一、國際救援及其協調機制模式

（一）國際救援

在《國際救災及災后初期重建的國內協助及管理準則》（以下簡稱《準則》）中，救援方是指任何提供慈善救災的人道主義救助組織、援助國、外國人、外國私營公司對受災國領土內的災難作出回應，給予實物或者現金捐贈的其他外國實體。國際援助方是指在某國領土上從事救災或者通過某國領土過境參與另一國救災的外國國家、組織、實體或者個人。筆者認為，在國際救援中，援助方的概念界定宜從狹義的角度去理解，即排除國內援助方，因為，當一國發生重大自然災害后，一般國內的援助方都會參與到救災過程中，而國外援助方則不一定會參與進來。因此，重災后國際救援的主體從狹義的角度解釋，更能夠契合國際救援的本質。按照援助活動參與者的性質，國際救援主體可以分為援助國、區域性的國際救援組織、由聯合國主導的國際性救援組織，等。援助國，即參與另一個國家救災的外國國家實體，一般是通過民事或者軍事方式，提供救災及災后初期恢復重建援助的國家，其中民事的援助是主要方式，而軍事方式的援助在條件和要求上比較嚴格。區域性的國際救援組織是指即幾個國家實體通過事先達成的條約而形成的區域救災組織，例如歐盟為了向其成員提供有力的人道主義援助，專門成立了歐盟人道主義援助辦公室（ECHO），1998年7月亞洲國家成立的亞洲減災中心（ADRC）等。由聯合國主導的國際性救援組織是指由聯合國為了使其成員國在重災后能夠迅速恢復，建立獨特的應急組織機構等，包括聯合國糧食和農業組織、聯合國兒童基金會、聯合國開發計劃署、世界衛生組織、世界銀行等等。

關于救援的內容，《示范法》中規定“進入受災某國的用于救災或災后初期恢復重建的援助”，基本上包括人員、資金、物資、技術與服務四個方面，其中物資即是向災區提供的食品、藥品及其它各種重要物質，技術和服務包括重大自然災害發生后提供的醫療援助，資金主要是指援助方向受災國提供的資金。人員主要是國際救援隊伍及提供救災或者災后初期重建的國際工作人員。從管理學的角度來看，協調是指正確處理組織內外各種關系，為組織正常運轉創造良好的條件和環境，促進組織目標的實現。從法學的角度講，協調主要就是如何從法律的角度，構建相關主體能夠從程序上和實體上保持相對基本一致秩序的行為。國際協調，也不外乎是各國能夠采取談判和協商的方式，來達到在實體法和程序法上基本一致的行為。國際機制的出現、發展與成熟，與國家對國際關系認識的深入程度是一致的。只有當國家意識到了某種共同需要，并愿意為此而合作時，國際機制才能產生發展。關于國際機制的概念，目前被普遍接受的是斯迪芬•克拉斯納所下的定義:“國際機制可定義為一組隱性或顯性的原則、規范、規則和決策程序，在這些基礎上，某一特定國際關系領域中行為者能有類似的期望。原則是指對事實、因果和正義的信仰，規范是行為的標準，由權利和義務界定，規則是對應當或違規行為的詳細規定，決策程序是在制訂和執行集體決定時所采用的主要方式”。基歐漢對國際機制所下的定義則略有區別，“一種政府的安排—政府通過制訂或采用某些活動的程序、規則或組織制度來調節和控制跨國的和國家間的關系”。

盡管兩位學者對于國際機制的理解有所不同，但是“原則、規則、規范和決策程序”都被認為是國際機制的四大重要要素，一方面這四個要素的是否完善有助于國際機制的形成，從而使國際社會在某一領域內能夠達成更多的共識；另一方面，越是明確的原則或者規則越可以營造互信的氛圍，擴展國家在該領域的決策空間，有助于國家在信息不完全、不對稱的情況下減少顧慮和不確定性，促進正常的國際交往的順利展開。綜上，根據前述對于國際救援和國際救援協調機制的理解，可以得出重大自然災害后的國際救援協調機制，本質上是指在發生重大自然災害后，國家、地區或者國際組織通過制定一系列的原則、規則和決策程序調整由于國際救援中涉及的人員、資金、物資、技術和服務等方面的沖突而產生的一種國際關系。

