（一）
一、轉(zhuǎn)基因食品安全法律保障的必要性
既然人類無(wú)法依靠現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)判定轉(zhuǎn)基因食品到底是不是安全，那么我們就更應(yīng)該謹(jǐn)慎地對(duì)待轉(zhuǎn)基因食品的安全性問題，對(duì)利用轉(zhuǎn)基因技術(shù)生產(chǎn)產(chǎn)品的行為不能實(shí)行完全放任的政策，而應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品采取相關(guān)的規(guī)范措施來(lái)強(qiáng)化監(jiān)管。構(gòu)建一套系統(tǒng)完整的轉(zhuǎn)基因食品安全法律體系，嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)、加工、銷售過程和發(fā)生危害后及時(shí)有效的救助途徑，此種法律保障既是基于維護(hù)人類自身安全的目的，也是出于維護(hù)人類健康權(quán)和環(huán)境權(quán)的需要。對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的法律保障
1.國(guó)際社會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的法律保障
一直以來(lái)，國(guó)際社會(huì)都非常重視轉(zhuǎn)基因食品的安全性問題，并試圖建立一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。2001年7月12日世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織聯(lián)合宣布，聯(lián)合國(guó)食品法典委員會(huì)已制定了世界上評(píng)估轉(zhuǎn)基因生物是否符合健康標(biāo)準(zhǔn)的首批原則，確認(rèn)：“轉(zhuǎn)基因食品在推向市場(chǎng)前，其衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)必須經(jīng)過政府的檢驗(yàn)和批準(zhǔn)，特別需要檢驗(yàn)的是其引起變態(tài)反應(yīng)的能力。”
（1）美國(guó)采用“無(wú)罪推定原則”。美國(guó)一直以來(lái)都是全球高科技領(lǐng)域的領(lǐng)航者，在生物技術(shù)領(lǐng)域也獨(dú)占鰲頭，它既是轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)的最大投資國(guó)，也是轉(zhuǎn)基因食品的極力倡導(dǎo)者。美國(guó)政府多次強(qiáng)調(diào)科學(xué)是管理體制的基石，除非有充分的科學(xué)證據(jù)能夠證明轉(zhuǎn)基因食品是不安全的，那么就應(yīng)該樂觀的假設(shè)它是安全的，沒有必要對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的研究與商業(yè)化進(jìn)行諸多限制。所以，美國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品持樂觀推崇的態(tài)度，采用的是“無(wú)罪推定原則”。
（2）歐盟采用“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。歐盟的生物技術(shù)雖然也處于世界領(lǐng)先地位，但總體實(shí)力仍無(wú)法匹敵美國(guó)，加之地少人多，是全球食品的主要進(jìn)口國(guó)，所以歐盟一貫主張：科學(xué)是存在局限的，對(duì)科學(xué)評(píng)估轉(zhuǎn)基因食品所需的完整數(shù)據(jù)要等到許多年后才能獲得；無(wú)論研究方法多么嚴(yán)格，得出的結(jié)論總會(huì)具有某些不確定性，而政府不能等到最壞的結(jié)果發(fā)生后才采取行動(dòng)。為了最大限度地保護(hù)本區(qū)域人民的健康、避免生態(tài)環(huán)境遭受污染以及保護(hù)本區(qū)域的轉(zhuǎn)基因貿(mào)易，歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因食品持保守審慎的態(tài)度，采用的是“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。
2.我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的法律保障現(xiàn)狀
由于生物技術(shù)水平的限制和發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要，我國(guó)的轉(zhuǎn)基因食品商業(yè)化正蓬勃發(fā)展，對(duì)其法律的監(jiān)管力度也在不斷加強(qiáng)。到目前，我國(guó)與轉(zhuǎn)基因食品安全有關(guān)的法律制度正不斷完善，體現(xiàn)出了一定程度的全過程控制理念。我國(guó)政府合理的發(fā)揮了轉(zhuǎn)基因生物安全管理方面的法規(guī)，作為國(guó)家貿(mào)易中的綠色壁壘作用，有利于國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)的轉(zhuǎn)基因生物安全法律規(guī)范確認(rèn)并強(qiáng)化了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的標(biāo)識(shí)制度、安全評(píng)價(jià)制度和審批制度，明確了其概念和范圍，再次強(qiáng)調(diào)了營(yíng)養(yǎng)評(píng)價(jià)、審批、標(biāo)識(shí)及監(jiān)督等具體制度。但是，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行監(jiān)督管理至今未出臺(tái)法律，而是主要以法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定，這樣會(huì)影響到法的普遍性實(shí)施和執(zhí)法效果。轉(zhuǎn)基因食品安全的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括轉(zhuǎn)基因食品從無(wú)到有，直至到消費(fèi)者手中的每一個(gè)階段，而目前我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)督管理立法中，一些重要階段被忽視了?，F(xiàn)行的法規(guī)、規(guī)章多由農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部等部門制定，而沒有環(huán)保部門參與立法，容易導(dǎo)致重經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境效益、生態(tài)效益，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而不利于我國(guó)的長(zhǎng)久健康穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)完善我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全法律保障體系的建議1.完善轉(zhuǎn)基因食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度體系既然國(guó)際社會(huì)并未給出一個(gè)衡量轉(zhuǎn)基因食品安全性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，那么我國(guó)政府應(yīng)完善轉(zhuǎn)基因食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度體系。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指對(duì)食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害對(duì)人體健康可能造成的不良影響所進(jìn)行的科學(xué)評(píng)估（《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》第62條）。政府作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度體系的義務(wù)執(zhí)行者，同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)對(duì)全社會(huì)公共評(píng)估結(jié)果的責(zé)任，無(wú)論是前期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還是后期的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，政府信息公開部門都應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公眾公布，并且這種公布是及時(shí)的、透明的、準(zhǔn)確的和完整的。當(dāng)消費(fèi)者接收到這些與轉(zhuǎn)基因食品安全相關(guān)的信息之后，可以自主的選擇是否消費(fèi)，這樣可以節(jié)約政府對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管成本，也有利于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的收集和再發(fā)布，從而實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。2.建立科學(xué)的管理體制，強(qiáng)化對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的監(jiān)督管理我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的監(jiān)督管理存在著監(jiān)管主體過多、層級(jí)混亂的情況，缺乏一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌監(jiān)督，導(dǎo)致目前的體制不能對(duì)食品安全進(jìn)行有效監(jiān)管。我國(guó)可參照歐美模式，在食品和藥品監(jiān)督管理局下專門設(shè)立一個(gè)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行監(jiān)督管理的部門，賦予該部門獨(dú)立的行政監(jiān)管職能，并賦予其對(duì)轉(zhuǎn)基因食品全過程的監(jiān)督管理權(quán)。改變過去的低效率的多頭監(jiān)管模式為相對(duì)集權(quán)的高效集中統(tǒng)一監(jiān)管，從過去重視食物生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售的重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管向未來(lái)的加強(qiáng)食物生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售的全過程監(jiān)管，從以政府部門監(jiān)管為主，向重視發(fā)揮社會(huì)力量作用的總體發(fā)展趨勢(shì)。
3、制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)基因食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)
食品檢驗(yàn)是食品安全監(jiān)督管理的基礎(chǔ)，為食品安全監(jiān)督提供科學(xué)的管理依據(jù)，對(duì)防止食源性疾病的發(fā)生具有積極的作用。我國(guó)食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)分布在衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局等多個(gè)政府部門，多頭監(jiān)管容易造成檢測(cè)結(jié)果的不確定性，再由于我國(guó)統(tǒng)一的轉(zhuǎn)基因食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)尚未制定出來(lái)，導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因檢測(cè)結(jié)果具有很大的任意性和伸縮性，給食品監(jiān)管的檢驗(yàn)檢測(cè)工作造成很多的障礙。所以，為了滿足我國(guó)食品行業(yè)發(fā)展及食品國(guó)際貿(mào)易化發(fā)展的需要，應(yīng)建立統(tǒng)籌規(guī)劃、分工合理、職能明確、運(yùn)行高效的食品檢驗(yàn)檢測(cè)體系。在制定轉(zhuǎn)基因食品安全性的檢驗(yàn)檢測(cè)中，應(yīng)當(dāng)綜合考量我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情及現(xiàn)有的生物技術(shù)水平，不論標(biāo)準(zhǔn)過高還是過低，都會(huì)使得制定出的標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)。
二、完善轉(zhuǎn)基因食品的救濟(jì)制度
由于我國(guó)民眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品缺乏普遍的了解和正確的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致了一些不法企業(yè)對(duì)其銷售的轉(zhuǎn)基因食品未進(jìn)行明確標(biāo)識(shí)，對(duì)很多消費(fèi)者在不知情的情況下購(gòu)買、食用轉(zhuǎn)基因食品造成了損害。而我國(guó)法律規(guī)范對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)者和銷售商的處罰規(guī)定較少，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的處罰力度過輕，易使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以較低的違法成本換取豐厚的企業(yè)利潤(rùn)。因此，為了有效監(jiān)管，必須完善立法、加大處罰力度，保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)和身體健康。
作者：孫穎 單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院
（二）
筆者認(rèn)為，種業(yè)安全是糧油食品安全的基石。應(yīng)做好以下3個(gè)方面的工作：一是制定相應(yīng)的政策，保護(hù)民族種業(yè)。二是制定獎(jiǎng)勵(lì)辦法，鼓勵(lì)農(nóng)民種植非轉(zhuǎn)基因作物。三是加大宣傳力度，提高民眾的安全意識(shí)，抵制轉(zhuǎn)基因食品。二抓“生態(tài)環(huán)境”毋庸置疑，中國(guó)近些年取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。但中國(guó)的發(fā)展很大程度上是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的，很多地方土壤、空氣和水都不同程度地受到污染。正因如此，糧食、煙葉、茶葉等重金屬超標(biāo)、毒素超標(biāo)的事件報(bào)導(dǎo)屢見報(bào)端。
筆者認(rèn)為，美麗中國(guó)之良好生態(tài)環(huán)境是糧油食品安全的保障。應(yīng)做好以下3個(gè)方面的工作：一是加大對(duì)工廠、礦山的管理，杜絕工業(yè)排污排毒。對(duì)達(dá)不到環(huán)保要求的，一律關(guān)停。此舉要防止污染大戶“退城進(jìn)郊”，向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。二是劃定專屬農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)。在專屬區(qū)內(nèi)，盡可能實(shí)現(xiàn)純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，杜絕或減少污染源。三是改良土壤。對(duì)已受污染的土壤進(jìn)行改良，直至符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。三抓“田間管理”農(nóng)藥在防治病蟲害、去除雜草、提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量等方面起著重要的作用。我國(guó)每年約有21萬(wàn)噸近400種農(nóng)藥加工成1000多種劑型施于農(nóng)作物，居世界首位。由于環(huán)境惡化，雜草增多、害蟲抗藥性增強(qiáng)，給田間管理增加了難度。
為了確保農(nóng)業(yè)豐收，農(nóng)民在除草治蟲時(shí)，往往會(huì)加大藥劑使用量，從而導(dǎo)致農(nóng)殘超標(biāo)。人們食用農(nóng)殘超標(biāo)的食物，會(huì)導(dǎo)致急性或慢性中毒，影響人體健康甚至危及生命。筆者認(rèn)為，田間管理是糧油食品安全的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)該做好以下4個(gè)方面的工作：一是制定農(nóng)藥管理法規(guī)，以此指導(dǎo)農(nóng)民正確使用農(nóng)藥。二是合理確定農(nóng)殘限量，以此規(guī)范農(nóng)民使用農(nóng)藥。三是研制快速檢測(cè)方法，以此杜絕農(nóng)殘超標(biāo)產(chǎn)品入市。四是大力推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)，以此實(shí)現(xiàn)健康綠色環(huán)保。
作者：伍湘東 單位：湖南糧食集團(tuán)有限責(zé)任公司
（三）
一、建章立制，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道食藥監(jiān)督管理所設(shè)立以后，擴(kuò)大了信息收集渠道和時(shí)效，加大對(duì)兜售假冒偽劣食品、無(wú)證經(jīng)營(yíng)、小作坊、小餐飲、農(nóng)村紅白喜事聚餐等的監(jiān)管力度，把工作重心、監(jiān)管觸覺向基層延伸、向基層傾斜。一個(gè)統(tǒng)一、集中、高效，“橫向到邊、縱向到底”、無(wú)盲區(qū)、無(wú)縫隙，行政管理、監(jiān)管執(zhí)法、技術(shù)支撐（監(jiān)督）、基層監(jiān)管“四位一體”的統(tǒng)一監(jiān)管體系基本形成，在創(chuàng)新食藥監(jiān)管模式上進(jìn)行了有益探索。
二、抓源頭治理，提高種養(yǎng)環(huán)節(jié)門檻
