業(yè)績明顯的方面興趣盎然，而對制度體系建設(shè)、管理體系創(chuàng)新、人才培養(yǎng)模式變革等則不以為然，注重效益的力量明顯超過了關(guān)注創(chuàng)新的力度。而實踐印證，改革開放后中國成人教育頂層設(shè)計所取得進展，除了國家主導(dǎo)外，還得益于以下因素：一是改革開放使“知識改變命運”成為一種社會激情和社會共識，為成人教育改革營造了一個良好的社會環(huán)境；二是改革推動的現(xiàn)代化拓寬了人們成才之路和對人才標(biāo)準(zhǔn)的重新評價，有利于成人教育社會品牌的凝聚與樹立；三是改革開放后現(xiàn)代教育科學(xué)技術(shù)的引入，迅速縮小了中國成人教育與國外成人教育和國內(nèi)其他教育的差距，使成人教育成為人們成才的主要選擇。上面種種表明，彰顯公益性是成人教育改革頂層設(shè)計的基本走勢。一個國家的社會越進步，經(jīng)濟越發(fā)展，對社會教育服務(wù)的需求和要求就越高，而成人教育的主要功能就是滿足社會和人民日益增長的高質(zhì)量教育的需求。但一些人卻對“滿足高質(zhì)量教育需求”作了字面性理解，在“高”字上大做文章，熱衷于高端化、高效益、高速度的市場成人教育發(fā)展，卻忽略了見效慢、收益低、層次低的公益性成人教育。其實，中國成人教育的上層建設(shè)與經(jīng)濟基礎(chǔ)的雙重屬性，就決定了它就是一種市場化與公益性相融合的“特殊性社會服務(wù)教育”，這對于中國這樣一個成人教育在國民教育結(jié)構(gòu)中占有很大比重的國家而言，加大教師繼續(xù)教育、農(nóng)民工教育、干部職業(yè)教育、企業(yè)崗位技能教育、社區(qū)公民教育等等公益性教育的分量和比重，不僅對成人教育改革向“推動社會經(jīng)濟發(fā)展”和“滿足人們教育需求”的兩端抻延具有現(xiàn)實意義，同時也廓清了中國成人教育改革頂層設(shè)計的基本走向。

三、中國成人教育改革頂層設(shè)計的推進建議

（一）頂層設(shè)計要與改革試驗相結(jié)合

中國成人教育改革頂層設(shè)計要以深化改革試驗為原點。近些年來，國家和一些地方政府根據(jù)成人教育發(fā)展趨勢和人民本眾的呼聲，已在成人教育頂層設(shè)計的架構(gòu)內(nèi)采取了主動行動，進行了許多積極的改革探索，如國家繼續(xù)教育基地建設(shè)、基礎(chǔ)教育骨干教師“國培計劃”實施、北京上海等地區(qū)關(guān)于非學(xué)歷證書認(rèn)證制度的研究、高校成人高等學(xué)歷教育改革等。這些試驗探索的效果十分顯著，不僅為國家和各級政府關(guān)于成人教育改革戰(zhàn)略決策提供了重要支撐，還為這些地區(qū)的成人教育發(fā)展帶來了更多機遇。這些情形也引示，把從下而上的改革試驗與自上而下的頂層設(shè)計結(jié)合起來，形成上下合力，才是更好更快推進成人教育改革發(fā)展的關(guān)鍵。就成人教育而言，中國是大國，地區(qū)發(fā)展不平衡，沒有前車之路，各地方成人教育改革呈多樣性發(fā)展，且改革方案仁智各異，極易影響頂層設(shè)計的進度。過去我國成人教育從下而上的改革試驗并不鮮見，卻鮮有人把這些試驗成果進行匯總，形成頂層設(shè)計必要的元素。例如2005年福建省率先制訂了《福建省終身教育條例》，然十年過去，全國還只有上海、太原等地區(qū)有相應(yīng)舉措，其他地區(qū)和國家層面上的相關(guān)法規(guī)迄今仍在醞釀之中。因此，對成人教育基層（包括高校、研究機構(gòu)、企事業(yè)單位、辦學(xué)機構(gòu)等）的改革探索和創(chuàng)新倡議，國家和當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)熱情支持，認(rèn)真研究；對于已有的改革試驗，要及時總結(jié)經(jīng)驗，適時調(diào)整方向，并在國家制度層面上進行提升凝練，加以推廣；同時，對那些還沒有開展的改革，要在政策上進行激勵和指導(dǎo)，在高校或機構(gòu)進行試點，在積累經(jīng)驗中保護基層試驗的積極性。總之，只有把自上而下的頂層設(shè)計與基層的試驗探索結(jié)合起來，實現(xiàn)它們的良性互動，中國成人教育改革頂層設(shè)計才能走上理性之道。

（二）頂層設(shè)計要與制度創(chuàng)新相呼應(yīng)

