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西方比較公共管理研究述評

2021-4-10 | 公共管理

摘要: 西方比較公共管理研究經(jīng)歷了萌芽時期、發(fā)展興盛時期、衰落時期和復(fù)興時期等四個歷史階段。當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家比較公共管理研究有三方面基本特征: 研究思路由追求精確的預(yù)測力轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙栴}的解釋力; 研究的核心內(nèi)容逐漸明確; 研究工具選擇了合作、案例、文化、治理等四類工具。

 

關(guān)鍵詞: 比較公共管理; 分期; 述評

 

一、比較公共管理研究的內(nèi)涵

一般而言, 􀀂所謂比較, 就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)把彼此之間有著某種聯(lián)系的多個事物加以對照,從而確定其間的相同與相異之處, 由此對事物做出初步的分類; 在分類的基礎(chǔ)上, 人們可以認(rèn)知和把握不同事物的共同或相異的表象特征與本質(zhì)特征, 進(jìn)而達(dá)到對特定事物的理解與解釋。
早在20世紀(jì)40年代末, 羅伯特∀ 達(dá)爾就在#公共管理學(xué): 三個問題∃ 中旗幟鮮明地提出了人們忽略比較方法對公共管理研究所帶來的負(fù)面影響, 􀀂只要公共管理研究不是建立在比較研究的基礎(chǔ)上, 公共管理的科學(xué)性就是空洞的。 據(jù)此, 他認(rèn)為, 無論是英國的公共管理學(xué)還是法國的公共管理學(xué)都不足以形成一個獨(dú)立于各個特定國家背景的一般意義上的公共管理學(xué)。
比較公共管理研究或比較行政研究, 是􀀂指人們綜合運(yùn)用各種不同的比較方法, 對世界各國的行政制度與體制、結(jié)構(gòu)與功能、活動與過程、歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐、文化與傳統(tǒng)、環(huán)境與背景進(jìn)行對比分析, 以期從更深的內(nèi)容、更高的層次、更廣泛的范圍來揭示行政現(xiàn)象背后的本質(zhì)和規(guī)律。
比較公共管理研究的內(nèi)涵主要包含以下幾個方面: 首先, 在方法論上, 比較公共管理研究是研究公共管理理論和實(shí)踐的一種方法, 也即通過比較研究揭示不同時空范圍內(nèi)的各個國家公共管理的異質(zhì)性與相似性, 從而總結(jié)出一般的相對普遍的原理或政策。其次, 在研究內(nèi)容上, 比較公共管理的比較內(nèi)容是十分豐富的, 既包括官僚組織、政策體系等􀀂硬 要素, 也包括公共管理文化、公共管理倫理等􀀂軟 要素。最后, 在研究目的上, 比較公共管理研究所揭示的公共管理規(guī)律或原理具有相對性, 這主要源于比較對象始終處于不斷變化當(dāng)中, 特別是公共管理制度創(chuàng)新已成為現(xiàn)代國家政府治道變革的今天更是如此。
現(xiàn)代意義上的比較公共管理研究肇始于美國, 從產(chǎn)生到現(xiàn)在大概經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的時間。從某種意義上看, 美國的比較公共管理研究實(shí)際上已經(jīng)成為西方發(fā)達(dá)國家戰(zhàn)后該領(lǐng)域研究的􀀂領(lǐng)頭雁 。按照比較公共管理在美國發(fā)展的歷程, 我們可將其大致劃分為萌芽時期、發(fā)展與興盛時期、衰落時期和復(fù)興時期等四個階段。
 