我們加強(qiáng)產(chǎn)地管理，嚴(yán)格準(zhǔn)入制度。嚴(yán)禁濫用農(nóng)藥化肥等投入品，嚴(yán)防對(duì)產(chǎn)地的二次污染。加強(qiáng)生產(chǎn)過程控制，強(qiáng)化生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)。嚴(yán)格按照產(chǎn)品質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范組織生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，切實(shí)保持產(chǎn)品品質(zhì)。加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管，提高自我規(guī)范、自我約束、自我提高的能力。規(guī)范地理標(biāo)志使用，加強(qiáng)標(biāo)志使用管理和備案制度及監(jiān)督檢查，結(jié)合“三品一標(biāo)”品牌提升行動(dòng)，經(jīng)常性的開展農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志專項(xiàng)檢查，嚴(yán)厲打擊偽造、冒用農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志登記證書和公共標(biāo)識(shí)等行為。建立激勵(lì)機(jī)制，建立健全農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志證后管理考核激勵(lì)機(jī)制，在項(xiàng)目資金方面予以優(yōu)先考慮。結(jié)合“12331”投訴舉報(bào)信息及微博、微信，擴(kuò)大公眾參與食品安全宣傳和監(jiān)管渠道，以適當(dāng)方式予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。加強(qiáng)應(yīng)急響應(yīng)建設(shè)，提升應(yīng)急保障能力。
三、抓專項(xiàng)整治，著力凈化市場(chǎng)秩序
全面抓好糧、油、肉、菜、果、蛋、奶、豆制品、水產(chǎn)品及酒類等方面的監(jiān)管工作。做好源頭到生產(chǎn)加工、流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管。整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈要有嚴(yán)格、完整、系統(tǒng)安全生產(chǎn)規(guī)范。切實(shí)做好畜禽定點(diǎn)屠宰工作。嚴(yán)格落實(shí)進(jìn)廠（場(chǎng)）登記檢查、消毒、靜養(yǎng)觀察、屠宰加工、肉品檢驗(yàn)、無(wú)害化處理、產(chǎn)品流向等管理制度，落實(shí)肉品可追溯制度，嚴(yán)格落實(shí)“兩證、兩章”和索證索票及檢驗(yàn)檢疫制度。推進(jìn)追溯管理。結(jié)合商務(wù)部正在開展的肉菜追溯試點(diǎn)工程，做好全市推廣工作。做好水產(chǎn)品質(zhì)量安全管理。水產(chǎn)品質(zhì)量安全已成為制約水產(chǎn)品出口的瓶頸，將水產(chǎn)品生產(chǎn)基地和水產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)納入水產(chǎn)品質(zhì)量安全重點(diǎn)檢查范圍，不斷強(qiáng)化抽檢力度，增加檢測(cè)批次，探索建立水產(chǎn)品生產(chǎn)基地和水產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)藥物殘留監(jiān)控機(jī)制，推動(dòng)水產(chǎn)業(yè)向標(biāo)準(zhǔn)化、優(yōu)質(zhì)化、安全化和健康化方向發(fā)展，提高水產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。做好酒類監(jiān)管。打防結(jié)合，將打擊假冒偽劣酒類商品作為酒類管理部門日常工作的一個(gè)重要部分，常抓不懈，尤其是加大重大活動(dòng)及各類節(jié)日期間監(jiān)督檢查頻次；發(fā)揮酒類行業(yè)協(xié)會(huì)職能作用，提升酒類市場(chǎng)監(jiān)管水平；打疏結(jié)合，做好“放心酒”示范店管理，重點(diǎn)抓好對(duì)酒類連鎖企業(yè)的管理，規(guī)范市場(chǎng)秩序。重點(diǎn)加大對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)、中央廚房、主食廚房、集體用餐配送單位、連鎖配送、餐飲具、學(xué)校食堂和托幼機(jī)構(gòu)及小飯桌、農(nóng)村學(xué)校營(yíng)養(yǎng)供餐、農(nóng)家樂、建筑工地食堂、“四邊一部”區(qū)域等的專項(xiàng)整治力度。
四、抓創(chuàng)新模式，構(gòu)筑長(zhǎng)效管理機(jī)制
我們將“審、評(píng)、管”三個(gè)環(huán)節(jié)的工作始終貫穿于食品安全各項(xiàng)管理工作中。簡(jiǎn)化審批。行政審批全部移交進(jìn)入政務(wù)大廳，完善審批網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)。組建專家?guī)?。由業(yè)務(wù)處室牽頭，實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理。專家教授將在政策咨詢、技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)咨詢、技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)推廣、技術(shù)研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)更新、教材編寫、課題研究、專業(yè)培訓(xùn)、解疑釋惑、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、誠(chéng)信體系建設(shè)、食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、量化分級(jí)等提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。不斷加大執(zhí)法檢查力度，增加監(jiān)督檢查頻次，提升稽查辦案水平，強(qiáng)化日常監(jiān)管效能。從而實(shí)現(xiàn)“審”、“批”、“查”相互分離、相互監(jiān)督、相互配合，切實(shí)提高食品安全保障水平。提高科學(xué)監(jiān)管能力。做實(shí)做細(xì)數(shù)字化監(jiān)管、遠(yuǎn)程監(jiān)管、行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)等信息化使用平臺(tái)，同時(shí)切實(shí)落實(shí)紅黑名單管理制度。繼續(xù)以創(chuàng)新“一專三員一崗位”（以食品藥品專干為主，協(xié)管員、信息員和社會(huì)監(jiān)督員以及食品藥品公益性崗位為內(nèi)容）基層監(jiān)管模式為基礎(chǔ)，積極探索實(shí)踐“區(qū)域化、網(wǎng)格化”監(jiān)管模式，以條塊融合的扁平化網(wǎng)格管理為載體，不斷推動(dòng)食品安全管理工作重心下移，實(shí)現(xiàn)管理工作常態(tài)化、信息化、無(wú)縫隙、全覆蓋、高效能。全面提升食品安全監(jiān)管水平。
作者：楊繼良 單位：蘭州市食品藥品監(jiān)督管理局局長(zhǎng)
（四）
一、結(jié)果
1、香港有完善的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系
“香港食物安全中心”每年都制定食品監(jiān)測(cè)計(jì)劃，分別在進(jìn)口、批發(fā)和零售3個(gè)環(huán)節(jié)抽檢食品樣本,進(jìn)行微生物、理化、毒理等指標(biāo)的檢驗(yàn)，年均檢測(cè)樣本達(dá)6萬(wàn)余份，分析食品是否存風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)行評(píng)估。如發(fā)生備受關(guān)注的食品安全事件，在食物安全中心官網(wǎng)會(huì)進(jìn)行專題報(bào)道、發(fā)布實(shí)時(shí)信息和健康指引，并公布食物監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果。相比香港地區(qū)，大陸地區(qū)“國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心”2011年10月才正式掛牌成立，近年來(lái)各省市陸續(xù)才成立了地方“食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心”食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系建設(shè)正在起步階段。
2、政府主導(dǎo)的三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制
香港政府注重與食品行業(yè)、消費(fèi)者三方的聯(lián)動(dòng)，主張?jiān)谑称钒踩芾碇袆澐指髯载?zé)任，并對(duì)消費(fèi)者關(guān)注的食品安全問題進(jìn)行研究，及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息。
二、討論
1、建設(shè)統(tǒng)一高效的監(jiān)管體制
通過對(duì)兩地區(qū)食品安全監(jiān)管部門設(shè)置的比較，香港地區(qū)在部門設(shè)置上職責(zé)分工明晰，操作性強(qiáng)。大陸地區(qū)的部門設(shè)置眾多，工作中容易出現(xiàn)幾部門重復(fù)執(zhí)法，也容易出現(xiàn)監(jiān)管空白，執(zhí)法效率有待提高。
2、建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系
以食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估為基礎(chǔ)的食品安全管理，是世界上先進(jìn)的管理模式，全球許多國(guó)家和地區(qū)都采用這種模式。雖然2011年10月“國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心”在北京正式成立，但是，食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系在我國(guó)尚未全面的建立起來(lái)，仍需加強(qiáng)體系建設(shè)不斷完善。
3、加強(qiáng)三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制
香港食物安全中心的專家認(rèn)為只有聚合了政府部門、食品行業(yè)、消費(fèi)者的力量，才能達(dá)到分擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的目的。相比之下,我們的培訓(xùn)主要針對(duì)食品衛(wèi)生經(jīng)營(yíng)者、從業(yè)人員，這容易造成形式主義，并且忽略了消費(fèi)者這個(gè)主體。只有讓消費(fèi)者了解到食品安全存在的風(fēng)險(xiǎn)性，消費(fèi)者才會(huì)更好的融入到食品安全體制中，促使三方聯(lián)動(dòng)，降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)。
作者：孫健 吳禮康 孫群露 單位：深圳市寶安區(qū)疾病預(yù)防控制中心
（五）
一、加強(qiáng)食品安全管理中政府責(zé)任的必要性
近年來(lái)，食品安全問題頻頻發(fā)生，給人民群眾生命健康造成嚴(yán)重危害，也對(duì)社會(huì)的安定、和諧造成重大威脅。食品安全問題已經(jīng)成為黨和政府不得不面對(duì)并解決的重大社會(huì)問題。政府作為市場(chǎng)法律規(guī)制關(guān)系的主體以及市場(chǎng)監(jiān)管的管理的主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控、監(jiān)管、規(guī)制的作用，對(duì)于合法的市場(chǎng)行為應(yīng)當(dāng)保護(hù)，對(duì)于不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)行為應(yīng)當(dāng)積極監(jiān)管、懲處。具體到食品安全管理這一重大問題上，政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)增強(qiáng)自身監(jiān)管能力，履行好自身監(jiān)管責(zé)任。遺憾的是，目前我國(guó)食品安全監(jiān)管責(zé)任體系仍未理順，相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門仍存定位模糊、監(jiān)管責(zé)任分散、監(jiān)管職能重疊、矛盾或空白現(xiàn)象出現(xiàn)。食品安全監(jiān)管的低效或無(wú)效現(xiàn)象一直以來(lái)難以克服，監(jiān)管的不力進(jìn)一步加重食品安全問題的嚴(yán)重性，這樣的惡性循環(huán)目前仍存在。加強(qiáng)政府對(duì)食品安全管理是構(gòu)建責(zé)任政府的必然要求。責(zé)任政府的基本要旨是政府在履行公共事務(wù)管理職能的過程中，對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為追求，并最終做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。在食品安全管理過程中，政府有責(zé)任提高監(jiān)管執(zhí)法能力，推進(jìn)食品安全方面的信息公開工作。在逐步強(qiáng)化食品安全管理方面的執(zhí)法責(zé)任的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)被動(dòng)監(jiān)管向主動(dòng)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，建立、健全權(quán)責(zé)明確的食品安全監(jiān)管體制與行政問責(zé)機(jī)制建設(shè)。在一系列建設(shè)與完善過程中逐步增強(qiáng)政府公信力與威信，切實(shí)維護(hù)人民群眾切身利益，提升社會(huì)公眾對(duì)政府行政的信心，構(gòu)建社會(huì)公眾認(rèn)可的責(zé)任政府。
二、食品安全管理中政府責(zé)任的法學(xué)分析
1、經(jīng)濟(jì)法分析
（1）市場(chǎng)失靈
市場(chǎng)失靈是經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生的客觀基礎(chǔ)之一，是指市場(chǎng)中因市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮左右的條件不具備或者不完全具備而造成的市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮或不能充分發(fā)揮效用的情形。當(dāng)市場(chǎng)健康有序運(yùn)行時(shí)，會(huì)為公眾提供滿意的商品或服務(wù)，但有時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不能按照對(duì)公眾有利的方式運(yùn)行，此時(shí)市場(chǎng)失靈便會(huì)發(fā)生。經(jīng)濟(jì)法學(xué)界認(rèn)為市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)主要有以下幾個(gè)方面：市場(chǎng)不完全、市場(chǎng)不普遍、信息失靈、外部性、公共產(chǎn)品的供應(yīng)不足以及經(jīng)濟(jì)周期的演進(jìn)。市場(chǎng)失靈廣泛存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，具體到食品市場(chǎng)中，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是信息失靈。信息失靈表現(xiàn)為信息的不充分、不對(duì)稱或不準(zhǔn)確。由于信息具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，收集與處理的成本相對(duì)較高、收到的限制較多，因此樂意提供信息的人就較少，信息優(yōu)勢(shì)主體往往會(huì)利用自身優(yōu)勢(shì)地位去損害信息劣勢(shì)者的權(quán)益，或是相仿設(shè)防隱瞞所掌握的的有用信息。在食品市場(chǎng)中，消費(fèi)者向獲得相關(guān)信息往往費(fèi)用昂貴、受限較多，生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間嚴(yán)重的信息失衡導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法正常發(fā)揮作用。二是負(fù)外部性。負(fù)外部性即社會(huì)成本大于個(gè)體成本，個(gè)體行為導(dǎo)致的個(gè)體收益大于社會(huì)收益。具體到食品市場(chǎng)中，問題食品的生產(chǎn)廠家生產(chǎn)的不安全食品在流入市場(chǎng)之后，對(duì)相關(guān)消費(fèi)者的生命健康，對(duì)社會(huì)公眾利益造成重大損害。另外，一定范圍內(nèi)的消費(fèi)者的生命健康受到危害后，在一定程度上會(huì)形成社會(huì)不安定因素，影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧。某一生產(chǎn)者生產(chǎn)的問題食品導(dǎo)致的食品安全事件也會(huì)在一定程度上波及到同行業(yè)或相關(guān)行業(yè)，致使消費(fèi)者對(duì)相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生質(zhì)疑與恐慌。因此，不難看出，食品安全問題導(dǎo)致的負(fù)外部性是巨大的。三是公共產(chǎn)品供應(yīng)不足。雖然某一特定食品并不屬于公共產(chǎn)品，但食品安全作為社會(huì)公共安全與衛(wèi)生的重要體現(xiàn)，涉及到社會(huì)公眾的切身利益，屬于公共產(chǎn)品的范疇。公共產(chǎn)品具有非排他行與非競(jìng)爭(zhēng)性，社會(huì)公眾不需支付費(fèi)用即可享受到公共產(chǎn)品，因此公共產(chǎn)品的供應(yīng)者或主要供應(yīng)者就理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖钦?，?dāng)政府對(duì)食品安全監(jiān)管或重視程度降低時(shí)，體現(xiàn)在食品安全方面的公共產(chǎn)品就會(huì)供應(yīng)不足。
（2）政府干預(yù)
