1我國電信業監管的現狀及其問題

建立起嶄新的監管結構。在監管者如何實施監管方面，電信條例設立了經營許可、互聯互通、資費聽證、資源有償使用及電信普遍服務等幾項監管制度。比如，在互聯程序上，首先由互聯的雙方進行協商，在規定的時間內若未能達成協議，則可以邀請有關方面的專家進行公開論證，并提出互聯方案，直到強制實現互聯互通。再如由政府直接指導電信業務資費標準的定價，采取聽證會形式聽取社會各方意見。在電信業務普遍服務方面，規定了監管者采用指定和招標的方式確定電信業務經營者具體承擔普遍服務的義務。

不過，在取得上述佳績的同時，我們也應當看到迄今為止的電信業監管體制存在的許多明顯的不足之處：未能突破政資不分。在基礎性的電信領域，即便監管者已經同運營企業剪斷了產權臍帶，但運營企業的資本結構仍保持著高度的國有化性質，除了部分增量資本開始在海外資本市場上融資，存量資本的減持在國內外資本市場上沒有任何作為。傳統的產權結構和企業治理結構造成的競爭性基礎電信市場上的低配置效率和企業內部的低生產效率問題更為嚴重，至今卻未能引起政府領導的足夠重視。

此監管者非彼監管者。傳統意義上的監管者應當是獨立、公正、權威、高效的，并且，法律在給予它相當程度的規章制度和自由裁量權的同時，還從立法、行政和司法監督上，對它的行為設置許多事前程序及事后補救的羈束制度。但工業和信息化部作為電信監管者,目前還很難稱得上這樣的監管者。首先，它是在原郵電部電信總局的基礎上搭建其組織和知識結構的，面對“嫡系”公用網諸多現實及潛在的“專業網”競爭對手，它很難樹立起公正、權威和可信的形象。并且，它基本而單一的技術官僚結構，也使它距離一個監管機構還須具備法律、管理、經濟等綜合性知識結構的目標相差甚遠。其次，監管者監管結構的缺陷，給監管者自覺和不自覺地行政違法提供了很好的作案時機。在資費調整、整治寬帶網建設，移動執照發放及限制廣電網發展等方面所暴露出的問題，都體現出現有監管者的不合格。

聽證范圍相當有限。目前電信業的聽證范圍僅僅局限在壟斷性價格的確定上，而在壟斷競爭格局下意義更為重大的項電信業是我國基礎設施產業改革的試驗田。這樣說的原因大致包括三點：一是隨著通信技術（計算機，交換，光纖）的快速發展，全行業自然壟斷的神話被徹底打破；二是政府領導人的政策偏好同有著無限發展前景的“專業網”的強烈進入欲望達成了激勵交融；三是電信業處在新媒體發展的前沿，成為大眾關注的焦點，無可避免的承擔起社會各界的討論與輿論壓力。所以，電信行業的改革，無論是同競爭性領域內的國有經濟20年的艱難改革相比，還是與其他基礎設施行業的緩慢改革相比較，在這幾年內取得的成果是值得充分肯定的。

2電信業監管法律問題的解決途徑

面對著當今電信業快速發展的現狀，由于法律法規的不配套和不對接，已經嚴重制約了公用事業的盡快發展，所以筆者認為需要采取如下措施：第一，盡快補充和修訂能夠對電信業改革和發展進行指導的重點法規和辦法，如果有關特許經營管理方面的法律規定始終不出臺，那么一些企業將會對特許經營的缺少進行利用從而進行不正當競爭的行為，這必然將會造成行業運行無序化的情況。所以，應當盡快進行立法層面的規劃及政策研究方面的論證，同時結合國內外的經驗，對特許經營方面的項目和管理方法進行完善，尤其是關于資產和管網權屬方面，需要采取措施來對各方的利益進行平衡，同時，實行特許經營不是一蹴而就的，還應當進行慎重地考慮，在確定特許經營制度之前還應當建立具有過渡性質的監管體系，比如說參考電信業服務的達標管理辦法，從而定立服務的標準，對企業進行獎勵和懲處。第二，對電信業法律規定的具體適用加以明確。在各個行業的《管理辦法》中都應當對政府監管的具體職權進行明確的規定，同時規定在怠于履行職權的情況下承擔責任的相應方式，還需要對企業在生產經營方面的正當性利益和違反違規的懲處方式進行規定，明確消費者享有的權利以及在面對權利損傷時所采取的救濟途徑。第三，對現存法律規定加以整合，將行業的法規進行系統化處理。在不違反國家有關法律法規的基礎上，并集合立法精神，探索公電信業監管法規體系，盡力填補眼前的立法空白，再待時機成熟時再進行調整和修改。比如說根據南京市的實際情形，應當重點開展如下幾種立法工作。首先要開展的工作為制定統一全局性的《南京市公用事業行業監督管理辦法》、其次，對電信業監管的目標，監管主體及其責任、監管和服務對象的權利義務、監管方式與條件等加以進一步規定，為各行業建立監管體系確定統一的法律框架，從而避免行業間的監管矛盾。

健全監管制度在構建電信業監管體系的進程中不得不說是一個重中之重。回顧計劃經濟時代，正是因為政企不分，我國電信業管理存在內部化的弊端，并且監管的制度也只限于檢查和獎懲制度上。隨著公用事業的市場化改革，電信業企業和政府之間的關系已經得到了徹底的改變，從而反映出監管制度在這方面的立法缺失。從系統方面看，電信業需要建立公用企業的信息披露制度，對電信業企業的成本進行及時公布，建立與消費者之間的信息對稱關系，讓消費者能夠為維護權益獲得依據；需要建立成本的審計和公示制度，以防企業利用其壟斷性地位從事不正當的定價工作，便于對服務進行合理定價；建立聽證制度，為政府、企業和個人提供平臺相互博弈。還可采取監管影響力評估制度的建設，服務質量檢測制度、獎懲等制度的健全等。

本文作者：郭雯 單位：河海大學法學院