中國成人教育改革頂層設(shè)計應(yīng)以加快制度創(chuàng)新為基點。就本質(zhì)而論，頂層設(shè)計不是對成人教育細(xì)枝末節(jié)的調(diào)整，而是對成人教育原有制度和體制的根本性變革。這種根本性變革必然要求以制度創(chuàng)新為最高形式，以制度創(chuàng)新過程為繼賡與連接的橋梁。我國成人教育制度創(chuàng)新曾領(lǐng)引世界潮流，在廣度和深度上無國可比。但近年來卻出現(xiàn)了制度建設(shè)實質(zhì)性虛化、針對性泛化、權(quán)威性弱化等悖相，明顯滯后改革發(fā)展的要求，以至目前成人教育改革頂層設(shè)計中所面臨的諸多深層問題與矛盾的解決，很大程度上取決于政府能否以改革創(chuàng)新精神拿出制度創(chuàng)新的新思維，通過國家層面的制度安排與政策設(shè)計，在體制改革、機制完善、法制建設(shè)、政策扶持、學(xué)科建設(shè)資源投入等方面構(gòu)建新的制度體系。創(chuàng)新成人教育制度體系要點有二：一是強化制度創(chuàng)新的主體。推進成人教育是政府應(yīng)有職能，它的制度創(chuàng)新和實施主體都是國家，要求政府以“有形之手”進行組織引導(dǎo)和實際運作。這也表明，只有不斷強化政府在制度創(chuàng)新中的主體地位，使各級政府“常懷成人教育改革之心、善謀成人教育發(fā)展之策、恪守成人教育服務(wù)之責(zé)”，惟此成人教育制度創(chuàng)新才有了砥柱與脊梁，制度創(chuàng)新體系構(gòu)建才能彰顯應(yīng)有的“底氣”與“蘊義”。二是優(yōu)化制度創(chuàng)新的環(huán)境。這種環(huán)境優(yōu)化的要害是：堅持國家權(quán)威文獻對成人教育改革發(fā)展評價與引導(dǎo)的持續(xù)與銜接，堅持國家職能部門相關(guān)成人教育改革政策方針的適量供給，堅持政府各種成人教育改革配套舉措的廣泛宣傳和全面推廣，使成人教育制度創(chuàng)新具有“一種非強制性的影響力，是使人信從的力量和威望”，形成一種活力蔚然的普適性社會氛圍。

（三）頂層設(shè)計要與文化建設(shè)相依存

中國成人教育改革頂層設(shè)計當(dāng)以堅持文化建設(shè)為重點。歷史揭示：中國成人教育始終是以人才培養(yǎng)與文化創(chuàng)新為雙輪推進經(jīng)濟社會發(fā)展，并以此創(chuàng)造出璀璨輝煌的華夏文明。然而在一個長時期內(nèi)，人們在談?wù)摶蛩伎汲扇私逃母锇l(fā)展的時候，不是突出它的政治屬性，就是強調(diào)它的市場功能，而對其最有價值的文化職能則表現(xiàn)出整體性失憶，甚至有意或無意間，人為地把成人教育與文化傳承與文化創(chuàng)新剝離開來，以至文化失憶迄今仍是阻礙成人教育改革發(fā)展的沉疴宿疾。凸顯文化創(chuàng)新與頂層設(shè)計中的相互依存關(guān)系，已成為中國成人教育“更加注重改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”之關(guān)鍵。

可以說，把握好兩種關(guān)系是關(guān)口。一是要把掌控好頂層設(shè)計與文化傳承的關(guān)系。這種掌控，強調(diào)要把中國成人教育頂層設(shè)計的主體結(jié)構(gòu)、層次、涵蓋內(nèi)容架構(gòu)、選擇方式、實施行為、資源整合與社會參與等最具有邊界意義的要件，與自身文化源流的疏通、自身文化基因的重檢、自身文化成果的發(fā)揚對接起來，在本然層面上將鮮活的傳統(tǒng)成人教育文化內(nèi)核，貫通頂層設(shè)計過程的始終，覆蓋頂層設(shè)計的邊邊角角。二是要持握好頂層設(shè)計與文化創(chuàng)新的關(guān)系。這種持握，要求在籌劃頂層設(shè)計時，要注重設(shè)計要素與文化元素的結(jié)合，尤其是對關(guān)于成人教育的本質(zhì)、價值、個性、目的、功能、關(guān)系等最具根本意義的環(huán)節(jié)進行籌劃時，既要更多地從傳統(tǒng)成人教育的文化道統(tǒng)中汲取營養(yǎng)，又要在現(xiàn)代主流文化體系中，核定成人教育應(yīng)有的文化地位、肩負(fù)的文化使命、履行的文化擔(dān)當(dāng)，加之不失時機地把成人教育研究成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代文化新因子，使中國成人教育頂層設(shè)計在辦學(xué)理念、對象范疇、育人模式、教學(xué)內(nèi)容、行為方式等關(guān)節(jié)上，實現(xiàn)教育理念向文化自信、辦學(xué)特色向文化自尊、育人行為向文化自強的本然跨越，讓中國成人教育的文化旌旗重?fù)P。

作者：曾青云 鄭玉雙 許伶軍 單位：江西師范大學(xué)成人教育研究所 江西師范大學(xué)成人教育學(xué)專業(yè)