二、西方比較公共管理研究發(fā)展的歷史分期

1、比較公共管理研究的萌芽時期( 19世紀(jì)80年代􀀁 􀀁 􀀁 20世紀(jì)50年代)。如果將比較公共管理的研究向前追溯, 我們認(rèn)為, 伍德羅∀ 威爾遜最早認(rèn)識到比較方法在公共管理研究中的重要價值。他在1887年的公共管理研究一文中認(rèn)為, 􀀂在我們一些愛國意識很強(qiáng)的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼, 認(rèn)為: 學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)是否就在承認(rèn)一些外國的方法要比我們美國的方法好呢? 我們理解這種心理%% (但是) 如果我們只與我們自己相比, 我們怎么能夠知道我們到底有哪些東西是好的、優(yōu)秀的, 而哪些東西是不夠好的、不夠優(yōu)秀的呢? 這樣想來, 可能還是用一些新的學(xué)習(xí)方法比較好。
這一時期, 囿于各種歷史條件的限制, 比較公共管理的研究尚處于萌芽階段, 相關(guān)論述也大都散見于一般性的討論中。同時, 由于缺乏系統(tǒng)、完整的研究方法, 學(xué)術(shù)共同體尚未形成, 這一時期鮮有比較公共管理的專門研究成果。
2、比較公共管理研究的發(fā)展與興盛時期( 20世紀(jì)50年代􀀁 􀀁 􀀁 20世紀(jì)70年代)。第二次世界大戰(zhàn)后, 在美國, 比較公共管理的研究獲得了快速發(fā)展, 這種快速發(fā)展有著當(dāng)時深刻的歷史背景。首先, 從學(xué)科自身的發(fā)展看, 公共管理學(xué)科的發(fā)展已經(jīng)積累了一定的基礎(chǔ),比較政治學(xué)等學(xué)科的發(fā)展、壯大在客觀上也促進(jìn)了它的分支研究領(lǐng)域􀀁 􀀁 􀀁 比較公共管理的發(fā)展。其次, 從研究實(shí)踐和管理實(shí)踐看, 無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家, 經(jīng)過戰(zhàn)爭的洗禮后, 很多經(jīng)歷過戰(zhàn)爭的學(xué)者或管理實(shí)踐者對國外或國內(nèi)不同地區(qū)的公共管理都有著切身的體會和感受, 積累了關(guān)涉公共管理的感性經(jīng)驗(yàn)。與此同時, 戰(zhàn)后, 各個國家亟待解決的公共管理問題也立刻凸現(xiàn)出來, 美國也是如此。因此, 在各個國家都十分迫切地需要從比較的視角研究借鑒來化解相應(yīng)的公共管理理論和實(shí)踐難題的背景下, 美國一方面加強(qiáng)了觀念輸出的全球策略, 另一方面也開始對比較公共管理研究加大投入, 逐步重視。最后, 從學(xué)術(shù)共同體的形成看, 把比較公共管理研究推向高潮的歷史事件則是1960年成立的比較管理組織( CAG) 和國際委員會。前者一直是推動􀀂 比較公共管理研究運(yùn)動 的先鋒, 擔(dān)任這一組織的首任主席就是我們熟悉的生態(tài)行政學(xué)的創(chuàng)立者雷格斯。這一時期, 資金主要來源于由福特基金會贊助的為期10年的財政計劃, 美國國內(nèi)的很多學(xué)者積極地投入到了比較公共管理這一研究領(lǐng)域當(dāng)中。據(jù)美國公共管理評論1940、 1969年的統(tǒng)計, 發(fā)表在該刊物上的有關(guān)比較公共管理類的文章從四十年代的23篇增加六十年代末期的39篇; 截止到1968年, 參加到該組織的成員也已經(jīng)達(dá)到了500多人;大學(xué)里也大都開設(shè)了比較公共管理或發(fā)展行政學(xué)等相關(guān)課程。
這一時期, 發(fā)生在美國本土以外的諸多事件也激發(fā)了他們比較研究的熱情, 比如古巴革命、越南戰(zhàn)爭等等; 而國際委員會則同國際管理科學(xué)學(xué)會保持著密切的聯(lián)系, 主要致力于美國本土的公共管理理論與實(shí)踐問題。作為美國公共管理協(xié)會( ASPA ) 的兩個會員單位, 比較管理組織和國際委員會的共同點(diǎn)在于致力比較公共管理和國際公共管理研究, 兩者于1973年合并成立了美國公共管理協(xié)會分會􀀁 􀀁 􀀁 國際與比較公共管理分會( S ICPA)。