由于市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)人基于自身利益考量，有時(shí)會(huì)作出“非理性”行為，因此市場(chǎng)失靈在所難免，正是由于市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)機(jī)制不健全或失效等問題的存在，政府的干預(yù)與監(jiān)管才有據(jù)可循。市場(chǎng)在不能夠正常、有序運(yùn)行的情況下，政府需要伸出“干預(yù)之手”，綜合運(yùn)用宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等手段對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。具體到食品市場(chǎng)中，政府要在尊重市場(chǎng)規(guī)律以及市場(chǎng)主體權(quán)利的前提下，對(duì)食品市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)、適度地干預(yù)、監(jiān)管。在綜合考慮社會(huì)公共利益的基礎(chǔ)上，逐步完善監(jiān)管能力，減低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。提高監(jiān)管技術(shù)，營(yíng)造良好的監(jiān)管環(huán)境，尤其注意規(guī)范與理順食品安全監(jiān)管體系，防止重復(fù)監(jiān)管以及監(jiān)管空白的現(xiàn)象出現(xiàn)。當(dāng)然，政府在對(duì)食品市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管與干預(yù)的過程中在注意適度的同時(shí)，也應(yīng)注意避免應(yīng)政府職能機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率低下、政府權(quán)力尋租等造成的政府干預(yù)不到位、政府干預(yù)錯(cuò)位或政府干預(yù)不起效等政府失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)。促使市場(chǎng)在政府的合理干預(yù)和監(jiān)管下，擁有良好的運(yùn)行秩序，朝著對(duì)社會(huì)有利的方向健康發(fā)展。
2、行政法分析
從某種程度上講，政府責(zé)任就是一種行政責(zé)任，決定政府要承擔(dān)責(zé)任的職能也是一種行政職能。行政職能是政府及有關(guān)行政人員對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行行政管理時(shí)承擔(dān)的職責(zé)，以及在管理過程中具有的功能。行政職能的發(fā)揮是政府責(zé)任的主要表現(xiàn)方式，也是公共行政的本質(zhì)體現(xiàn)，因此，食品安全管理中政府責(zé)任的強(qiáng)化本身與行政法有著割舍不斷的聯(lián)系。一方面，行政法要求行政機(jī)關(guān)在行政過程中遵循依法行政原則。依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政過程中要依據(jù)法律、法規(guī)的要求，不得作出違法、違規(guī)行為。這就要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員在食品市場(chǎng)中采取嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，強(qiáng)制要求食品生產(chǎn)廠家達(dá)到有關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)，為食品市場(chǎng)做好把關(guān)工作。在問題食品流入市場(chǎng)后，進(jìn)行食品安全監(jiān)管的行政人員在履行職責(zé)時(shí)應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)法律、法規(guī)的要求執(zhí)法，不得徇私枉法、違法亂紀(jì)。另一方面，行政法不僅是維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的盾牌，更是規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其工作人員行政行為的標(biāo)尺。行政法在對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)也對(duì)行政主體的行為進(jìn)行規(guī)制。具體在食品安全領(lǐng)域中，若行政執(zhí)法人員有濫用職權(quán)、玩忽職守徇私舞弊等行為的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其追究刑事責(zé)任，對(duì)于那些有違法行為但尚不構(gòu)成犯罪的行政人員給予行政處分。雖然我國(guó)行政法中規(guī)定了對(duì)在安全領(lǐng)域中有違法犯罪行為的行政人員作出責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定，但責(zé)任承擔(dān)方式單一、缺乏相應(yīng)追究程序等一系列問題仍亟待解決。
三、落實(shí)政府責(zé)任存在的問題
1、分段監(jiān)管，責(zé)任分散
我國(guó)目前的食品安全監(jiān)管采取的是國(guó)務(wù)院行政部門綜合協(xié)調(diào)、多部門分段監(jiān)管的模式。其中，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門主要是對(duì)食品安全機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定與檢驗(yàn)、食品安全的標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、相關(guān)信息發(fā)布以及重大食品安全事故的查處進(jìn)行負(fù)責(zé)。在分段監(jiān)管中：農(nóng)業(yè)部門主要對(duì)食品原料的種植或養(yǎng)殖過程進(jìn)行監(jiān)管，質(zhì)量監(jiān)督部門對(duì)食品的加工過程以及進(jìn)出口階段進(jìn)行監(jiān)控，食品藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管重點(diǎn)側(cè)重于餐飲服務(wù)階段，商務(wù)部門主要負(fù)責(zé)食品在集散批發(fā)以及終端零售等流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商行政部門主要負(fù)責(zé)食品從加工至流通的過程中主體的資格認(rèn)定問題，衛(wèi)生部門則對(duì)食品的生產(chǎn)和流通過程中的衛(wèi)生情況進(jìn)行監(jiān)管。以上監(jiān)管模式看似涵蓋了食品從生產(chǎn)、加工到流入市場(chǎng)的整個(gè)過程，但實(shí)際上分段監(jiān)管模式難免會(huì)存在以下弊端：一是多頭監(jiān)管，職責(zé)交叉。在產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的模式下，一些食品生產(chǎn)企業(yè)擁有較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈，其業(yè)務(wù)涉及到原材料的種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、批發(fā)銷售等多個(gè)環(huán)節(jié)，在這種運(yùn)作模式下，企業(yè)受到的監(jiān)管是多部門的、多重的。交叉監(jiān)管之下，不僅使企業(yè)的負(fù)擔(dān)增大，也易造成扯皮現(xiàn)象，降低了監(jiān)管效率。二是責(zé)任分散，協(xié)調(diào)性降低。雖然食品安全監(jiān)管中存在職責(zé)交叉的現(xiàn)象，但是仍有環(huán)節(jié)處于監(jiān)管空白的狀態(tài)。各個(gè)監(jiān)管部門的職責(zé)不能有效實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，監(jiān)管責(zé)任的分散狀態(tài)難免造成監(jiān)管不力。另外，分散的監(jiān)管模式也使各監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)性明顯降低，監(jiān)管效用不能實(shí)現(xiàn)最大程度上的發(fā)揮。
2、問責(zé)機(jī)制不健全，責(zé)任形式單一
問責(zé)實(shí)際上是對(duì)主體責(zé)任的追究，其實(shí)質(zhì)是政府因受到公眾委托而具有行政管理權(quán)，應(yīng)從維護(hù)公共利益的角度出發(fā)行使公共管理職權(quán)。當(dāng)政府行為失職而給公眾權(quán)益造成損害，公眾可追究政府不當(dāng)行為產(chǎn)生的法律責(zé)任。然而，我國(guó)食品安全領(lǐng)域中的問責(zé)機(jī)制卻并不健全，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是側(cè)重于對(duì)被監(jiān)管者也即行政相對(duì)人的監(jiān)管，對(duì)于監(jiān)管者以及政府的責(zé)任追究較為輕視，尤其是職責(zé)與義務(wù)方面的規(guī)定少之又少。二是責(zé)任承擔(dān)形式單一化。目前相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)于食品安全領(lǐng)域中監(jiān)管部門行政責(zé)任的承擔(dān)形式主要規(guī)定為：責(zé)令改正、沒收違法所得、行政處分以及追究刑事責(zé)任，這樣相對(duì)簡(jiǎn)化的責(zé)任承擔(dān)形式難以覆蓋所有的不當(dāng)監(jiān)管責(zé)任以及行政不當(dāng)行為，不能對(duì)不當(dāng)監(jiān)管行為形成有效威懾。三是缺少專門的追責(zé)程序。在法律層面，我國(guó)的目前并未將行政法的實(shí)體規(guī)定與程序規(guī)定分離開來(lái)，對(duì)于不當(dāng)監(jiān)管責(zé)任的追究沒有專門的程序性法律進(jìn)行規(guī)定。在法規(guī)、規(guī)定層面，雖然有諸如《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》以及一些地方性規(guī)章的規(guī)定，但是內(nèi)容中都缺少具體、明確的追責(zé)程序規(guī)定。
3、相關(guān)立法有待進(jìn)一步完善
我國(guó)歷來(lái)重視食品安全立法，早在20世紀(jì)90年代中期就頒布了《食品衛(wèi)生法》；為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，2009年又出臺(tái)《食品安全法》，為食品安全中的安全標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與評(píng)估等問題提供了更科學(xué)的依據(jù)。至此，我國(guó)形成了以食品安全法為主導(dǎo)，相關(guān)法規(guī)以及地方性規(guī)章為依托的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系。但相關(guān)立法仍存在一系列問題，主要體現(xiàn)為：一是可操作性有待提高。相關(guān)法律條文的原則性、統(tǒng)領(lǐng)性意味較強(qiáng)，能夠?yàn)槭称钒踩O(jiān)管提供一定程度的指導(dǎo)，但較為寬泛與概括的規(guī)定并不利于操作與執(zhí)行。這樣就為執(zhí)法帶來(lái)了障礙與隱患。二是事前的預(yù)警性規(guī)定偏少。食品安全問題中事前預(yù)防、預(yù)控的嚴(yán)重性更甚于事后的懲罰，防患于未然的重要性在食品安全領(lǐng)域尤其凸顯。目前的法律法規(guī)條文中較為關(guān)注食品安全事故發(fā)生后對(duì)相關(guān)責(zé)任人的追究與懲處，而對(duì)事故前的預(yù)警性規(guī)定、新問題的出現(xiàn)較為忽略。三是懲處力度較弱、覆蓋面不全。相比于西方發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全事故發(fā)生后動(dòng)輒使相關(guān)企業(yè)傾家蕩產(chǎn)的處罰力度，我國(guó)立法對(duì)食品安全問題的處罰力度較弱，起到的懲處作用并不明顯。另外，對(duì)于相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)以及檢測(cè)環(huán)節(jié)中涉及的責(zé)任、處罰并未提及。
四、對(duì)策
1、轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，完善監(jiān)管體制
目前，我國(guó)食品安全領(lǐng)域采取的分段監(jiān)管模式使得行政機(jī)關(guān)對(duì)食品安全領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管與規(guī)制時(shí)職責(zé)劃分不明確、協(xié)調(diào)性差、監(jiān)管效率偏低，監(jiān)管不力現(xiàn)象，加重了食品安全問題中存在的隱患。針對(duì)分段監(jiān)管模式的種種弊端，筆者建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行思考，以期能夠完善相應(yīng)的監(jiān)管模式與體制：一是厘清各個(gè)部門的監(jiān)管環(huán)節(jié)以及各部門對(duì)應(yīng)的職責(zé)分工，防出現(xiàn)一個(gè)環(huán)節(jié)多部門交叉、重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象，從而減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高監(jiān)管效率，減低監(jiān)管成本。二是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中間層的監(jiān)管作用。行業(yè)協(xié)會(huì)作為自律組織，與政府相較來(lái)講擁有更多的信息優(yōu)勢(shì)與距離優(yōu)勢(shì)，能夠更深入了解行業(yè)內(nèi)部問題。政府在充當(dāng)監(jiān)管主體的同時(shí)，應(yīng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行激勵(lì)與引導(dǎo)，加強(qiáng)相互間的合作與溝通，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中間力量發(fā)揮更多的社會(huì)監(jiān)督與監(jiān)管作用。三是逐步嘗試施行“一體化”的監(jiān)管模式，將各部門職責(zé)統(tǒng)一，由某一部門單獨(dú)負(fù)責(zé)，在降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率的同時(shí)，也能理順監(jiān)管關(guān)系，避免重復(fù)監(jiān)管以及扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。
2、完善問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管者規(guī)制
政府內(nèi)部的工作人員、行政機(jī)構(gòu)的組成人員都是“經(jīng)濟(jì)人”，也具有非理性的一面以及追求自身利益最大化的考慮，在作出具體行政行為時(shí)也難免可能出現(xiàn)超越規(guī)定、濫用職權(quán)的現(xiàn)象，這也是造成監(jiān)管不力的一大重要原因。考慮到我國(guó)食品安全立法中側(cè)重于對(duì)被監(jiān)管者責(zé)任進(jìn)行追究的情況，應(yīng)當(dāng)完善問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的規(guī)制。一方面問題主體應(yīng)多元化，不僅將直接責(zé)任人納入追責(zé)對(duì)象，相關(guān)政府以及職能部門也應(yīng)作為責(zé)任承擔(dān)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)責(zé)任承擔(dān)由個(gè)體向個(gè)體、集體共同承擔(dān)的模式；另一方面，應(yīng)逐步健全、完善問責(zé)程序，對(duì)問責(zé)的主體、對(duì)象、程序、方式等進(jìn)行具體明確，尤其增強(qiáng)程序的可操作性與威懾性、懲戒性。通過規(guī)范化、明確化、制度化的問題體制對(duì)監(jiān)管主體進(jìn)行有效監(jiān)督，最大限度地落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，引導(dǎo)政府職能部門以及相關(guān)行政人員嚴(yán)格執(zhí)法、謹(jǐn)慎行政，預(yù)防食品安全事故的發(fā)生的發(fā)生。
3、進(jìn)一步完善食品安全立法
對(duì)于我國(guó)食品安全立法中存在的不完善之處，筆者認(rèn)為可從以下方面進(jìn)行完善：首先是增強(qiáng)具體法律、法規(guī)條文的可操作性。在增強(qiáng)條文可操作性的過程中，應(yīng)當(dāng)注意法律、法律與食品安全領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新情況相結(jié)合。對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行細(xì)化與明確化，結(jié)合實(shí)際情況增強(qiáng)其可實(shí)施性。其次，增加有關(guān)預(yù)控、預(yù)警的條文規(guī)定。對(duì)有關(guān)分析預(yù)警的制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，增加規(guī)定食品安全信息共享的規(guī)定以及其實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)食品安全事故的預(yù)見能力。最后，增大處罰力度與處罰的覆蓋面。綜合考慮我國(guó)食品安全事故造成的重大損失以及對(duì)社會(huì)公眾造成的重大生命健康危害，應(yīng)當(dāng)增大對(duì)食品安全事故中相關(guān)企業(yè)的懲處力度，也應(yīng)當(dāng)加大對(duì)未盡監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)政府以及職能部門、相關(guān)行政人員的懲處力度。增大食品安全立法的威懾力度，使相關(guān)企業(yè)因懼怕不安全食品帶來(lái)的致命性賠償或損失而對(duì)食品安全問題更加關(guān)注、謹(jǐn)慎。擴(kuò)大懲處覆蓋面，將涉及食品安全的各個(gè)環(huán)節(jié)都納入監(jiān)管范圍，如相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估機(jī)關(guān)未履行職責(zé)而將使問題產(chǎn)品流入市場(chǎng)，相關(guān)行政機(jī)構(gòu)與行政人員也應(yīng)受到嚴(yán)懲。
作者：張富強(qiáng) 單位：重慶青年職業(yè)技術(shù)學(xué)院
（六）
一、我國(guó)食品安全監(jiān)管面臨的困境
（一）農(nóng)村食品安全監(jiān)管缺失和消費(fèi)者權(quán)利淡化
