一、職業教育發展的動力因素分析

（一）政府推動

在推動職業教育發展的各種因素中，國家或政府的推動是非常活躍和直接的因素。經濟、技術與文化等因素變化所引發的職業教育變革，均要在一定體制、政策環境中才能得以實現。職業教育是面向人人的教育，對于幫助社會中下層群體改善生存狀況、尋求發展機會具有重要意義。這種固有的公益性、公平性，決定了發展職業教育既要考慮經濟發展，又要考慮社會公平，尤其在市場發育不完善的情況下，政府調控就顯得極為重要。政府發展職業教育的手段包括制定法規、出臺政策、整體規劃、提供經費支持等。當市場對于職業教育資源配置的調控過于功利，既無法滿足經濟發展要求，又無法滿足公眾利益需求時，政府必須及時行使指導性的供給驅動調控方式，以糾正偏差。職業教育同時包含了知性教育和德性教育，在本質上是精神的而非物質的，并非純粹傳習技能的機械教育，而是附有社會價值的理性教育。這種既有的教育屬性決定了其發展需要政府引導。

（二）社會拉動

職業教育發展除了一定的經濟環境、政策環境，還需要相應的社會環境，包括融資環境、輿論環境、科研環境、信息環境等，這些環境的營造，體現了政府、院校之外的利益群體對職業教育施加的影響和付出的努力。受政策及發展環境影響，社會上各種投資人對職業教育產業給予積極關注，各類社會資金進入學校領域，有助于改變當前職業教育投入渠道狹窄、辦學主體單一的狀況，從根本上有益于實現職業教育的多元化、多樣化發展。投資者期望積極地影響教育改革的方向以實現自身利益最大化。各類研究者成為教育改革的積極力量，如直接進入決策層視野的專家團隊以及各級各類院校、研究機構、企業和社會組織的一般研究者。作為直接參與決策、影響政策制定者，他們往往是特定群體利益和權力的代言者；作為公共知識分子，他們也可作為公共利益代言人，影響教育實踐活動方向。行業企業與學校之間存在著文化沖突、機構剛性、利益分配以及管理等方面諸多障礙，政府和中介組織的介入能夠很好地解決這一問題。

朱莉•費希爾認為，政府和非政府組織的聯合努力要比單獨一方的努力更有效。中介組織的加盟，有助于健全和完善職業教育體系，在政府與市場之間搭建溝通的橋梁，利于社會各界廣泛參與職業教育決策與管理，促使政府決策與管理更加科學化、民主化。信息的生產、傳播和輿論影響，在現代社會生活中占有重要地位。從事教育信息傳播和輿論營造的媒體，成為教育發展的重要推動因素。媒體的努力不僅反映了教育問題，吸引大眾關注，其成果往往對于影響決策、推動改革產生重要作用。需要強調的是，教育類媒體應當同時發揮研究與咨詢輔助功能，應對新聞事件及問題進行深度挖掘，為理性推動職業教育發展提供助力。除上述群體外，其他如出版機構、社區、公益組織等群體，也會通過各自方式施加影響，在尋求自身利益中推動職業教育發展。

（三）教育自動

外部動力因素必須通過職業教育內部的轉化才能真正成為發展動力。“內涵建設、提升質量”是當前職業教育發展的重大課題。優化課程教學結構、改善課堂生態環境、加強教師隊伍建設、強化師資專業成長動力、營造校園文化及提升學校軟實力等，成為職業教育提升質量、增強吸引力的必要手段。同時，還要求職業院校鎖定市場需求、明確辦學思路、緊隨產業發展、凸顯專業亮點。加強職業教育發展的內生動力，尋求和諧發展，成為全體師生的共同追求。如果以職業教育機構為參照，可以將職業教育發展動力系統分為外部動力系統與內部動力系統。前者以適應人才類型結構多樣化需求為目標，通過政府、企業、社會的共同努力發生作用，包括政府推動、企業發展、社會拉動、經濟增長及個體需求等外部因素。后者以實現人才素質規格為宗旨，包括辦學目標與思路、人才培養模式、專業與課程、師資隊伍與辦學條件等內部因素。二者各成系統，又相互影響，共同作用于職業教育的發展與變革之中。