（二）重大自然災害后的國際救援協調機制模式

1.受災國與援助國雙邊協助協議下的救援協調機制。為了應對重大自然災害，國家和國家之間加強了合作，自20世紀80年代以來，相繼簽訂了一系列的雙邊互助條約，例如1985年丹麥和德國之間簽訂的《丹麥和德國關于災害或嚴重事故時互助協定》；中國和俄羅斯于2006年3月簽署了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府關于預防和消除緊急情況合作協定》，該協定闡明了中俄雙方在災害發生時相互援助的形式，實施緊急救援的途徑、保障手段、權利、義務以及救災信息溝通、技術和人員培訓交流與合作等內容。通過簽訂雙邊條約所形成的雙邊救援協調機制往往是兩個國家之間具體協調的結果，不具有明顯的代表性，本文暫不作為重點探討的模式。

2.區域內多邊合作組織內的協作救援協調機制。歐盟地區通過成立歐盟人道主義辦公室來協調和組織援助事務，向自然災害中的受害者提供有力的人道主義援助。2001年，歐盟還形成了“歐洲共同體民防機制”來解決歐盟地區應對重大災害的協調問題。類似的區域性協調組織有中美洲國家于1988年成立的“中美洲自然災害預防協調中心”等等。同雙邊協調機制一樣，區域協調機制的協調模式的構建同樣根據區域內具體情況的不同而有所不同，在重大自然災害發生后，雖然區域性協調機制也發揮著重要的作用，但是其廣泛性還是不夠。

3.聯合國框架下的多邊救援協調機制。聯合國在長期的國際救援活動中形成了比較完善的協調體系，建立起以聯合國人道主義事務協調辦公室為中心的協調機制。聯合國人道主義事務協調辦公室主要負責協調人道主義救援、制定政策和宣傳，它的產生提升了聯合國應對復雜緊急情況和自然災害的能力，提高了聯合國在該領域內采取人道主義行為的有效性。聯合國人道主義事務辦公室設立了一套應急響應系統，以協調國際組織面對自然災害等突發事件發生時的應急救援行動。

二、我國參與國際救援協調機制的現狀

（一）我國參與國際救援的工作機制

改革開放以后，我國逐漸從拒絕國際救援的態度轉變為開始接受國際援助；從1959-1962年三年自然災害謝絕美國政府糧食援助，到1980年“南旱北澇”謹慎接受外來援助，從1991年華東水災呼吁大規模的國際救援，到2008年汶川地震首次接受外國專業救援人員入境參加救援；幾次大規模的自然災害后，我國深刻認識到國際救援的重要意義，不僅僅注重在重大自然災害發生后積極協調國際救援力量，而且積極參與國際救援協調機制的構建中，目前，我國參與國際救援的模式主要有三種：

1.災后的救災援助。《國家自然災害救助應急預案》規定“經國務院批準，向國際社會發出救災援助呼吁”，每次大災之后，民政部代表中國政府及時向國際社會通報災情，積極爭取外援，接受救災援助，開展災民緊急救助聯合行動。5•12汶川地震后，我國政府積極對待來自國際社會的援助，地震不久，我國政府就做出了接受國際援助的決定，迅即建立國際援助物資和人員實行快速通關及運送機制。同時，相關部門還為援助抗震救災開設了專門渠道，同有關國家和組織就此保持溝通。外交部向國際社會和我國駐外使館通報災情，爭取國際社會的同情和支持，獲取一切有利的國際援助。例如，汶川大地震發生后，廣州檢驗檢疫局就本著“優先檢、快速檢、免費檢”原則，特事特辦，迅速行動，制定國際救災援贈物資快速通關便利措施，設立“國際救災援贈物資報檢專窗”，實行24小時受理報檢服務，確保國際救災援贈物資快速驗放和安全衛生。

2.開展災害領域國家間的雙邊和多邊合作。目前，民政部代表中國政府在災害管理領域與俄羅斯聯邦以及上海合作組織成員國間起草簽署國家級應對突發災害的雙邊和多邊救災互助協定，與其他國家的雙邊合作也出現了良好的勢頭。

3.與相關國際組織和非政府組織在災害管理領域開展交流與合作。目前，民政部已經與聯合國開發計劃署、聯合國人道主義事務協調辦公室、聯合國減災戰略秘書處、聯合國兒童基金會、亞洲備災中心、亞洲減災中心、世界銀行、亞洲開發銀行等機構建立了合作關系，在信息交流、人員培訓等領域開展了卓有成效的合作。

（二）存在的問題

由于之前我國在接受和參與國際救援方面的實踐比較少，因此，并沒有建立起系統、穩定的國際救援協調機制，更多的情況下是依靠特事特辦的原則，建立一些臨時性的機構來解決問題，缺乏協調國際救援的專門機構和組織，導致很多優秀的國際救援資源沒有充分利用起來，嚴重降低了國際救援的效率。例如，在汶川地震救援中，有關國際救援力量的組織和協調工作由臨時組織的指揮部或者委員會來負責，沒有形成一套成熟的危機處理方案，如果我國在國際救援方面有專門的協調機構，每一次操作的方案都能夠完整的保存下來，并且不斷的更新，從而在遇到類似問題時做到有備無患。