3. 比較公共行政研究的衰落階段( 20世紀(jì)70年代􀀁 􀀁 􀀁 20世紀(jì)80年代)。20世紀(jì)70年代早期, 美國政府以及其他基金會等組織逐漸失去了對比較公共管理研究的贊助和支持, 美國的大部分國際性研究組織也把注意力紛紛轉(zhuǎn)向旨在解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展等復(fù)雜問題上。因此, 這對于失去了財政與政策支持的美國比較管理組織而言無疑是致命的打擊, 這樣的結(jié)果對比較公共管理的研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的消極影響。同時, 與國際委員會的合并也并沒有對比較公共管理產(chǎn)生太多的正面作用, 相反, 比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪所擔(dān)心的那樣, 􀀂對于公共管理制度的研究和國家公共組織的研究, 究竟什么是最好的框架? 對于這個問題, 比較公共管理的研究者卻沒有給出合理的回答。作為當(dāng)時美國研究比較公共管理最權(quán)威性雜志#比較公共管理∃ 也逐漸失去了對比較公共管理的研究興趣, 該雜志于1973年改刊合并到#管理和社會∃ 刊物中。另一個原因也促使比較公共管理研究的衰敗。那就是􀀂實(shí)事􀀁 價值二分法 的研究方法越來越受到質(zhì)疑。當(dāng)時, 美國本土的很多學(xué)者認(rèn)為, 以美國為標(biāo)桿或出發(fā)點(diǎn)去研究國外公共管理, 其結(jié)果無疑會產(chǎn)生狹隘的西方文明偏見, 從而使比較公共管理研究失去其應(yīng)有的價值, 迷失了方向。于是, 20世紀(jì)70年代末至80年代, 有關(guān)比較和發(fā)展公共管理方面的內(nèi)容逐步淡出了美國大學(xué)的教科書, 社會對于比較公共管理研究資助驟然減少。這一時期, 對比較公共管理研究的批評主要集中在以下幾個方面: 第一, 比較管理的研究是否具有􀀂科學(xué)性 或者說該學(xué)科是否有明確的學(xué)科邊界。亨德森就曾批評到, 雖然比較公共管理􀀂 有某些主要研究題目(發(fā)展中國家、政治系統(tǒng)等) , 但很難了解其中心議題可能是什么, 同樣也很難從中找出任何確定無疑的行政的東西。從表面上看, 政治科學(xué)的全部范圍、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)和其他有關(guān)學(xué)科的一些議題都與比較行政相關(guān)聯(lián)。 第二, 用何種方法研究這一領(lǐng)域。更多的批評者認(rèn)為比較公共管理研究更多的應(yīng)使用定性而非定量方法, 而以往的研究卻忽略了這一點(diǎn)。第三, 比較公共管理究竟是理論導(dǎo)向的還是實(shí)踐導(dǎo)向的; 比較公共管理的研究內(nèi)核應(yīng)該在哪里, 這兩個問題都沒有明確的定論。過去的學(xué)者􀀂花費(fèi)了太多的時間和精力用于討論比較問題, 用于提出一般性的分析框架, 用于概述行政環(huán)境, 以至于使我們無法集中精力研究行政本身。第四, 公共管理的可比性問題。搜集不同國家、不同地區(qū)的不同管理方法或模式進(jìn)行比較, 其前提必須有比較的標(biāo)準(zhǔn)或基礎(chǔ), 這樣才具有可比性。然而􀀂不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn), 他們使用不同的方法訪問不同類型的官僚和考察不同的國家的不同問題。正是基于這些批評, 比較公共管理研究則不可避免地出現(xiàn)了身份危機(jī) 。
4、比較公共管理研究的復(fù)蘇階段( 20世紀(jì)80年代􀀁 􀀁 􀀁 至今)。經(jīng)過一段時間的沉寂, 20世紀(jì)80年代, 比較公共管理研究重新回到人們的研究視野。這得益于比較公共政策和發(fā)展行政學(xué)在當(dāng)時的興起, 特別是前者更是起到了關(guān)鍵作用。按照海德黑梅爾的說法, 比較公共政策􀀂就是對政府政策如何開發(fā)、為什么開發(fā)和產(chǎn)生了什么效果進(jìn)行跨國研究實(shí)際上, 比較公共政策的興起從一開始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。因此, 從這個意義上, 與其說是比較公共管理的復(fù)興, 不如說是比較公共管理的轉(zhuǎn)型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的土壤與預(yù)設(shè), 因此, 比較公共管理研究的復(fù)興具有更深的歷史價值。
與比較公共管理研究相比, 比較公共政策研究在以下幾個方面與前者存在著區(qū)別: 一是研究范圍縮小了, 以政策研究為導(dǎo)向, 克服了以往研究范圍空泛化傾向, 更利于聚焦問題, 研究更有針對性。二是在指導(dǎo)思想上更注重實(shí)踐性和應(yīng)用性, 比較公共政策研究的邏輯起點(diǎn)在于先研究歐美等發(fā)達(dá)國家, 進(jìn)而再轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家的政策比較上, 這樣就克服了原來比較公共管理在跨文化比較研究中遇到的瓶頸問題。