二、職業教育發展動力不足的原因分析

改革開放以來，我國職業教育的社會環境、政策環境發生了很大變化，職業教育事業不斷發展進步。21世紀前后，經歷了“低谷時期，恢復增長，加快發展”階段，規模迅速增長，基礎能力建設水平逐漸提高，國家支持和資助力度不斷加大，進入“加強內涵建設，提高教育質量”的關鍵歷史階段。同時也要清醒認識到，受多種因素影響，我國職業教育長期積弱，劣勢相對明顯。從外部來看，法律體系不完善、投入機制單一、資金瓶頸嚴重、區域發展不平衡、社會認識不足、企業參與不足、就業服務體系不健全等弊端制約著職業教育的持續發展；從內部來看，基礎能力相對薄弱、管理模式落后、與市場銜接不緊密、能力教育與素質教育不足以及師資難以滿足發展需要等弊端影響著職業教育的內涵提升。這些困難和問題的存在，與我國職業教育起點低、基礎薄弱、內外部環境復雜、參與主體多元、利益訴求沖突有關，更為重要的是發展動力不足。以中等職業教育為例，盡管規模數量發展較快，但事實上還存在著相當大的軟肋，導致發展根基不穩。究其原因在于，職業教育組織內部力量缺失，難以依靠自身力量完成市場化制度變遷，未能賦予不同利益主體應有的地位，因此無法形成充分調動各方積極性的有效機制。

（一）職業教育未完成市場化進程

在我國，現代意義的職業教育雖然發端于晚清時期，但其真正的大發展卻是在“文革”結束之后。當時，為了解決普通高中教育、高等院校教育的人才培養與市場需求脫節的問題，國家提出改革中等教育結構的思路。當時依托的主要力量是普通教育中所謂“四低學校”（即師資水平低、學生起點低、教學質量低、高考升學率低的學校）。開辦中等職業教育，成為這類學校的最好出路，這決定了職業教育的先天不足。在穩定職業教育招生以及合理分配畢業生方面，中央及地方政府的政策發揮了積極作用。政府發揮強制作用，為職業院校發展提供了辦學資源和政策傾斜，穩定了生源和勞動力兩大市場，幫助職業教育取得了合法地位。市場和政府顯然是影響職業教育發展的重要力量。而職業教育若想真正完成市場化的制度變遷，必須依靠組織內部的力量。與普通教育、高等教育相比，職業教育可算“出身寒微”，內部缺少政府智囊團成員和影響決策者等所謂“精英力量”，因而缺少與政府磋商、談判、表達合理利益訴求的條件和機會。既不能像高等教育一樣明確提出市場化要求，又不敢貿然放棄政策扶持，因此無法突破原有制度框架。組織內部力量缺失，是職業教育未能完成市場化的根本原因。從市場角度看，需求與認可度共同對職業教育產生作用。只有當兩者同時具備，即市場對職業教育需求旺盛，且職業教育的產品與服務能夠滿足市場需求時，職業教育發展空間才能得以保證和拓展。改革開放之初，職業教育的市場認可度高，既源于社會對技術技能人才的旺盛需求，又源于政府在招生、就業、籌資等方面的強力推動。計劃經濟向市場經濟轉軌后，盡管對實用性技術人才的需求依舊迫切，但職業教育發展空間急劇縮小，主要原因包括：職業教育自身學歷文憑認可度低，未能實現與高等教育有效銜接；政府配套改革滯后，資格考試制度、勞動準入制度不完善；高等教育市場化進程加快，擠壓了職業教育的發展空間。職業教育嚴重缺乏依靠市場力量向前發展的動力。