在我國(guó)一些食品安全領(lǐng)域還存在著監(jiān)管缺位問題。尤其目前在我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村、工地、食堂、學(xué)校、幼兒園等地方，消毒中心衛(wèi)生設(shè)施不到位，大型宴席餐具不能及時(shí)消毒，這些場(chǎng)所存在著食品安全監(jiān)管缺失問題。也由于國(guó)家食品安全監(jiān)管資源的稀缺，很難對(duì)廣大農(nóng)村和學(xué)校的食品安全問題進(jìn)行有效治理，也就必然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管乏力和監(jiān)管覆蓋率低，進(jìn)而釀成食品安全事故。政府主導(dǎo)型下執(zhí)法資源不足的食品安全監(jiān)管模式難以有效應(yīng)對(duì)極其繁重的監(jiān)管負(fù)荷。食品安全問題與普通消費(fèi)者的生命健康權(quán)密切相關(guān)，而普通消費(fèi)者在食品安全諸多方面的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等法律權(quán)利被淡化和邊緣化，致使食品安全監(jiān)管缺乏社會(huì)多方力量的參與，社會(huì)多元治理資源也難以有效作用于食品安全監(jiān)管。全國(guó)農(nóng)村食品安全的監(jiān)管是一個(gè)極具繁重負(fù)荷的龐大工程，農(nóng)村食品安全的監(jiān)管缺失凸顯出了我國(guó)食品安全監(jiān)管資源的稀缺和社會(huì)共治之路的呼吁。消費(fèi)者的法律權(quán)利淡化嚴(yán)重限制了社會(huì)公眾力量在整個(gè)食品安全監(jiān)管中的有效參與，也阻礙了我國(guó)食品安全監(jiān)管能力的社會(huì)認(rèn)可。
（二）監(jiān)管混亂問題嚴(yán)重和監(jiān)管主體單一
目前，我國(guó)有一些地區(qū)存在著嚴(yán)重的食品安全監(jiān)管混亂問題，食品安全多頭部門監(jiān)管，“九龍治水”現(xiàn)象仍然存在，這樣一來(lái)就難以直接對(duì)食品安全問題進(jìn)行有效監(jiān)管，也容易造成極大的食品安全隱患。不僅如此，我國(guó)食品安全監(jiān)管主體單一，我國(guó)食品安全監(jiān)管缺乏社會(huì)多元力量的制度設(shè)計(jì)，普通消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾的監(jiān)督資源無(wú)法有效作用于食品安全監(jiān)管?！妒称钒踩▽?shí)施條例》第5條、第9條、第14條、第18條、第48條等多個(gè)條款在食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估、相關(guān)信息通報(bào)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)和食品安全監(jiān)督管理等諸多方面都作了明確規(guī)定。我國(guó)食品安全立法規(guī)定食品安全事故首先應(yīng)向食品安全監(jiān)督管理部門上報(bào)，食品安全的監(jiān)管一切為了政府的需要，而不是首先對(duì)社會(huì)公眾和普通消費(fèi)者負(fù)責(zé)，法律賦予的公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)流于形式，食品安全監(jiān)管主體的單一化難以有效發(fā)揮社會(huì)多元力量的制衡作用。我國(guó)食品安全監(jiān)管混亂和主體單一嚴(yán)重限制了食品安全監(jiān)管效能的有效發(fā)揮和提升，也阻礙了我國(guó)食品安全法治建設(shè)的規(guī)范化進(jìn)程。
二、提升我國(guó)食品安全監(jiān)管效能的路徑選擇
（一）進(jìn)一步完善農(nóng)村食品安全監(jiān)管
農(nóng)村食品安全法治建設(shè)作為我國(guó)整個(gè)食品安全法治建設(shè)中的重要組成部分，農(nóng)村食品安全監(jiān)管的有效性直接關(guān)系著整個(gè)食品安全法治建設(shè)的成敗。完善農(nóng)村食品安全監(jiān)管必須區(qū)分城鄉(xiāng)差別和意識(shí)差異促使法律標(biāo)準(zhǔn)多元化。食品安全監(jiān)管要強(qiáng)化農(nóng)村宴席、集市、工地、食堂、學(xué)校、幼兒園等領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管，進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校食堂、飲用水衛(wèi)生等場(chǎng)所的監(jiān)管力度，保證食品安全覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”食品鏈的全程監(jiān)管。食品安全監(jiān)管必須明確合理配置相關(guān)部門的權(quán)責(zé)，衛(wèi)生部門要嚴(yán)格依法對(duì)餐飲服務(wù)行業(yè)的許可準(zhǔn)入，完善餐飲服務(wù)行業(yè)的監(jiān)督管理以及餐飲經(jīng)營(yíng)單位、建筑工地食堂等場(chǎng)所的食品安全監(jiān)管，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管和食品小作坊的法律治理，切實(shí)保障廣大農(nóng)村地區(qū)的食品安全和廣大消費(fèi)者的切身權(quán)益，促進(jìn)我國(guó)食品安全法治建設(shè)的全面展開。（二）在全社會(huì)營(yíng)造人人關(guān)心食品安全的良好氛圍食品安全法律法規(guī)必須建立在依法行政和文明執(zhí)法的基礎(chǔ)之上，以取得全方位的食品安全的嚴(yán)格執(zhí)法效應(yīng)，使食品安全執(zhí)法者以法制觀念約束自己，廉潔自律不徇私情,按照法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)法，努力提升食品安全監(jiān)管能力。食品安全監(jiān)管必須強(qiáng)化企業(yè)第一責(zé)任人的意識(shí)。進(jìn)一步深入開展食品安全進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)商戶、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)村鎮(zhèn)的法律宣傳活動(dòng)，積極宣傳與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)，開展食品安全知識(shí)講座，努力提高人民群眾依法維權(quán)和自我防護(hù)的意識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)人人關(guān)心食品安全的良好氛圍。加大《食品安全法》的宣傳力度，采取多種形式進(jìn)行宣傳，充分利用“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日、法制宣傳日”等與食品安全有關(guān)的宣傳日，堅(jiān)持以學(xué)校、社區(qū)為宣傳陣地，以電視、報(bào)紙、網(wǎng)站和簡(jiǎn)報(bào)為宣傳媒介，通過展板、橫幅、標(biāo)語(yǔ)等形式，大力開展食品安全宣傳教育活動(dòng)，推動(dòng)我國(guó)食品安全理念的不斷提升，以取得食品安全宣傳效果和社會(huì)效應(yīng)的全面滲透，提高我國(guó)廣大人民群眾的食品安全意識(shí)和法律觀念。培育食品安全理念必須在全社會(huì)營(yíng)造人人關(guān)心食品安全的良好氛圍，培養(yǎng)人人懂得以食品安全法律法規(guī)維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)自覺，以社會(huì)共治推進(jìn)食品安全的有效監(jiān)管和食品安全法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)。
（三）強(qiáng)化食品安全責(zé)任制和責(zé)任追究制
食品安全監(jiān)管應(yīng)強(qiáng)化權(quán)責(zé)明確和監(jiān)管有力，食品安全責(zé)任逐級(jí)分解落實(shí)，逐級(jí)考核，確保人力、物力、財(cái)力到位，逐級(jí)完善食品安全的責(zé)任追究制度。食品安全的責(zé)任追究制事關(guān)普通消費(fèi)者和社會(huì)公眾的權(quán)益實(shí)現(xiàn)和相關(guān)企業(yè)違規(guī)行為、違法所得的有效治理以及相關(guān)部門監(jiān)管的權(quán)力合法性和執(zhí)法公信力的社會(huì)認(rèn)可。進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)督管理的權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任的統(tǒng)一性，嚴(yán)格相關(guān)部門對(duì)食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)，確保食品安全監(jiān)管責(zé)任的切實(shí)履行，促進(jìn)食品安全監(jiān)管效能的全面提升。完善食品安全執(zhí)法體制，嚴(yán)格執(zhí)行食品安全行政問責(zé)制度，優(yōu)化食品安全執(zhí)法責(zé)任，提升食品安全執(zhí)法績(jī)效。進(jìn)一步完善食品安全的公益訴訟，合法合理地對(duì)普通消費(fèi)者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益進(jìn)行有力維護(hù)，對(duì)違法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、違法決策人和不作為的相關(guān)部門進(jìn)行相應(yīng)的懲罰和責(zé)任追究，從而實(shí)現(xiàn)食品安全問題的法律救濟(jì)。強(qiáng)化食品安全責(zé)任制和責(zé)任追究制是實(shí)現(xiàn)食品安全的法律救濟(jì)和落實(shí)責(zé)任、追究責(zé)任的制度依據(jù)，也是實(shí)現(xiàn)食品安全法治建設(shè)的重要內(nèi)容。
（四）推進(jìn)食品安全的社會(huì)共治
食品安全的法律設(shè)計(jì)影響著消費(fèi)者的切身權(quán)益和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景之下，食品安全法在很大程度上，是不同制度規(guī)則的利益衡量。食品安全法作為監(jiān)管食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、維護(hù)社會(huì)整體利益的有力工具，其制度設(shè)計(jì)的優(yōu)劣與否，直接影響著食品安全監(jiān)管效能的實(shí)現(xiàn)。在食品安全事故的發(fā)生、應(yīng)急和監(jiān)管過程中，社會(huì)公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)和普通消費(fèi)者等多元主體的力量有著重要作用。食品安全監(jiān)管應(yīng)注重社會(huì)多元主體的力量。食品安全監(jiān)管應(yīng)當(dāng)引入社會(huì)多元力量推進(jìn)食品安全問題的社會(huì)共治。食品安全監(jiān)管必須運(yùn)用法治思維維護(hù)普通消費(fèi)者和社會(huì)公眾的法律權(quán)利，促使普通消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾等社會(huì)多元力量在整個(gè)食品安全監(jiān)管過程中的作用發(fā)揮，使社會(huì)多元力量能夠作為食品安全協(xié)同治理的合法主體參與到食品安全監(jiān)管中來(lái)，以全面提升食品安全監(jiān)管的效能。通過法治方式將社會(huì)多元力量吸納到食品安全的監(jiān)管主體中，明確社會(huì)多元主體的角色和行為選擇。食品安全的社會(huì)共治是彌補(bǔ)我國(guó)食品安全監(jiān)管主體單一化提升食品安全治理績(jī)效的良藥，也是進(jìn)一步分擔(dān)食品安全監(jiān)管負(fù)荷充實(shí)我國(guó)食品安全執(zhí)法力量的廉價(jià)資源。食品安全監(jiān)管引入社會(huì)多元力量走社會(huì)共治之路，也是實(shí)現(xiàn)食品安全公共治理的必經(jīng)程序。
作者：宋琦 牛保忠 韓尚錕 單位：吉林省長(zhǎng)春市吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)
（七）
一、我國(guó)食品安全問題發(fā)生的原因分析
在總結(jié)近幾年發(fā)生的食品安全事件中，發(fā)現(xiàn)我國(guó)食品安全問題頻繁發(fā)生的原因有以下幾點(diǎn)。
1、食品供應(yīng)鏈延長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)增加
隨著社會(huì)分工日益細(xì)化，食品供應(yīng)鏈拉長(zhǎng)，從農(nóng)田到餐桌，需要經(jīng)過種植／養(yǎng)殖、加工、物流、銷售和消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)，相當(dāng)復(fù)雜。食品供應(yīng)鏈中這些環(huán)節(jié)一環(huán)緊扣一環(huán)，相互影響，食品在其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)遭受污染，就會(huì)沿著供應(yīng)鏈向下擴(kuò)散，造成大范圍的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的食品安全問題。作為食品安全監(jiān)管體系的重要組成部分，食品供應(yīng)鏈?zhǔn)怯绊懯称钒踩闹匾d體。
2、信息共享與信息交流渠道不通暢
我國(guó)食品安全監(jiān)管缺乏方便的食品質(zhì)量信息交流和共享途徑，雖然在《中華人民共和國(guó)食品安全法》及其實(shí)施條例中已規(guī)定，我國(guó)要建立食品安全信息的統(tǒng)一公布制度，健全食品安全監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)配合制度，整合并完善食品安全信息網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)食品安全信息的共享，但是從現(xiàn)在看來(lái)，政府各部門之間、政府與企業(yè)之間、政府與消費(fèi)者之間，以及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間依然存在嚴(yán)重的食品質(zhì)量安全信息不對(duì)稱，食品安全監(jiān)管部門和消費(fèi)者無(wú)法及時(shí)方便地了解食品質(zhì)量安全信息，不能滿足消費(fèi)者的知情權(quán)，導(dǎo)致食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的機(jī)會(huì)主義行為。
3、多部門分段監(jiān)管協(xié)調(diào)能力差
我國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管制度是“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)監(jiān)管初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的種植、養(yǎng)殖；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)監(jiān)管食品流通環(huán)節(jié)；食品餐飲消費(fèi)領(lǐng)域由衛(wèi)生部進(jìn)行監(jiān)管；國(guó)家食品藥品監(jiān)管局作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)履行食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處責(zé)任事故等職能。分段監(jiān)管制度使得食品安全監(jiān)管碎片化，造成各監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)不力。
4、法律法規(guī)不健全
我國(guó)于2009年6月1日正式頒布實(shí)施《食品安全法》，在法律上對(duì)我國(guó)的食品安全作出了統(tǒng)一的規(guī)定，但是鑒于食品安全問題的復(fù)雜性，它依然有其不足之處。如注重食品安全問題發(fā)生之后再進(jìn)行查處，追究相關(guān)主體的責(zé)任，是亡羊補(bǔ)牢式的管理，而忽略了未雨綢繆式的事前預(yù)防工作?！妒称钒踩ā犯嗟氖窃瓌t性的規(guī)定，缺乏具體的實(shí)施辦法，可操作性不強(qiáng)，相關(guān)部門在實(shí)際工作中遭遇了執(zhí)行難的問題。
5、民眾參與意識(shí)不強(qiáng)
隨著中國(guó)社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步，人們?cè)絹?lái)越重視生活質(zhì)量的同時(shí)，食品是否安全日益成為提高生活質(zhì)量的必備因素，民眾對(duì)食品安全的關(guān)注度有所提高，但是由于對(duì)我國(guó)食品安全相關(guān)政策宣傳力度不夠，民眾對(duì)食品安全認(rèn)知程度低；消費(fèi)者缺乏有效的監(jiān)督渠道或監(jiān)督渠道不順暢，使消費(fèi)者失去監(jiān)督動(dòng)力，導(dǎo)致消費(fèi)者利益受損時(shí)維權(quán)意識(shí)淡薄，最終導(dǎo)致民眾參與食品安全監(jiān)管的意識(shí)不強(qiáng)。2.6標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)落后我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論從質(zhì)量還是數(shù)量上都不完善，有些標(biāo)準(zhǔn)很陳舊，不能滿足當(dāng)前的食品安全要求。食品安全檢測(cè)技術(shù)落后，無(wú)法快速方便地檢測(cè)現(xiàn)在食品中越來(lái)越多的添加劑和化學(xué)制劑。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)偏低，我國(guó)采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)比例僅為23％，如我國(guó)允許的“農(nóng)殘”量標(biāo)準(zhǔn)高出美國(guó)數(shù)倍，我國(guó)的原料奶含菌量標(biāo)準(zhǔn)為200萬(wàn)個(gè)／ml，在國(guó)際上得不到承認(rèn)。
二、我國(guó)食品安全監(jiān)管信息化應(yīng)用體系設(shè)計(jì)
