一、公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的目標(biāo)

近年來，各級政府不斷加大公共投資力度，有力地拉動了經(jīng)濟(jì)增長。但也普遍存在投資的約束軟化、前期工作薄弱、管理不嚴(yán)、損失浪費(fèi)嚴(yán)重、資金使用效益低下等問題。針對當(dāng)前公共投資領(lǐng)域存在的突出問題，公共投資績效審計(jì)的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是以公共投資項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算的真實(shí)與合法為基礎(chǔ)，檢查和評價(jià)公共投資的科學(xué)性，找出項(xiàng)目決策與實(shí)施中存在的主要問題及其成因，明確責(zé)任、及時(shí)糾錯(cuò)，提高公共投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。但除此之外，筆者認(rèn)為以下幾個(gè)方面也應(yīng)成為公共投資項(xiàng)目不可回避的目標(biāo)。

（一）促進(jìn)相關(guān)部門和項(xiàng)目建設(shè)單位更好地履行公共投資管理職責(zé)

公共投資是推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要因素，而公共投資資金更是從社會籌集而又運(yùn)用于社會的資金，與公共利益密切相關(guān)。它既關(guān)系到國計(jì)民生的基本項(xiàng)目建設(shè)，又涵蓋諸如社會集資、捐款、捐物、福利、社會保險(xiǎn)、基金等形式多樣的中小型項(xiàng)目，同時(shí)亦涉及國防、外交以及各種類型的外援資助項(xiàng)目，與國家、群眾有著千絲萬縷的關(guān)系，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中具有非常重要的意義。

（二）促進(jìn)公共投資資金的合理、有效使用

績效審計(jì)通過對公共投資項(xiàng)目的立項(xiàng)、項(xiàng)目資金籌集和使用、項(xiàng)目管理以及對投資效果等四個(gè)層面的審查可以對公共資金從籌集到使用的全過程進(jìn)行有效監(jiān)督。以確保資金及時(shí)、足額撥付到位，確保資金使用真實(shí)、合法、有效。同時(shí)還可以對資金的使用是否達(dá)到預(yù)期的效益進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。據(jù)資料顯示“八五”時(shí)期投產(chǎn)的81個(gè)國家項(xiàng)目績效不高，概算超支幅度太大，立項(xiàng)時(shí)的總概算數(shù)為917.58億元，實(shí)際投入1442.7億元，超額57.2%。其中75個(gè)項(xiàng)目超概算，占93%，工期延長平均達(dá)到16.7個(gè)月，最長的延期5年，項(xiàng)目未達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力的占37%”因此加強(qiáng)公共投資項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性的審計(jì)勢在必行。但在公共投資項(xiàng)目中，資金使用的真實(shí)、合法只是其最基本的要求，而資金使用的合理及有效才是其追求的最終目的。

（三）保證公共投資項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營效果與預(yù)期的一致性

雖然對公共投資項(xiàng)目效益的評價(jià)比較復(fù)雜，需要結(jié)合具體項(xiàng)目來確定，但項(xiàng)目的投資效益，無非經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益等幾個(gè)方面。而對這些效益指標(biāo)的評價(jià)都要在項(xiàng)目建成后的運(yùn)營過程中來進(jìn)行。因此，項(xiàng)目如果不能按照預(yù)期運(yùn)行，就會嚴(yán)重影響其生產(chǎn)能力和效益發(fā)揮。就目前而言，因項(xiàng)目建成后不能正常運(yùn)行而造成的資產(chǎn)閑置等現(xiàn)象屢見不鮮。因此為解決這一問題，開展公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)，以調(diào)查已建成項(xiàng)目的運(yùn)營狀況，分析不能達(dá)到預(yù)期效果的原因勢在必行。

（四）提高公共投資項(xiàng)目決策與實(shí)施的透明度

相對于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投資更關(guān)注投入與過程而言，公共投資關(guān)注的重點(diǎn)是產(chǎn)出和結(jié)果。而公共財(cái)政體制下的公共投資支出或政府投資支出將主要用于社會保障和社會公共需要兩個(gè)方面。而這些項(xiàng)目都直接關(guān)系到國計(jì)民生，因此社會公眾除了關(guān)注資金的流向外，更關(guān)注資金使用的結(jié)果和產(chǎn)出。所以公眾有權(quán)利了解有關(guān)公共投資項(xiàng)目從最初決策到最終所獲效益和效果方面的信息。而知情權(quán)更是發(fā)展社會主義民主的根本要求，所以通過審計(jì)機(jī)關(guān)依法向社會公布一些重大公共投資項(xiàng)目的績效審計(jì)結(jié)果，一方面可以促進(jìn)問題的整改，另一方面也可以滿足公眾的知情權(quán)，接受公眾的監(jiān)督，并進(jìn)而促進(jìn)社會主義民主的發(fā)展。