（二）利益相關者作用力不均衡

1．政府作用力失衡

計劃經濟體制下，政府直接管理包括規劃、撥款、機構設置、招生、人才規格，乃至專業、課程、教學等全部流程的職業教育事務。職業院校沒有辦學自主權，缺乏主動適應經濟社會發展的動力。這種管理方式違反了教育與人才培養規律，難以調動學校的主體精神，導致“千校一面”。而伴隨著體制轉型，職業院校辦學自主權依法逐步得到落實，逐漸成為面向社會、依法自主辦學的法人實體，但計劃管理體制仍在發生作用，不少院校已產生“體制依賴”，嚴重缺乏發展的內生動力。新一輪改革中，國家工作重點和財力集中于少數重點院校或重點項目（計劃體制思維影響猶在），地方院校發展缺乏足夠的政策和經費支持，處于“自發”階段。

2．學生、教師缺乏參與熱情

院校內部和院校之間的競爭機制缺乏彈性，不夠人性化，激勵機制和環境基礎不夠完善，往往忽視了學生、教師等核心利益相關者的利益和訴求，難以調動廣大師生參與學校發展的積極性。在爭奪生源、引進師資方面，院校間存在非理性甚至非法競爭行為，往往將學生和教師作為資源，缺乏對他們切身利益和需求的關注，導致他們對學校發展缺乏熱情。

3．企業參與動力不足

企業是驅利的組織，其投資往往是短期行為。這決定了它們不可能自發地承擔教育責任，甚至會為實現經濟目的而放棄履行教育責任。職業教育投資高、收益周期長，而且職業技術人才流動性較強。由于這些原因，企業主認為，投資職業教育回報低、風險大，往往會為人作嫁。這些認識當然有偏頗之處，但在市場經濟條件下，不能要求企業犧牲自身利益來保障社會利益。作為直接利益相關者，企業參與職業教育也需要一定的經濟、制度及道德的驅動。企業趨利的特質以及現有法規、制度缺少剛性約束，導致企業在參與職業教育、承擔相應責任義務方面的熱情不高、動力不足。

4．社會組織發育不完善

與職業教育發展相關的行業協會、中介組織、外源性投資群體等發育不完善，未能在政府和市場之間，官、企、校之間，真正起到協調、疏導、理順關系的作用。同時，由于自身發育的不完善，難以形成有影響力的利益集團、壓力集團，聲音往往微弱而分散，其利益訴求往往得不到重視，也影響了其拉動職業教育的積極性。

（三）決策中利益相關者缺席

有研究者認為，為保障公平性，教育政策制定應像法律制定一樣有一套固定程序。公平的立法程序具有以下要件：程序公開、程序參與、程序自治、程序中立和程序效率。職業教育政策的制定也應當包含這些內容。在職業教育政策制定程序中，影響公平的主要因素是程序參與，即利益相關者是否參與了政策制定，參與程序、參與程度如何。職業教育所涉及利益群體復雜，既包括決策中起決定作用的行政管理者、專家團隊，也包括受教育者及家庭、院校、用人機構，以及行業組織、研究機構、外源性投資者、媒體、中介組織、社區等其他相關群體。按照社會利益公平分配原則，這些群體都有參與職業教育政策制定的權利。目前的政策制定過程采用的仍然是精英決策模式，即由少數精英代表民眾進行教育決策。由于體制、機制原因，絕大多數民眾及組織（包括大多數職業教育的利益相關者）無緣參與到政策制定過程中。現有渠道是通過各級人大代表、政協委員、民主黨派等以提案、建議、社情民意、調研報告等形式或通過協商會議等渠道，向決策層傳遞信息、表達意愿。但這事實上僅是精英決策機制的一種輔助或延伸，能否準確、真實地表達民眾意愿，能夠反映到何種程度，要受很多主客觀因素影響。所以，缺席現象或參與不足的事實，影響了政策制定的針對性、現實性與可操作性，進而直接或間接地影響了職業教育公平。