通過對(duì)食品供應(yīng)鏈進(jìn)行認(rèn)真分析，明確關(guān)系食品安全的各環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)主體，他們與政府和社會(huì)共同組成食品安全監(jiān)管的參與主體。同時(shí)，需要開發(fā)多個(gè)管理信息系統(tǒng)，供政府、經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)使用，各參與主體可以利用這些信息系統(tǒng)進(jìn)行食品安全信息的收集、快速查詢和有效監(jiān)督。食品安全監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施是信息應(yīng)用體系的基礎(chǔ)，需要投入大量的資金。監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)用于存儲(chǔ)各類數(shù)據(jù)，供用戶查詢使用，實(shí)現(xiàn)信息共享。另外，食品安全監(jiān)管信息化應(yīng)用體系需要一定的技術(shù)支持，使監(jiān)管更加高效、方便?；谝陨戏治?，我國(guó)食品安全監(jiān)管信息化應(yīng)用體系如圖1所示。
1、食品安全監(jiān)管參與主體分析
食品安全監(jiān)管需要政府、經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)的共同參與。根據(jù)2009年頒布實(shí)施的《食品安全法》，縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門必須依法做好食品安全監(jiān)督管理工作。各食品經(jīng)營(yíng)主體，包括種植者、養(yǎng)殖者、加工企業(yè)、物流企業(yè)、商店、超市和餐飲企業(yè)等應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保證食品安全，并接受社會(huì)監(jiān)督，配合政府部門的監(jiān)管工作。消費(fèi)者、新聞媒體、食品行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體可以對(duì)食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)起到宣傳普及的作用，并對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督，舉報(bào)違法行為，也可對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。
2、食品安全監(jiān)管應(yīng)用系統(tǒng)設(shè)計(jì)
構(gòu)建我國(guó)食品安全監(jiān)管信息化應(yīng)用體系需要開發(fā)多個(gè)管理信息系統(tǒng)，在這些信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對(duì)食品安全進(jìn)行有效監(jiān)管。①食品安全監(jiān)管預(yù)警系統(tǒng)。②食品安全監(jiān)管應(yīng)急處理系統(tǒng)。③食品安全監(jiān)管可追溯系統(tǒng)。④食品安全監(jiān)管信息共享系統(tǒng)。⑤種植／養(yǎng)殖監(jiān)管系統(tǒng)。⑥食品加工監(jiān)管系統(tǒng)。⑦食品物流監(jiān)管系統(tǒng)。⑧餐飲／銷售監(jiān)管系統(tǒng)。相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體可以利用各自對(duì)應(yīng)的系統(tǒng)獲取相應(yīng)環(huán)節(jié)的法律法規(guī)和相關(guān)的安全標(biāo)準(zhǔn)，以便以此為依據(jù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)，按照規(guī)定，向系統(tǒng)中錄入信息，作為食品追溯和查詢的依據(jù)。
（1）食品安全監(jiān)管預(yù)警系統(tǒng)
預(yù)警的關(guān)鍵在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種不安全現(xiàn)象，對(duì)異?，F(xiàn)象進(jìn)行成因過程和發(fā)展態(tài)勢(shì)的描述與分析，揭示其發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)出相應(yīng)警示信號(hào)，通過提供警示信息來(lái)幫助人們提前采取預(yù)防性的應(yīng)對(duì)策略。試想，如果存在這樣一個(gè)預(yù)警系統(tǒng)，許多的食品安全事件在發(fā)生之前就被處理和解決了。食品安全預(yù)警系統(tǒng)包含3個(gè)模塊：預(yù)警信息管理模塊、預(yù)警分析模塊和預(yù)警反應(yīng)模塊，3個(gè)模塊缺一不可。其中，預(yù)警信息管理模塊包括來(lái)自政府部門對(duì)食品安全的日常檢查和專項(xiàng)治理、食品供應(yīng)鏈上各企業(yè)的自我檢查、群眾和社會(huì)組織媒體等的監(jiān)督舉報(bào)等相關(guān)資料。預(yù)警分析模塊根據(jù)預(yù)警信息管理模塊提供的信息，對(duì)這些信息進(jìn)行綜合分析，輸出分析結(jié)果。預(yù)警反應(yīng)模塊依據(jù)預(yù)警分析模塊的分析結(jié)果，確定食品是否出現(xiàn)安全問題，如果發(fā)生食品安全問題，立即做出預(yù)警反應(yīng)。
（2）食品安全監(jiān)管應(yīng)急處理系統(tǒng)
在食品安全監(jiān)管預(yù)警系統(tǒng)發(fā)出預(yù)警或出現(xiàn)食品安全問題時(shí)，應(yīng)急處理系統(tǒng)開始發(fā)揮作用。通過診斷和分析，找出在哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，充分利用各種應(yīng)急預(yù)案，采取相應(yīng)的處理措施。如果是較少發(fā)生的問題，沒有合適的應(yīng)急預(yù)案，則可以迅速召集相關(guān)專家與政府部門共同商討對(duì)策，達(dá)到快速解決問題的目的。食品安全應(yīng)急處理系統(tǒng)包含5個(gè)模塊：?jiǎn)栴}食品樣本收集模塊、快速診斷模塊、趨勢(shì)分析模塊、決策指揮模塊和新聞發(fā)布模塊。問題食品樣本收集模塊是對(duì)出現(xiàn)問題的食品進(jìn)行樣本收集，以備檢測(cè)?？焖僭\斷模塊是對(duì)收集的問題食品樣本快速檢測(cè)，以便了解問題所在。趨勢(shì)分析模塊是對(duì)已經(jīng)爆發(fā)的食品安全問題的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行認(rèn)真分析，為決策提供支持。決策指揮模塊是該子系統(tǒng)的關(guān)鍵組成部分，政府部門是該戰(zhàn)場(chǎng)的指揮官，全權(quán)負(fù)責(zé)食品安全問題的處理工作。新聞發(fā)布模塊是及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公布食品安全問題的調(diào)查和處理情況，消除人們的恐慌。在2008年的“三鹿奶粉”事件中，早在3月份就有群眾、專家提出三鹿奶粉有問題，但沒有引起相關(guān)政府部門的足夠重視，如果當(dāng)時(shí)應(yīng)急處理系統(tǒng)發(fā)揮作用，相關(guān)部門利用應(yīng)急預(yù)案，就不會(huì)釀成巨大的悲劇。
（3）食品安全監(jiān)管可追溯系統(tǒng)
在食品生產(chǎn)、加工和銷售的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，對(duì)食品、飼料以及可能成為食品或飼料組成成分的所有物質(zhì)的信息進(jìn)行溯源或追蹤，在需要的情況下，還可為有資格的機(jī)構(gòu)提供溯源相關(guān)信息。國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)表明，完善的食品信息追溯制度能夠保證“從農(nóng)田到餐桌”的食品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)上的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有詳細(xì)的記錄，以便在發(fā)生食品安全事故的時(shí)候能迅速查出問題根源，將事故損害減少到最低限度。食品安全可追溯系統(tǒng)是一個(gè)基于食品供應(yīng)鏈的信息系統(tǒng)，從食品原料的生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售，最終到達(dá)消費(fèi)者的手中。通過食品安全可追溯系統(tǒng)，不論在食品鏈的哪個(gè)環(huán)節(jié)，向上向下都能跟蹤查找到涉及食品企業(yè)、食品的信息。如果食品出現(xiàn)安全問題，可以迅速查找到問題出現(xiàn)的源頭，以便采取食品召回或其他措施，避免問題的擴(kuò)散。
（4）食品安全監(jiān)管信息共享系統(tǒng)
該系統(tǒng)能有效解決“分段監(jiān)管”體制下，檢測(cè)資源信息分割、部門間重復(fù)抽檢、結(jié)論交叉等現(xiàn)象，能夠?qū)⒏鞅O(jiān)管部門在監(jiān)測(cè)和日常監(jiān)管中積累的海量數(shù)據(jù)有效整合，實(shí)現(xiàn)相互溝通和信息共享，具備強(qiáng)大的食品檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享、綜合分析、風(fēng)險(xiǎn)分析預(yù)警等功能。食品安全信息共享系統(tǒng)包括食品企業(yè)信息模塊、食品安全檢測(cè)結(jié)果模塊、用戶討論模塊、食品安全信息檢索模塊和食品安全教育模塊等5個(gè)模塊。食品企業(yè)信息模塊包含食品企業(yè)的食品經(jīng)營(yíng)范圍、信用記錄等信息。食品安全檢測(cè)結(jié)果模塊包含監(jiān)管部門對(duì)食品的日常檢測(cè)和專項(xiàng)治理中所得到的檢測(cè)結(jié)果予以公布。用戶討論模塊用于使用該系統(tǒng)的用戶參與到有關(guān)食品安全的交流討論中來(lái)。食品安全信息檢索模塊是方便用戶檢索其所關(guān)心的食品安全信息。食品安全教育模塊是政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行食品安全教育，讓社會(huì)加深對(duì)食品安全的認(rèn)識(shí)，激發(fā)消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的積極性與主動(dòng)性。
（5）種植／養(yǎng)殖監(jiān)管系統(tǒng)
這是種植者和養(yǎng)殖者使用的信息系統(tǒng)，包括標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)模塊、生產(chǎn)過程安全檢查模塊、標(biāo)識(shí)管理模塊、檔案管理模塊和重大疫病記錄模塊。標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)模塊包含農(nóng)藥／獸藥標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)、飼料標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)等。生產(chǎn)過程安全檢查模塊包含農(nóng)藥／獸藥安全檢查、飼料安全檢查、環(huán)境安全檢查等。標(biāo)識(shí)管理包含進(jìn)行電子標(biāo)簽編碼。檔案管理包含幼苗／幼雛來(lái)源記錄、最終銷售記錄。
（6）食品加工監(jiān)管系統(tǒng)
食品加工安全監(jiān)管系統(tǒng)對(duì)象是食品加工企業(yè)，包括標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)模塊、加工過程安全檢查模塊、標(biāo)識(shí)管理模塊、檔案管理模塊。標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)模塊包含檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)等。加工過程安全檢查模塊包含原料安全檢查、環(huán)境安全檢查、成品安全檢查等。標(biāo)識(shí)管理包含食品電子標(biāo)簽。檔案管理包含原料來(lái)源記錄、加工過程記錄、成品倉(cāng)儲(chǔ)記錄。
（7）食品物流監(jiān)管系統(tǒng)
食品物流安全監(jiān)管系統(tǒng)使用對(duì)象為食品物流企業(yè)，包括標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)模塊、安全檢測(cè)模塊、標(biāo)識(shí)管理模塊和檔案管理模塊。標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)模塊包含運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)、倉(cāng)儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)。安全檢測(cè)模塊包含運(yùn)輸安全檢查、倉(cāng)儲(chǔ)安全檢測(cè)。標(biāo)識(shí)管理模塊包含食品電子標(biāo)簽管理。檔案管理模塊包含食品運(yùn)輸記錄、食品倉(cāng)儲(chǔ)記錄。
（8）餐飲／銷售監(jiān)管系統(tǒng)
該系統(tǒng)的使用對(duì)象是餐飲企業(yè)、超市、商店等，包括標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)模塊、安全檢測(cè)模塊、標(biāo)識(shí)管理模塊、檔案管理模塊和檔案查詢模塊等。標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)模塊包含食品儲(chǔ)存標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)、烹飪標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)等。安全檢測(cè)模塊包含食品安全檢測(cè)、烹飪安全檢測(cè)、環(huán)境安全檢測(cè)等。標(biāo)識(shí)管理主要是條形碼管理。檔案管理包含食品儲(chǔ)存記錄、食品銷售記錄。檔案查詢模塊包含種植／養(yǎng)殖檔案查詢、加工過程檔案查詢、銷售檔案查詢。將這8個(gè)系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，集成一個(gè)完善的食品安全監(jiān)管信息系統(tǒng)平臺(tái)，對(duì)食品安全進(jìn)行有效的監(jiān)管。
3、食品安全監(jiān)管信息化應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
食品安全監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施由通信網(wǎng)絡(luò)、交換中心、數(shù)據(jù)中心和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)組成。通信網(wǎng)絡(luò)包括互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和電子政務(wù)網(wǎng)，為食品安全監(jiān)管提供通信服務(wù)。交換中心對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的食品安全信息進(jìn)行有效管理，給政府、食品經(jīng)營(yíng)者、社會(huì)提供各類食品安全信息，實(shí)現(xiàn)信息的網(wǎng)絡(luò)共享。數(shù)據(jù)中心的建立是為了全面、集中、主動(dòng)并有效地管理和優(yōu)化食品安全監(jiān)管IT基礎(chǔ)架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管信息系統(tǒng)高水平的可管理性、可用性、可靠性和可擴(kuò)展性，保障系統(tǒng)的順暢運(yùn)行和服務(wù)的及時(shí)提供。數(shù)據(jù)存儲(chǔ)是數(shù)據(jù)流在加工過程中產(chǎn)生的臨時(shí)文件或加工過程中需要查找的信息。數(shù)據(jù)以某種格式記錄在計(jì)算機(jī)內(nèi)部或外部存儲(chǔ)介質(zhì)上。
4、食品安全監(jiān)管數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)設(shè)計(jì)
食品安全監(jiān)管數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)包括法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)、企業(yè)信用數(shù)據(jù)庫(kù)和安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)。監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)包括企業(yè)信用數(shù)據(jù)庫(kù)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)、法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)等。企業(yè)信用數(shù)據(jù)庫(kù)反映了企業(yè)有關(guān)食品安全的信用記錄。食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)儲(chǔ)存了國(guó)家政府部門和行業(yè)組織頒布的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)包含所有涉及食品安全的專門法律規(guī)定和普遍適用的法律法規(guī)。企業(yè)信用數(shù)據(jù)庫(kù)存儲(chǔ)了各食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)自注冊(cè)以來(lái)其食品安全經(jīng)營(yíng)過程中所有的信用記錄數(shù)據(jù)，包括獎(jiǎng)懲記錄、違規(guī)處罰記錄、各種檢測(cè)結(jié)果記錄等。安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)儲(chǔ)存了有關(guān)食品安全的各類標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，供平臺(tái)使用者調(diào)取查詢。
5、食品安全監(jiān)管相關(guān)技術(shù)支撐體系設(shè)計(jì)