 

三、當(dāng)代西方國家比較公共管理研究的基本特征

我們可以把美國比較公共管理研究的發(fā)展歷史看成是當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家比較公共管理研究發(fā)展的一個縮影, 綜觀這一歷史以及當(dāng)代比較公共管理研究的趨勢, 我們可以大致勾勒出當(dāng)代西方比較公共管理研究的基本特征:
首先, 比較公共管理的研究已經(jīng)擺脫􀀂身份危機(jī) , 研究思路也由追求精確的預(yù)測力轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙栴}的解釋力。本道爾認(rèn)為, 􀀂類似于生物學(xué)的研究, 生物學(xué)把研究的重點(diǎn)放在演進(jìn)過程上而不是預(yù)見上, 社會學(xué)家也應(yīng)該把理解社會問題放在重要位置。這表明, 比較公共管理研究的最終目標(biāo)不再是尋求具有普適的政策綱領(lǐng)或理論框架, 而應(yīng)探索不同制度、不同文化、不同地域, 管理差異的原因, 進(jìn)而找到適合特定條件下的治理路徑。
其次, 研究的核心內(nèi)容逐漸明確。與黑迪一樣, 彼得斯也認(rèn)為, 比較公共管理研究不應(yīng)離開以下四個變量: ( 1) 作為公共雇員的人; ( 2) 公共部門的組織; ( 3) 公共組織內(nèi)的行為;( 4)文官制定公共政策的權(quán)力。從這四個變量看, 從個人到組織, 從行為到權(quán)力都是現(xiàn)代官僚體

制中的核心構(gòu)成要素, 也只有抓住這些關(guān)鍵要素, 才符合黑迪提出的􀀂中范圍理論或制度理論 。

最后, 在研究工具的選擇上, 杰賽特認(rèn)為比較公共管理研究應(yīng)使用四類工具。[ 12] 238- 239一是合作工具。無論是對于一國內(nèi)的比較研究還是國家之間的比較研究, 都必須依靠不同地域、不同文化背景下的密切協(xié)作才能使比較更具科學(xué)性和建設(shè)性, 這是比較研究的先決條件或基礎(chǔ)性工具。二是案例工具。阿德爾曼對案例研究的定義為: 􀀂 案例研究是對一組研究方法的籠統(tǒng)術(shù)語, 這些方法著力于對一個事件進(jìn)行研究 [ 13] 139- 150 早期的比較公共管理研究一般局限于單獨(dú)案例研究,隨著研究的不斷深入, 開始進(jìn)入多案例研究。比較公共管理研究的累積過程就是沿著單案例到多案例研究這一脈絡(luò)進(jìn)行的。三是文化工具。不同文化背景對世界各國的公共管理模式及其行為產(chǎn)生的影響是有差異的。在這一問題上, 比較公共管理研究則應(yīng)處理好管理的本土植根性與外在性的關(guān)系, 否則, 以西方價值觀去理解東方管理或者相反都是不足取的。四是治理工具。即強(qiáng)調(diào)雙向互動式研究, 注重各個國家不同的政府治理形態(tài)的研究與總結(jié)。
總之, 從西方比較公共管理研究的發(fā)展進(jìn)程看, 這一研究領(lǐng)域盡管經(jīng)歷了興起、衰落和復(fù)興的曲折過程, 但它的發(fā)展卻拓寬了比較政治學(xué)、公共管理學(xué)等相關(guān)學(xué)科的研究視域。據(jù)美國公共管理評論2000􀀁 2005年發(fā)表的350篇研究論文的統(tǒng)計, 所占比重最高的是公共管理或管理類的研究(占27% ) , 而從比較或國際視角的研究論文則排到了第2位(占24% )。[ 14] 644進(jìn)入21世紀(jì)后, 隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理的聯(lián)動性的不斷增強(qiáng), 相互學(xué)習(xí)、相互借鑒、相容共生已成為各個國家的基本共識。同時, 隨著公共管理相關(guān)學(xué)科的不斷交叉與融合, 比較公共管理研究將會有更大的發(fā)展空間, 必將促進(jìn)公共管理學(xué)科的整體發(fā)展。

 

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