三、優化職業教育發展動力機制的思考

針對職業教育發展動力不足的現實，對現有動力機制進行優化，其實質就是建立相應的動態機制，使得不同利益相關者明確自身利益的合理邊界，充分尊重和關照他人正當權益和參與行為，調動各方積極性，發揮優勢作用，整合力量，共同推動職業教育發展。

（一）確立基于共識的民主機制

對職業教育發展動力機制的優化，應基于一個基本共識，即職業教育發展的根本目標是追求整體效益最大化。一些利益相關者沒有真正理解“個體與整體”、“局部與全局”之間的關系，片面地謀求個體利益最大化，影響了其他相關者的權益空間，導致利益受損，造成這些相關者不合作、消極抵制，甚至實施破壞性影響。為此，必須指導利益相關者樹立合理的利益觀，明確公共利益與自身利益的邊界，建立起保護相關者正當權益的有效機制。以此為基礎，建立利益相關者之間的民主機制，讓每個利益相關者充分享有與身份、功能相適應的話語權和參與權，能夠充分表達利益訴求，真正發揮建設性作用。以此吸引更多相關者參與職業教育改革，為推動發展、實現共贏整合力量。

（二）促進多元主體合作博弈

多元主體合作博弈，就是要建立一種利益相關者的利益平衡機制。由于自身利益、需要和地位的差別，不同利益相關者的價值訴求各不相同，職業教育不可能同時滿足所有訴求，因此不可避免地要面對價值沖突和利益矛盾。那些不平等的博弈結果，雖看似滿足了某一主體利益最大化的需求，往往會造成相關者之間沖突與矛盾的激化，導致整體利益受損。建立利益平衡機制的前提，是通過有效磋商與合作博弈，使利益相關者之間形成共同認可的且具有相當約束力的“契約”。職業教育是一系列利益相關者不完全契約的集合體，職業教育制度本身即可看作利益相關者之間的“契約網”。為了實現職業教育發展目標，必須在諸多利益相關者之間尋求一種平衡，以確保決策不會出現大的偏離或失誤。通過“契約”來達到有效協調沖突、化解矛盾、平衡訴求的目的，以此調動各方積極性，最大限度地形成合力，實現整體利益最大化。

（三）實現利益相關者共同治理

所謂職業教育治理，是指處理職業教育不同利益相關者之間責、權、利關系的一系列制度安排，包括院校外部治理和院校內部治理。前者協調學校與政府、行業企業、中介組織及捐贈者等其他組織及個人的相互關系；后者協調學校管理者與教師、教師與學生的相互關系。“治理”在詞源構成上由“治”和“理”兩字組成。“治”有約束、控制之意，“理”表示條理和順，使某項工作順利進行。“治”和“理”是分不開的，不能只“治”不“理”，而是要通過“治”達致“理”。利益相關者共同治理模式，是對政府直接控制職業院校的“線形管理模式”和學校完全自治的“點狀管理模式”的修正，體現了職業教育管理從政治化到社會化的轉變。

共同治理模式強調多元主體共同參與管理。政府、企業、行業協會、公眾、中介組織等，它們代表著社會各領域或部門的不同利益，反映著各方面的要求，它們分別對職業教育發展施加影響。應根據不同管理主體的性質、職能及作用，綜合劃分各自權限，使不同主體有相對穩定的權力范圍和施展平臺，各安其位，各司其職，相互補充，相互制約，實現管理權力的平衡。而這種權力的分散與制衡，應建立在法治基礎之上。要通過相應的制度、法規，保證各管理主體法律意義上的平等，保證職業教育管理活動的嚴肅性，確保各管理主體相互監督、相互協調，行使和維護自己的權力，實現職業教育發展與社會發展相契合。

作者：姚樹偉 谷峪 單位：東北師范大學