食品安全監(jiān)管技術(shù)支撐主要有GPS、RFID、條形碼、二維碼、微博、微信等。GPS（GlobalPositioningSystem，全球定位系統(tǒng)）可以提供食品及食品運(yùn)輸車輛的定位、行駛路線監(jiān)控及呼叫指揮等功能。RFID（RadioFrequencyIDentification，射頻識(shí)別）是一種無(wú)線通信技術(shù)，可以通過無(wú)線電訊號(hào)識(shí)別特定目標(biāo)并讀寫相關(guān)數(shù)據(jù)。利用RFID技術(shù)，可以對(duì)附有電子標(biāo)簽的牲畜進(jìn)行身份識(shí)別，電子標(biāo)簽上存儲(chǔ)大量信息，便于追蹤。條形碼和二維碼都能標(biāo)出食品信息，包括食品名稱、制造廠家、生產(chǎn)日期等，兩者的區(qū)別是二維碼存儲(chǔ)的信息容量更大，并且可以由漢字、字母、數(shù)字等組成，條形碼只能存儲(chǔ)數(shù)字。微博和微信都是當(dāng)前很熱門的信息技術(shù)應(yīng)用，用戶數(shù)量龐大，可以作為政府與廣大消費(fèi)者之間良好的溝通渠道，消費(fèi)者可以利用微博、微信獲取相關(guān)信息，向政府反映食品安全問題。
三、總結(jié)
我國(guó)食品安全監(jiān)管問題錯(cuò)綜復(fù)雜，食品安全監(jiān)管信息化應(yīng)用體系的設(shè)計(jì)和應(yīng)用有利于厘清各監(jiān)管主體的權(quán)力和責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的重要一環(huán)，有利于政府各部門相互協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管的效率；有利于企業(yè)了解食品安全相關(guān)政策，促進(jìn)自我約束和管理；有利于消費(fèi)者更好地了解食品行業(yè)動(dòng)態(tài)，提高食品安全意識(shí)，合理選擇安全食品，最終控制食品安全問題的發(fā)生，促進(jìn)食品行業(yè)健康有序發(fā)展。
作者：劉鵬飛 張立濤 單位：山東理工大學(xué)商學(xué)院
（八）
一、我國(guó)食品安全監(jiān)管體制之紕漏
（一）食品安全監(jiān)管對(duì)象不清食品作為食品安全監(jiān)管對(duì)象，繼《食品安全法》出臺(tái)之后，食品仍然采用《食品衛(wèi)生法》中的定義，即各種供人食用或者飲用的成品和原料，以及按照傳統(tǒng)即是食品又是藥品的物品，但不包括以治療為目的的物品?？梢姡軌蚋爬ǖ轿覈?guó)食品定義中的物質(zhì)可分為：供人類食用或飲用的成品，成品原料，傳統(tǒng)即是食品又是藥品的食品。顯然，我國(guó)《食品安全法》中的“食品”定義沒有包括國(guó)際上常見的半成品，導(dǎo)致實(shí)踐中食品的范圍較窄。同時(shí)，從食品定義表述中可知，《食品安全法》對(duì)食品和藥品的區(qū)分相對(duì)較為明晰，但也存在實(shí)踐中的困惑，特別是“以治療為目的”理解。此外，毒物作為與食品相對(duì)的概念而存在，《食品安全法》中并未其進(jìn)行明確規(guī)定，從而導(dǎo)致立法、執(zhí)法、司法中存在重重障礙。
（二）食品安全監(jiān)管主體之間權(quán)責(zé)不清根據(jù)我國(guó)《食品安全法》第4、5條中的規(guī)定，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、農(nóng)業(yè)部等會(huì)同縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)全國(guó)及各地區(qū)的食品安全監(jiān)管工作。整體上，我國(guó)食品安全監(jiān)管主體之間的責(zé)任較為明晰，但在實(shí)踐中往往出現(xiàn)多重監(jiān)管、無(wú)人監(jiān)管或者上下級(jí)政府之間監(jiān)管不清的問題。例如，在沈陽(yáng)“毒豆芽”事件中，囿于工商、質(zhì)監(jiān)和農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)管缺失，最后只能由公安機(jī)關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致相關(guān)權(quán)益人受損。
（三）食品安全監(jiān)管模式單一《食品安全法》出臺(tái)之后，我國(guó)仍然強(qiáng)調(diào)食品安全委員會(huì)、行政衛(wèi)生部門、工商管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門等在食品安全監(jiān)管中的主導(dǎo)性，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)食品安全監(jiān)管的主導(dǎo)模式。當(dāng)然，囿于政府本身的權(quán)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力與國(guó)家職能，自然應(yīng)該以衛(wèi)生部門充當(dāng)食品安全監(jiān)管中的主導(dǎo)者。但是，鑒于政府本身理性的欠缺及相關(guān)力量的限制，政府監(jiān)管之外應(yīng)該有第三方力量對(duì)其進(jìn)行彌補(bǔ)。我國(guó)食品安全監(jiān)管體制中雖有對(duì)社會(huì)第三方力量監(jiān)督的強(qiáng)調(diào)，但僅為一般性規(guī)則，缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則，且在實(shí)踐中并未與政府監(jiān)管模式形成犄角之勢(shì)，從而導(dǎo)致我國(guó)食品安全監(jiān)管模式單一。
（四）食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)性監(jiān)管，主要包括食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系、食品安全監(jiān)測(cè)體系、食品安全認(rèn)證體系等。就當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系來(lái)看，不僅存在標(biāo)準(zhǔn)過多，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，而且存在標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，同國(guó)際相差甚遠(yuǎn)的問題。其中，食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在層級(jí)過多，主要表現(xiàn)為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四級(jí)；標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一則主要表現(xiàn)為當(dāng)下的雙軌制，即同一產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)存在出口產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)內(nèi)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。相比之下，美國(guó)在食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系建立上，采用基礎(chǔ)性的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)（GMP）與相對(duì)靈活的危害識(shí)別和評(píng)價(jià)方法（HACCP），使食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到相對(duì)較高的水平。
（五）食品安全監(jiān)管責(zé)任體系不完善體系上，責(zé)任作為食品安全監(jiān)管體制的重要組成部分，不僅對(duì)食品安全不法行為的發(fā)生具有防止作用，而且對(duì)監(jiān)管主體本身工作的開展具有重要促進(jìn)作用，對(duì)于前者，我國(guó)《食品安全法》存在相關(guān)主體責(zé)任規(guī)定過輕的問題；對(duì)于后者，存在實(shí)踐中相關(guān)主體責(zé)任追究不到位或不進(jìn)行追究的問題。例如，我國(guó)《食品安全法》第85條規(guī)定：“……處貨值金額5倍到10倍以下的罰款”，“消費(fèi)者要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金”?，F(xiàn)實(shí)中，當(dāng)貨值金額很低時(shí)，即使支付十倍的賠償金也難以對(duì)銷售者起到懲戒的效果，從而就達(dá)不到法律制定之初的目標(biāo)。
二、完善我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的構(gòu)想
鑒于前述問題，我們從食品安全監(jiān)管中的政府干預(yù)角度出發(fā)，以“食品安全監(jiān)管”為軸心，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革下的食品監(jiān)管體制進(jìn)行完善。根據(jù)“食品安全監(jiān)管”本身的多樣性要素，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從如下幾個(gè)問題的基礎(chǔ)上，對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行構(gòu)建：“誰(shuí)管”、“管什么”、“怎么管”、“管理責(zé)任如何”。
（一）誰(shuí)監(jiān)管？———食品安全監(jiān)管主體的廓清我國(guó)大致上形成了“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式。模式之下，我國(guó)食品安全監(jiān)管主體不僅存在監(jiān)管主體責(zé)任不清的問題，而且存在多重監(jiān)管、一些監(jiān)管主體責(zé)任缺位的問題，亟待我們對(duì)其進(jìn)行完善。對(duì)此，我們應(yīng)該遵循如下思路，以促進(jìn)主體監(jiān)管責(zé)任的廓清：首先，對(duì)衛(wèi)生部門、工商部門和質(zhì)監(jiān)部門的責(zé)任范圍進(jìn)行整合，將食品生產(chǎn)加工、流通、銷售環(huán)節(jié)中的監(jiān)管職能進(jìn)行整合，建立以食品藥品監(jiān)督管理局為中心的監(jiān)管主體，從而防止監(jiān)管主體間職能的重合，廓清主體監(jiān)管范圍。其次，對(duì)各級(jí)政府之間的食品安全監(jiān)管職能進(jìn)行明確，設(shè)定統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管辦公室，并對(duì)其權(quán)限進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)置，防止出現(xiàn)政府上下級(jí)之間相互推諉的現(xiàn)象，尤其是縣級(jí)政府。最后，以品種監(jiān)管為突破，建立從生產(chǎn)到成品銷售的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體之間無(wú)縫銜接，促進(jìn)我國(guó)食品安全監(jiān)管模式的提升。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響之下，政府作為食品安全監(jiān)管的主導(dǎo)，具有自身的正當(dāng)性，不僅體現(xiàn)了作為市場(chǎng)規(guī)制者的角色，而且將政府本身的信息優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)予以充分發(fā)揮。但基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，政府作為單個(gè)主體在追求自身利益最大化實(shí)現(xiàn)的過程中，也要受到自身理性的限制，具有失靈的時(shí)候。此時(shí)，我們便需要通過第三部門規(guī)制、市場(chǎng)規(guī)制來(lái)對(duì)政府規(guī)制進(jìn)行不足，從而合理配置食品安全監(jiān)管的規(guī)制權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互制約與協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的平衡發(fā)展。由此，基于當(dāng)下食品安全監(jiān)管主體單一的問題，我們應(yīng)當(dāng)建立多元化的主體規(guī)制模式促進(jìn)食品安全監(jiān)督體制的完善。具體而言，我們應(yīng)該充分發(fā)揮群眾參與和社會(huì)組織參與對(duì)食品安全監(jiān)管體制的作用，建立群眾對(duì)食品安全監(jiān)管的參與機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)組織在食品安全監(jiān)管中的作用。
（二）監(jiān)管什么？———監(jiān)管對(duì)象的明確相對(duì)于我國(guó)《食品安全法》中對(duì)“食品”的界定而言，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的界定較為明確。例如，往往通過例舉方式來(lái)對(duì)其范圍進(jìn)行界定?！稓W盟有關(guān)食品安全監(jiān)管的第178/2002號(hào)指令》將食品鑒定為“任何加工、部分加工或未加工，旨在或者能夠提供給人體的物質(zhì)或產(chǎn)品，食品包括飲料、口香糖，及在加工、準(zhǔn)備或者處理過程中參入食物中任何含有水的物質(zhì)”。相比之下我國(guó)“食品”范圍界定，廣大“半成品”食品未納入其中。對(duì)此，我們應(yīng)該在原有定義的基礎(chǔ)上，對(duì)“食品”的外圍進(jìn)行擴(kuò)展，將“半成品”等納入其中，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的有效監(jiān)管。同時(shí)，針對(duì)食品同“藥品”、“毒物”的概念界定不清，我們應(yīng)該理清三者之間的關(guān)系，對(duì)“藥物”界定中的“治療為目的”進(jìn)行盡可能的量化解釋，且對(duì)食品本身應(yīng)該具有的安全性進(jìn)行解釋，從而保障有效、科學(xué)的理性食品安全監(jiān)管范圍。
（三）怎么監(jiān)管———食品安全監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建繼食品安全監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象理清之后，“怎么監(jiān)管”作為食品安全監(jiān)管體制構(gòu)建的核心，對(duì)整個(gè)監(jiān)管制度功能的發(fā)揮起著重要作用。首先，建立以《食品安全法》為中心食品的安全監(jiān)管法律制度體系，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的制度化，以促進(jìn)食品安全監(jiān)管工作的開展。其一，對(duì)當(dāng)前食品安全法律、法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章、規(guī)范性文件等進(jìn)行規(guī)范化清理，防止出現(xiàn)規(guī)范之間出現(xiàn)沖突適用的可能，從而樹立食品安全監(jiān)管法律制度的權(quán)威。其二，建立以（HCCP）或(ISO22000)為代表的食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)體系，并將二者納入到法制化的軌道中，從國(guó)家法律的層面對(duì)我國(guó)食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行建設(shè)。其三，對(duì)世界衛(wèi)生組織、構(gòu)架標(biāo)準(zhǔn)化組織、世界糧農(nóng)組織等國(guó)際組織中的食品安全規(guī)定、技術(shù)實(shí)施規(guī)范、準(zhǔn)則進(jìn)行借鑒，并參照發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管立法體系進(jìn)行建設(shè)，從而促進(jìn)我國(guó)食品安全監(jiān)管法律調(diào)整體系的建立。其次，建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，消除監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系的混亂、不統(tǒng)一等問題。具體而言，其一，加快建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的合理性、合法性進(jìn)行審查，從而促進(jìn)我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。其二，提高我國(guó)建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)的水平，通過國(guó)際食品安全標(biāo)準(zhǔn)接軌，從而促進(jìn)我國(guó)食品安全監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。其三，對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)“雙軌制”進(jìn)行修正，是國(guó)內(nèi)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)同出口產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)接近，實(shí)現(xiàn)我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)水平的提高，以促進(jìn)對(duì)我國(guó)廣大人民群眾的健康保護(hù)。最后，完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制與評(píng)估機(jī)制。《食品安全法》出臺(tái)之后，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和評(píng)估機(jī)制得到初步建立，但囿于原則性規(guī)定等因素影響，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制并沒有在實(shí)踐中得到充分的發(fā)展，存在制度本身的缺陷。由此，其一，從食品安全的應(yīng)急管理過程出發(fā)，對(duì)食品安全事故發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后的應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)行建設(shè)。發(fā)生前，我們應(yīng)該對(duì)存有食品安全隱患的信息進(jìn)行最大可能的收集，盡可能的在事故爆發(fā)前化解食品安全危機(jī)；發(fā)生中，我們應(yīng)該提前做好應(yīng)急救援準(zhǔn)別，盡可能的事故損害控制在最小范圍之內(nèi)；發(fā)生之后，我們應(yīng)該對(duì)食品安全應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行充分認(rèn)識(shí)，從中吸取教訓(xùn)。其二，建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，減低食品安全的危害程度，加強(qiáng)政府、專家、企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)最直接的風(fēng)險(xiǎn)信息交流，控制食品風(fēng)險(xiǎn)。