二、公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的內(nèi)容

（一）投資項(xiàng)目決策的審查

公共投資項(xiàng)目投入運(yùn)營后，能否達(dá)到預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)，很大程度上取決于立項(xiàng)決策是否科學(xué)、合理。根據(jù)近年來投資審計(jì)的實(shí)踐來看，由于決策缺乏科學(xué)性而導(dǎo)致的項(xiàng)目低效主要表現(xiàn)在諸如項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)依據(jù)、可行性研究不足、輔助性設(shè)施所占比重過大、建設(shè)規(guī)模過大脫離實(shí)際需要等諸多方面。因此對投資項(xiàng)目決策進(jìn)行審查，以保證其科學(xué)性和合理性既是公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的起點(diǎn)，也是保證投資項(xiàng)目成功的關(guān)鍵一環(huán)。對投資項(xiàng)目決策進(jìn)行審查主要包括以下四個(gè)方面首先是建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)決策程序是否規(guī)范、有效。主要審查投資決策程序的合法性，項(xiàng)目可行性論證的充分性和可靠性等。其次，建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件的審查。再次，資金的來源及其落實(shí)情況的審查。對發(fā)現(xiàn)資金來源有問題，應(yīng)如實(shí)向批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目開工的機(jī)關(guān)報(bào)告，明確審計(jì)意見，不得開工建成。最后，投資項(xiàng)目決策責(zé)任審查。主要審查在投資決策形成的各個(gè)環(huán)節(jié)上是否建立了完善的決策責(zé)任制，是否使參與投資決策的每個(gè)主體都能承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。

（二）投資項(xiàng)目管理的審查

投資項(xiàng)目管理審計(jì)一般以單項(xiàng)工程為對象，以合同執(zhí)行為載體，以資金為主線，關(guān)注重點(diǎn)管理環(huán)節(jié)。其主要包括以下幾個(gè)方面：第一、審查項(xiàng)目是否實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。項(xiàng)目法人在項(xiàng)目的策劃、資金籌劃、建設(shè)實(shí)施、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值過程中是否實(shí)現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。第二、被審計(jì)單位內(nèi)控制度健全性情況。項(xiàng)目內(nèi)部控制制度是否健全直接影響到項(xiàng)目績效，因此它也是公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的重要內(nèi)容。第三、招投標(biāo)和合同管理情況。審計(jì)中，要檢查招投標(biāo)的合規(guī)性，是否存在“暗箱”操作和串通投標(biāo)問題，有無通過化整為零或者以其他方式規(guī)避招標(biāo)的問題；有無通過指定分包方式搞違法分包，層層轉(zhuǎn)包，造成工程重大損失和質(zhì)量隱患等問題。

（三）主要單項(xiàng)工程造價(jià)真實(shí)性的審計(jì)

公共工程大多由政府直接投資，資金來源主要為財(cái)政性資金。對于投資項(xiàng)目資金使用和管理的真實(shí)性、合法性審計(jì)，主要從以下兩個(gè)方面來進(jìn)行。首先是造價(jià)真實(shí)性情況。工程造價(jià)主要以工程結(jié)算書為基礎(chǔ)，合同變更為重點(diǎn)，兼顧合同內(nèi)結(jié)算事項(xiàng)的真實(shí)性，從工程量和工程價(jià)格兩個(gè)方面實(shí)施審計(jì)。其次是設(shè)計(jì)變更真實(shí)性情況。審計(jì)過程中，要著重檢查設(shè)計(jì)變更是否經(jīng)過建設(shè)單位或現(xiàn)場監(jiān)理嚴(yán)格審查、認(rèn)可，有關(guān)手續(xù)是否完整，變更依據(jù)是否充分，變更手續(xù)是否完備，變更審核是否嚴(yán)格；設(shè)計(jì)變更涉及工程價(jià)款調(diào)整的，是否經(jīng)過嚴(yán)格規(guī)范審查；審查設(shè)計(jì)內(nèi)容是否突破了原設(shè)計(jì)規(guī)模，以設(shè)計(jì)變更名義變相提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，造成損失浪費(fèi)或轉(zhuǎn)移資金等問題。

（四）投資項(xiàng)目綜合效益的審查

由于政府投資的公共工程是非經(jīng)營性項(xiàng)目，不以盈利為目的，主要是為社會公眾提供公益性服務(wù)，所以對投資效果的審計(jì)，除了審計(jì)其自身的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)更應(yīng)該注重其滿足社會共同需要的優(yōu)劣程度及推動國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，從宏觀經(jīng)濟(jì)效益、社會效益及生態(tài)效益方面來綜合評價(jià)項(xiàng)目的投資效果。對竣工項(xiàng)目投資綜合效益進(jìn)行評價(jià)時(shí)，首先必須要確立評價(jià)投資效益優(yōu)劣程度的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，主要以預(yù)期目標(biāo)和前期建成的同類項(xiàng)目的先進(jìn)指標(biāo)為依據(jù)，將動態(tài)與靜態(tài)、定量與定性、價(jià)值量與實(shí)物量、宏觀與微觀等分析結(jié)合起來。其內(nèi)容一般包括以下四個(gè)方面：一是對工程建設(shè)和投產(chǎn)運(yùn)營效益情況進(jìn)行分析，要以可行性研究報(bào)告為基礎(chǔ)，重點(diǎn)審查項(xiàng)目建成后是否能正常投產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)，項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況及負(fù)債情況以及項(xiàng)目建成后新增生產(chǎn)能力等方面進(jìn)行審查；二是對建設(shè)管理活動進(jìn)行綜合分析；三是審查是否存在資產(chǎn)閑置和損失浪費(fèi)情況；四是對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及環(huán)境效益進(jìn)行綜合審查。