（四）監(jiān)管責(zé)任如何？———預(yù)防懲處責(zé)任體系的建立責(zé)任追究作為食品安全監(jiān)管體制運(yùn)行的外在保障，不僅是針對(duì)食品安全違法主體的責(zé)任，而且包括食品安全監(jiān)管主體的責(zé)任。針對(duì)當(dāng)前問題，首先，加大對(duì)食品安全違法者的責(zé)任追究，提高其違法成本，針對(duì)當(dāng)前食品安全違法責(zé)任者處罰責(zé)任較輕的問題，我們可以通過設(shè)置處罰底線，以實(shí)際的處罰數(shù)額對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究。例如，在《食品安全法》第85條中“5到10倍罰款”設(shè)置的同時(shí)，可以增加處罰底線，從而增加《食品安全法》適用的權(quán)威性。其次，加重監(jiān)管主體的責(zé)任，防止其隨意執(zhí)法或執(zhí)法尋租的問題；此過程中，我們應(yīng)該進(jìn)一步完善監(jiān)管部門的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)相關(guān)部門執(zhí)法責(zé)任不明、程序不規(guī)范等所造成的問題進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究；同時(shí)，在行政責(zé)任內(nèi)部追究機(jī)制之外，建立司法監(jiān)督，增強(qiáng)第三部門對(duì)執(zhí)法主體的監(jiān)督，從而促進(jìn)其責(zé)任機(jī)制的完善。最后，合理配置食品安全監(jiān)管的責(zé)任形式，改變傳統(tǒng)的行政責(zé)任為主的責(zé)任追究機(jī)制，建立以保障受害人為中心的民事責(zé)任體系，并兼以行政責(zé)任和刑事責(zé)任進(jìn)行規(guī)制，從而保障食品安全監(jiān)管責(zé)任體系的合理性。
作者：趙明 張正軍 單位：中共四川省委黨校
（九）
一、塑化劑理化性質(zhì)及危害
1、塑化劑的理化性質(zhì)
塑化劑種類很多，包括鄰苯二甲酸酯、脂肪族二元酸酯、脂肪酸酯、苯多酸酯、多元醇酯、環(huán)氧烴類、烷基磺酸酯等。狹義的塑化劑主要是指鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)，是鄰苯二甲酸形成的約30種酯類的統(tǒng)稱，目前它是塑化劑的主體，主要由1個(gè)剛性平面芳環(huán)和2個(gè)可塑非線性脂肪鏈組成。鄰苯二甲酸酯類化合物一般在常溫下為無(wú)色透明的油狀黏稠液體，屬脂溶性物質(zhì)，易溶于甲醇、乙醇、乙醚等有機(jī)溶劑，大多數(shù)是高沸點(diǎn)、低揮發(fā)度的液體，少數(shù)則是熔點(diǎn)較低的固體，其合成通常是由萘和鄰二甲苯催化氧化生成鄰苯二甲酸酐，然后鄰苯二甲酸酐與各種醇類酯化而獲得。
2、鄰苯二甲酸酯類塑化劑的危害
鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)雖是一群結(jié)構(gòu)類似的物質(zhì)，但其安全性并不完全一致。因?yàn)槠浼毙远拘员容^低，故而鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)隨著工業(yè)的發(fā)展而被大量生產(chǎn)使用，盡管目前尚未發(fā)現(xiàn)由于人體或環(huán)境對(duì)該類化合物暴露而引起的災(zāi)害，但還是應(yīng)關(guān)注其慢性毒性的危害。鄰苯二甲酸酯類塑化劑可通過呼吸道、消化道和皮膚吸收進(jìn)入人體，盡管其大部分可以較快代謝、分解并通過尿液、糞便排出，但仍可能有少量在人體內(nèi)積累。20世紀(jì)80年代有文獻(xiàn)對(duì)DEHP可能誘發(fā)嚙齒類動(dòng)物腫瘤作了詳細(xì)報(bào)道，故而國(guó)際癌癥研究署（IARC）、美國(guó)環(huán)保署（EPA）將其列為人類可能的促癌劑或致癌物質(zhì)。目前對(duì)于塑化劑安全性的擔(dān)憂，更多的是因?yàn)轭惔萍に刈饔脦?lái)的生殖毒性。醫(yī)學(xué)毒理學(xué)實(shí)驗(yàn)表明，DEHP、DBP、BBP均會(huì)引起男性內(nèi)分泌紊亂，故而帶來(lái)精子數(shù)量減少，而且也會(huì)促使女性性早熟。在世界各國(guó)都已經(jīng)對(duì)鄰苯二甲酸酯類化物有了限量規(guī)定：歐洲食品安全局制定了幾種鄰苯二甲酸酯類的每天可攝入量，即DBP限量值0.01μg/kg、BBP限量值0.5μg/kg、DEHP限量值0.01μg/kg、DIDP限量值0.15μg/kg、DOP限量值0.15μg/kg。世界衛(wèi)生組織對(duì)DMP的每天攝入量限定在500μg/kg以內(nèi)。
二、食品中鄰苯二甲酸酯類塑化劑的產(chǎn)生
縱觀已經(jīng)發(fā)生的食品中含塑化劑事件，歸納其產(chǎn)生原因主要有4方面因素：一是非法人為添加；二是環(huán)境污染嚴(yán)重；三是在加工環(huán)節(jié)產(chǎn)生；四是塑料包材的影響。
1、非法人為添加
一些不法商家為了追求產(chǎn)品的外觀誘人，比如飲料的黏稠、酒類的掛壁，在食品中非法添加塑化劑降低了生產(chǎn)成本，同時(shí)又達(dá)到了高品質(zhì)的外觀要求。
2、環(huán)境污染嚴(yán)重
1935年聚氯乙烯生產(chǎn)工業(yè)化，PAEs作為塑化劑得到了更廣泛的應(yīng)用。目前它是塑化劑的主體，其產(chǎn)量占塑化劑總產(chǎn)量的80％左右，大部分用于聚氯乙烯和氯乙烯共聚物?，F(xiàn)在每年在世界范圍內(nèi)PAEs塑化劑的使用量約為300萬(wàn)噸，另外還普遍用于驅(qū)蟲劑、殺蟲劑的載體，化妝品、合成橡膠、潤(rùn)滑油、箔片、印刷用墨水的添加劑等。加工中使用塑化劑的產(chǎn)品應(yīng)用越來(lái)越多，使用過程中對(duì)環(huán)境有影響，如農(nóng)田里農(nóng)用薄膜中塑化劑的揮發(fā)、驅(qū)蟲劑使用；另外在其使用后的處理比較單一，即塑料制品焚燒，焚燒后產(chǎn)物轉(zhuǎn)移至空氣和土壤，這些都使得塑化劑成為最為廣泛的環(huán)境污染物，許多國(guó)家的大氣、湖泊、河流和土壤中已檢測(cè)出不同濃度的塑化劑。各種加工食品的原料從被污染了的環(huán)境中吸收塑化劑，隨加工而進(jìn)入制成品中，如大豆、菜籽等油料農(nóng)作物帶入使塑化劑溶解在油脂中。有專家調(diào)查了我國(guó)不同省份、不同區(qū)域空氣中塑化劑的總量，發(fā)現(xiàn)其在5.2～1153.0μg/mL變化，其中重慶和黑龍江最高。我國(guó)農(nóng)田土壤的塑化劑污染也相當(dāng)嚴(yán)重，不同地區(qū)23塊耕地土壤調(diào)查顯示，其質(zhì)量濃度為0.89～10.03mg/kg。
3、加工環(huán)節(jié)產(chǎn)生
各類食品加工過程中不可避免會(huì)接觸到一些由塑料、橡膠材料制成的設(shè)備或管道、容器，其中如果含有塑化劑，就可能遷移到產(chǎn)品中而污染產(chǎn)品。比如大米、小麥粉企業(yè)生產(chǎn)中的斗式提升機(jī)的料斗、帶式輸送機(jī)的輸送帶、溜管（常用塑料作為襯填物），以及大米拋光機(jī)中的塑料固定片等，但需要說(shuō)明的是，這些塑料制品中大部分都無(wú)需加入塑化劑，但如果用回收的廢舊材料制作成的塑料制品，一般都會(huì)加入塑化劑；在食用油加工過程中使用的助劑有時(shí)促進(jìn)污染，像浸出油的溶劑提取劑（主要是正己烷）若在其本身生產(chǎn)過程中接觸塑料，就可促使更多塑化劑進(jìn)入食用油中；在酒類生產(chǎn)企業(yè)中原酒運(yùn)輸管道為塑料制品，大量的原酒會(huì)將制品中的塑化劑釋放出來(lái)；另外，食品加工過程中使用香精和含香精的其他食品配料，則常常成為塑化劑污染的源頭之一。飲料塑化劑事件中被查出的500多種問題產(chǎn)品當(dāng)中，主要的來(lái)源就是香精和含香精的食品配料。
4、塑料包材的影響
作為酯類物質(zhì)，鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)與塑料基質(zhì)分子兩者間沒有緊密的化學(xué)鍵（如共價(jià)鍵）結(jié)合，而僅以氫鍵或范德華力與塑料相連，彼此仍保持獨(dú)立的化學(xué)結(jié)構(gòu)。經(jīng)檢測(cè)，所有PVC制品都含有塑化劑，而PVC的保鮮膜、托盤、塑料瓶、墊片等在企業(yè)生產(chǎn)和家庭生活日用品中廣泛使用。其次，橡膠墊片、聚偏二氯乙烯（PVDC）包裝膜、回收塑料產(chǎn)品等包裝材料可能會(huì)添加塑化劑。孫寶國(guó)等分析了午餐盒飯的DEHP污染狀況，檢出率為53.2％，其中16份密封飯盒中DEHP含量在800～11800mg/kg。我國(guó)食用油包裝大多采用無(wú)塑化劑的PE、PP材料，若采用含有塑化劑的包裝材料，其塑化劑的污染則會(huì)遷移到食用油中，一些不法企業(yè)使用劣質(zhì)塑料油桶、瓶蓋等，其塑化劑含量更高。柳春紅等發(fā)現(xiàn)在上海市場(chǎng)上購(gòu)買的食用油樣品中DBP和DOP含量高的，可能是由于塑料容器中DBP和DOP含量較高及在生產(chǎn)加工過程中被增塑劑污染所致。
三、食品企業(yè)應(yīng)對(duì)塑化劑的措施
1、加強(qiáng)法律意識(shí)，堅(jiān)決杜絕添加
各個(gè)食品生產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)格遵守使用鄰苯二甲酸酯類塑化劑的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)關(guān)于鄰苯二甲酸酯類塑化劑的規(guī)定有2個(gè)：衛(wèi)生部2011年第16號(hào)“關(guān)于公布食品中可能違法添加的非食用物質(zhì)和易濫用的食品添加劑名單（第六批）的公告”中禁止17種鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)添加到食品和食品添加劑。衛(wèi)辦監(jiān)督函［2011］551號(hào)文件明確規(guī)定的“鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)不是食品原料，也不是食品添加劑，嚴(yán)禁在食品、食品添加劑中人為添加”。根據(jù)這2個(gè)規(guī)定，食品生產(chǎn)企業(yè)在加工過程中要嚴(yán)格做到在任何情況下不使用或間接使用鄰苯二甲酸酯類塑化劑或與鄰苯二甲酸酯類相關(guān)的食品添加劑。
2、加強(qiáng)原輔料的進(jìn)入關(guān)
各個(gè)食品企業(yè)首先需要加強(qiáng)原料入廠質(zhì)量檢測(cè)關(guān)，其次嚴(yán)格把好生產(chǎn)過程中使用的各種輔料的產(chǎn)品質(zhì)量，防止輔料產(chǎn)品帶入塑化劑的隱患，對(duì)于原輔料的入廠建議批批進(jìn)行塑化劑檢測(cè)。
3、減少塑料制品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的使用
在生產(chǎn)過程中，要加強(qiáng)原料的清理，針對(duì)塑料雜質(zhì)，提高原料篩選設(shè)備分選雜質(zhì)的能力，減少塑料進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)節(jié)；要盡量避免使用塑料管道、塑料設(shè)備和塑料容器，對(duì)于酒類生產(chǎn)企業(yè)全部換成不銹鋼管道，杜絕使用塑料管道；對(duì)一些必須使用塑料制品的環(huán)節(jié)，要檢測(cè)其塑化劑含量，不符合要求的要?jiǎng)?chuàng)造條件進(jìn)行更換。
4、包裝材料的合理選擇
各類食品企業(yè)要根據(jù)實(shí)際情況，選用安全的包裝形式和包材。首先，各食品企業(yè)要杜絕使用回收塑料材料制作的聚合物制品以及劣質(zhì)塑料油桶和瓶蓋。其次，企業(yè)一定選擇食品級(jí)的包材，食品級(jí)的塑料包材相比較于其他塑料包材來(lái)說(shuō)塑化劑的使用量、遷移量都得到了很好的控制。最后，有條件的食品企業(yè)可選用非塑料包材，當(dāng)然這樣可能會(huì)帶來(lái)生產(chǎn)成本的增加。如食用植物油加工企業(yè)可使用PET（聚對(duì)苯二甲酸乙二酯）、PE、PP等無(wú)需加入塑化劑的塑料包裝材料；餐桌用人造奶油的保冷包裝可使用聚苯乙烯塑料；當(dāng)前掛面企業(yè)在監(jiān)管部門的要求下基本上使用了紙包裝；方便面、方便米線等的調(diào)味包可選用可食性包裝材料，以及推廣醬包、粉包、蔬菜包的“三合一”包裝，以降低包材用量，減少污染。
5、重視貯藏和運(yùn)輸條件
貯藏運(yùn)輸環(huán)節(jié)溫度和時(shí)間是影響塑化劑遷移的重要因素，所以需要重視貯藏條件，盡量避免高溫環(huán)境，特別是夏季，最好加裝制冷設(shè)備或在陰涼處貯藏。當(dāng)包裹豬肉的食品級(jí)PVC膜在90℃高溫下且包裹時(shí)間達(dá)到10min時(shí)，PVC中的增塑劑也會(huì)滲透到豬肉內(nèi)。所以針對(duì)一些特殊產(chǎn)品，建議使用低溫車進(jìn)行運(yùn)輸，以免造成食品容器、食品包裝材料中塑化劑的溶出。
四、結(jié)語(yǔ)
針對(duì)上述分析，可以看出塑化劑對(duì)我們生活的影響無(wú)處不在，需要從自身做起，盡量少使用含塑化劑的產(chǎn)品，減少環(huán)境污染，從根本上遏制塑化劑的滲透?？蒲袡C(jī)構(gòu)在確定可靠測(cè)定方法基礎(chǔ)上，進(jìn)行遷移規(guī)律測(cè)試，獲取各類食品中塑化劑暴露量的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，并據(jù)此制定塑化劑在食品的最大允許量及每人每日允許攝入量，開展相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。食品安全監(jiān)管部門加大對(duì)企業(yè)巡查力度，嚴(yán)防死守塑化劑在企業(yè)中的滲透。
作者：張霞 施炎炎 丁紅梅 陳丹丹 楊俊 單位：南通市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)所
（十）
一、我國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀分析
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的食品安全監(jiān)管制度大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：第一階段，新中國(guó)成立初期的分散管理模式：實(shí)行農(nóng)業(yè)部管生產(chǎn)、衛(wèi)生部管加工、工商部門管市場(chǎng)的分段管理的模式，這種模式導(dǎo)致食品安全隱患日益突出，食品安全問題事故頻發(fā)，進(jìn)而暴露出食品安全監(jiān)管的各種漏洞和空白。第二階段，多部門綜合監(jiān)管的模式，2003年根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上成立國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，確立了“全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方負(fù)責(zé)，部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)，各方聯(lián)合行動(dòng)”的監(jiān)管格局，這種格局容易造成上下監(jiān)管部門缺乏互動(dòng)積極性，責(zé)任心不強(qiáng)，遇事推諉等問題。第三階段，“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的多部門綜合監(jiān)管模式。2004年進(jìn)一步確定了由農(nóng)業(yè)部監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，質(zhì)檢部門監(jiān)管食品加工生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工商部門監(jiān)管食品流通環(huán)節(jié)，衛(wèi)生部門監(jiān)管餐飲和食堂，農(nóng)業(yè)、反戰(zhàn)改革和商務(wù)等部門按照各自職責(zé)，做好養(yǎng)殖種植，食品加工，流通，消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作有食品藥品監(jiān)管部門對(duì)食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。2009年6月1日《食品安全法》施行之后，我國(guó)有國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、商務(wù)、進(jìn)出口、出入境檢驗(yàn)檢疫等9個(gè)主要部門分管食品安全。第四階段，將由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)總責(zé)的監(jiān)管模式。2013年3月14日，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，該方案提出：整合食品安全辦、食品藥品監(jiān)管局、質(zhì)檢總局、工商總局的各自相應(yīng)的職責(zé)，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)食品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的安全性、有效性進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，撤銷原來(lái)的食品藥品監(jiān)督管理局和食品安全辦。
二、我國(guó)食品安全監(jiān)管體制存在的問題
（一）食品安全監(jiān)管法律不完善
雖然我國(guó)已經(jīng)形成食品安全法律框架，但國(guó)家未對(duì)食品安全法律法規(guī)體系進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，存在許多問題，主要表現(xiàn)在：首先，《食品安全法》的很多規(guī)定都是原則性規(guī)范，缺乏可操作性，需要法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)一步具體化。雖然國(guó)務(wù)院制定并頒布了《食品安全法實(shí)施條例》，但仍然不夠具體。而《食品安全法》的實(shí)施在很大程度上依賴于行政法規(guī)和部門規(guī)章，但配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章及地方法規(guī)等相對(duì)分散、不統(tǒng)一，使得我國(guó)的食品安全法律監(jiān)管系統(tǒng)性不強(qiáng)，監(jiān)管效果也大打折扣。其次，相關(guān)規(guī)定滯后。除《食品安全法》及其實(shí)施條例是在2009年實(shí)施外，其他大多法律法規(guī)的立法時(shí)間都比較早，對(duì)食品安全的監(jiān)管內(nèi)容、懲罰力度和監(jiān)管部門及其工作人員的責(zé)任追究等諸多問題的規(guī)定都相對(duì)滯后。再次，相關(guān)法律規(guī)定沒有明確衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等食品安全監(jiān)管部門的職權(quán)，雖然其職權(quán)在相關(guān)規(guī)章或者行政規(guī)范性文件有所規(guī)定，但這些行政規(guī)范性文件法律位階低。而且各監(jiān)管部門各自制定的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不盡相同，造成了執(zhí)法活動(dòng)雜亂無(wú)章、漏洞百出，難以形成監(jiān)管合力。
（二）食品安全監(jiān)管制度不健全
1.監(jiān)管模式不科學(xué)，整體執(zhí)法效能不高
目前我國(guó)食品安全實(shí)行分段監(jiān)管體制，食品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)分別由質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管?？h級(jí)人民政府統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)本級(jí)衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門，依法對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督管理。實(shí)踐證明，這種分段監(jiān)管模式不科學(xué)，監(jiān)管部門越多，監(jiān)管邊界模糊地帶就越多，既存在重復(fù)監(jiān)管，又存在監(jiān)管盲點(diǎn)，難以做到無(wú)縫銜接，監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)。多個(gè)部門監(jiān)管，監(jiān)管資源分散，每個(gè)部門力量都顯薄弱，資源綜合利用率不高，整體執(zhí)法效能不高。例如，北京晨報(bào)于2013年8月30日?qǐng)?bào)道“4萬(wàn)斤病死豬肉流入四省市場(chǎng)，層層監(jiān)管失靈”：安徽省蕭縣青龍鎮(zhèn)一個(gè)病死豬肉收購(gòu)、加工窩點(diǎn)收購(gòu)、加工病死豬肉達(dá)20余噸，制成捆蹄、香腸等食品流向皖蘇豫魯4省9個(gè)市縣市場(chǎng)，生意持續(xù)紅火了大半年。直到公安機(jī)關(guān)的一次日常巡查才被發(fā)現(xiàn)。這起特大加工銷售病死豬肉案在警方偵破之前，地方的食品安全監(jiān)管部門無(wú)一察覺，并將病死豬肉問題歸結(jié)于“職能重疊、部門打架”。另外，目前監(jiān)管的重點(diǎn)多放在食品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的監(jiān)督上而很少關(guān)注監(jiān)管的全過程，對(duì)分散農(nóng)戶的食品監(jiān)管，更是無(wú)人問津。例如，食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證由質(zhì)量監(jiān)督部門頒發(fā)，銷售經(jīng)營(yíng)許可證由工商行政管理部門頒發(fā)，餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證由衛(wèi)生部門頒發(fā)。而一個(gè)網(wǎng)絡(luò)交易商從事食品生產(chǎn)、銷售活動(dòng)，其領(lǐng)取的生產(chǎn)、銷售許可證要分別由不同的部門頒發(fā)，造成監(jiān)管資源浪費(fèi)。
2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理
在分段監(jiān)管模式下，我國(guó)有9個(gè)主要部門分管食品安全，甚至國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任食品安全委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督管理部門雖多，但設(shè)置過于分散，沒有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)管食品安全。這樣的食品安全監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，有專管，無(wú)統(tǒng)管；都管又不全管，容易造成部門之間不配合，甚至出現(xiàn)“監(jiān)管推諉”。這不僅給食品監(jiān)管工作帶來(lái)極大的困難，也給不法分子生產(chǎn)加工銷售偽劣食品以可乘之機(jī)。
3.食品安全責(zé)任機(jī)制不完善
首先，分散分段的管理模式導(dǎo)致部門之間職能的重復(fù)，“九龍治水”責(zé)任邊界不清，對(duì)造成的顯而易見的監(jiān)管盲區(qū)沒有明確的責(zé)任分工，在發(fā)生事故后責(zé)任追究不集中，通常是擴(kuò)大處理來(lái)實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究，從而減弱了責(zé)任嚴(yán)重效果。其次，對(duì)于已經(jīng)規(guī)定的食品安全監(jiān)管者的行政責(zé)任都以原則性為主，缺乏詳細(xì)的規(guī)范內(nèi)容，顯得非常模糊，缺乏可操作性，不僅對(duì)違法主體不涉及刑事處罰，而且不便于食品安全監(jiān)管部門的具體執(zhí)法。再次，對(duì)各監(jiān)管部門和食品安全服務(wù)機(jī)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制缺失。《食品安全法》第92條至第94條對(duì)違反該法從事食品生產(chǎn)、流通或者餐飲業(yè)的單位、及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和違反該法的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、食品檢驗(yàn)人員規(guī)定了比較嚴(yán)格的法律責(zé)任。但該法第95條只對(duì)政府、有關(guān)食品安全監(jiān)管部門、機(jī)構(gòu)中不履行法定職責(zé)的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究法律責(zé)任，但未規(guī)定各監(jiān)管部門和食品安全服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，這會(huì)導(dǎo)致有些監(jiān)管部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，甚至在執(zhí)法過程中產(chǎn)生了權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象。最后，《食品安全法》及其實(shí)施條例對(duì)違法生產(chǎn)銷售食品者處罰力度太輕，難以讓違法者受到應(yīng)有的懲罰及起到警戒作用。
（三）食品安全監(jiān)管配套機(jī)制不完善
首先，食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不健全，據(jù)2012年1月13日在北京召開的中國(guó)衛(wèi)生系統(tǒng)食品安全與衛(wèi)生監(jiān)督工作會(huì)議上衛(wèi)生部副部長(zhǎng)陳嘯宏的介紹，雖然目前中國(guó)已初步建立以32個(gè)省級(jí)、244個(gè)地市級(jí)和716個(gè)縣級(jí)食品污染物、食源性致病菌和食源性疾病監(jiān)測(cè)點(diǎn)組成的全國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)尚未建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，如前所述“4萬(wàn)斤病死豬肉流入四省市場(chǎng)，層層監(jiān)管失靈”，一旦出現(xiàn)食品安全問題，各監(jiān)管部門往往是倉(cāng)促應(yīng)對(duì)，不能滿足公眾對(duì)政府迅速處理食品安全事故的期望。其次，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系不健全。我國(guó)食品安全監(jiān)測(cè)體系建設(shè)滯后，食品安全檢測(cè)技術(shù)水平低，尚未達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，專門的食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)尚未建立。而現(xiàn)有的檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量與和檢測(cè)能力均不能滿足目前我國(guó)食品安全監(jiān)管的需要。
三、我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的完善
（一）完善我國(guó)食品安全監(jiān)管的相關(guān)立法我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外相關(guān)先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，立足本國(guó)國(guó)情，構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的食品安全監(jiān)管法律體系，建議制定一部食品安全監(jiān)管基本法，從立法層面構(gòu)建統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體系，將分段監(jiān)管模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿瘫O(jiān)管模式。目前可將國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能方案中確立的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的地位與職責(zé)在法律中予以規(guī)定，明確食品安全委員會(huì)以及地方各級(jí)相應(yīng)的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。同時(shí)，應(yīng)修改完善現(xiàn)有的食品安全法律及其配套法規(guī)規(guī)章，整合散見于相關(guān)法律法規(guī)中有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管規(guī)定，使其具有一致性。
（二）健全食品安全監(jiān)管制度
1.建立科學(xué)的全程監(jiān)管模式
十八大以后對(duì)我們政府監(jiān)管的理念進(jìn)行了重要的調(diào)整，一個(gè)重要的思路就是寬進(jìn)嚴(yán)管，而國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的建立也體現(xiàn)出監(jiān)管的思路為全程監(jiān)管。因此，首先，應(yīng)對(duì)原料的采集、生產(chǎn)、流通、銷售和售后等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位監(jiān)管，建立覆蓋全面的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)總責(zé)，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的關(guān)系，確保監(jiān)管權(quán)力獨(dú)立行使，系統(tǒng)地考慮食品安全問題，而不是現(xiàn)在誰(shuí)都管誰(shuí)都管不好的“九龍治水”的局面。其次，應(yīng)建立食品安全全程追溯制度。各監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)品準(zhǔn)出、產(chǎn)品標(biāo)識(shí)、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。同時(shí)，食品生產(chǎn)者、運(yùn)輸者、保管者、銷售者等都應(yīng)為自己的食品建立“檔案”，以便從源頭嚴(yán)格監(jiān)測(cè)食品安全，一旦出現(xiàn)問題通過記錄就能迅速找到原因、控制風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)食品存在危害時(shí)，可以及時(shí)召回。再次，充分發(fā)揮消費(fèi)者和媒體監(jiān)督作用，將不衛(wèi)生，不健康，對(duì)人體有害食品及時(shí)曝光，加強(qiáng)公眾的參與度，讓公眾成為食品安全生產(chǎn)全過程的最終監(jiān)管者、受益者。
2.建立獨(dú)立自主的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)
為提高監(jiān)管的效率，強(qiáng)化監(jiān)管的統(tǒng)一性，應(yīng)建立具有相對(duì)獨(dú)立、自主性的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步理順行政體制，整合監(jiān)管力量，提高監(jiān)管效能。在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能方案中，已明確了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的主要職責(zé)是，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。相應(yīng)地，應(yīng)建立健全地方各級(jí)相應(yīng)的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)以便于配合食藥品監(jiān)督管理總局工作的順利開展，可將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門，從而減少部門職責(zé)交叉和分散，最大限度地整合分散在國(guó)務(wù)院不同部門相同或相似的職責(zé)，理順部門職責(zé)關(guān)系，從而降低部門間合作和協(xié)調(diào)的潛在成本，由同一機(jī)構(gòu)對(duì)食品的生產(chǎn)，流通，消費(fèi)全過程進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管，徹底解決部門之間分割與不協(xié)調(diào)問題，這樣才有便于明確權(quán)責(zé)，提高效率，降低行政成本，從而有效地消除多頭監(jiān)管造成的疏漏和不足。
3.強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制
《食品安全法》的修訂早已列入國(guó)務(wù)院法制辦2013年的立法計(jì)劃中，要改變相關(guān)監(jiān)管部門“重審批、輕監(jiān)管”、“有利搶著管，沒利讓著管”等現(xiàn)象，在修訂時(shí)必須強(qiáng)化問責(zé)，通過對(duì)疏漏失察、玩忽職守、營(yíng)私舞弊等行為的懲處，切實(shí)落實(shí)監(jiān)管職責(zé)。因此，應(yīng)建立明確、有效的責(zé)任制度，轉(zhuǎn)變各監(jiān)管部門、食品安全服務(wù)機(jī)構(gòu)及其個(gè)人不負(fù)責(zé)的觀念，按照權(quán)責(zé)一致的原則，不但要追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的法律責(zé)任，加大對(duì)其責(zé)任追究力度，而且要追究各監(jiān)管部門和食品安全服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，監(jiān)管部門和食品安全服務(wù)機(jī)構(gòu)造成相對(duì)人的損失要進(jìn)行賠償。此外，應(yīng)確立食品生產(chǎn)商對(duì)食品安全負(fù)首要責(zé)任的原則，特別對(duì)違反《食品安全法》規(guī)定構(gòu)成犯罪的，在《刑法》中應(yīng)適當(dāng)增加過失和不作為型的食品安全犯罪。這將有助于加大食品生產(chǎn)商的安全責(zé)任，促使使其主動(dòng)及時(shí)對(duì)食品有害物進(jìn)行技術(shù)檢測(cè)確保食品安全。
（三）健全食品安全監(jiān)管配套機(jī)制
首先，構(gòu)建起統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威、高效的預(yù)警機(jī)制。在全國(guó)范圍內(nèi)建立“從農(nóng)田到餐桌”覆蓋全食物鏈的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，特別重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的建立，并對(duì)現(xiàn)有的部門預(yù)警網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效整合，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)力度，為開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、發(fā)布食品安全預(yù)警提供科學(xué)的依據(jù)。以便向消費(fèi)者和有關(guān)部門快速通報(bào)食品安全預(yù)警信息，從而將食品不安全因素控制在初始階段、個(gè)體層面和偶發(fā)性上。其次，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，在我國(guó)應(yīng)建立起一個(gè)相互協(xié)調(diào)、分工合理、職能明確、技術(shù)先進(jìn)、功能齊全、人員匹配、運(yùn)行高效的食品安全監(jiān)測(cè)體系。在我國(guó)正在抓緊建立覆蓋全國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系的基礎(chǔ)上，加大投資力度，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的食品安全檢測(cè)技術(shù)，建立專門的食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)，以滿足目前我國(guó)食品安全監(jiān)管的需要。總之，食品安全監(jiān)管既是一項(xiàng)事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定的民生工程，又是一項(xiàng)艱巨、長(zhǎng)期而又復(fù)雜的任務(wù)，需要各監(jiān)管部門的全程監(jiān)管和社會(huì)各方面的廣泛參與監(jiān)督，各地區(qū)、部門都要常抓不懈，防止反復(fù)，使問題食品無(wú)處藏身，以切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的健康安全，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
作者：肖靈敏 劉揚(yáng) 單位：湖南文理學(xué)院法學(xué)院