三、完善我國參與國際救援的綜合協調機制

（一）健全和拓展目前應急機構接受國際救援的職能

1.要明確我國接受國際救援的啟動標準。對于如何界定自然災害發生后的災害級別，除了按照現行的突發事件應對法來確定災害的級別外，還可以采取快速評估的方式判斷是否需要啟動國際救援。快速評估一般是由應急人員或者紅會的工作人員展開的迅速評估，評估的目的主要是對危機的人員傷亡情況、建筑物倒塌數、影響范圍和應急需求有一個最初的了解。雖然最初的評估由于在速度上比較快，可能會和最終的評估結果有所不同，但是對于在重大自然災害后的第一時間獲得援助卻大有幫助。

2.完善啟動國際救援的外部協調機制。主要是指在重大自然災害發生后及時報道災情，我國之所以在汶川地震中獲得了來自世界很多個國家的關注和援助，其中的一個重要原因就是做到了及時準確的報道災情，這既是對公民知情權的尊重，也有利于在重災發生后及時獲得國際援助。

3.完善接受國際救援的工作機制。結合當前我國的實際，對于接受國外援助的運作機制可以以應急辦（應急救援指揮機構）為協調機構的基礎，拓展協調機構的職能，主要是將這些協調機構的職能同我國民政部有關接受國際救援的職能相整合，制定專項的接受國際救援預案和操作流程，同時還要注重建立與中國國際搜救隊的配合機制。

4.拓展我國現有的協調機構的職能。要特別注意界定聯合國災害評估與協調小組、人道主義事務處及當地應急指揮機構和報告(接待)中心的角色和功能，以便中國在與國際間的互助合作上能更加協調。同時，界定國務院應急辦及各級應急辦或應急指揮機構、當地政府和國際救援隊(或機構)在整個救災作業中所應承擔的責任與地位，以便整合防災體系業務，發揮其整合功效。

（二）積極參與海外國際救援協調的機制建設

1.確立參與國際救援活動的總體戰略。在國家和國家聯系日益緊密的今天，一旦一國發生重大自然災害，其他國家往往會通過派出國際救援隊或者進行國際捐助的方式進行國際救援。縱觀我國參與國際救援方面的實踐，雖然我國在印度洋海嘯、海地大地震等重大自然災害發生后，積極派出國際救援隊伍參加當地的災后救援，但是與美國、日本等發達國家相比，還有很大的差距，最明顯的一點是，我國目前還沒有形成比較明確的總體戰略。因此，今后，我國需要明晰這方面的整體戰略，要在救災的方法和途徑方面進行探索，注重提高救災的效率，通過充分參與國際救援協調，展示我國作為一個負責任大國的形象。在這方面，日本已經有比較成功的經驗，例如日本為了在一國發生重大自然災害后做到快速反應，積極在海外設置相應的應急儲備倉庫，我國也應當逐步加強政府機構的派遣系統的建設。可以根據外交工作的總體需要，怎么派遣，什么地方要派，要形成很有效的快捷的派遣機制，以便決策之后就能很順暢的開展起來。

2.積極參與國際救援協調，建立與完善應急國際協調機制。首先應積極與相關國家和地區簽訂國際救援協議，建立災害互救的聯動機制。這樣，一旦發生災害，協議國的救援力量可以快速抵達，從而大大提高災害救援的效率，使災害損失降到最低。其次，應當積極參與以聯合國為中心的救援協調，聯合國作為世界上最重要的國際組織，擁有人道救援專門機構和完善的救災架構，”不僅“在制定政策、設計和實施方案方面經驗豐富、機制完善，完全可以作為協調國際救援的中心，而且可以在較短的時間內有目的、有針對性地集中各項國際救援資源并且有計劃、有秩序地開展國際救援工作，最大限度地發揮國際救援效用”積極參與聯合國為中心的救援協調，不僅能夠提高我國的國際社會地位，而且能夠加強國際間的交流與合作。

3.完善參與海外國際救援的法律法規。目前，雖然我國經常會派出國際救援隊參與海外的國際救援，但是長期以來，都把類似的行為作為一種特殊情況、友好方式的參與，而不是作為法定的職能。筆者認為，隨著國際間交流的頻繁，我們應當把這種參與海外國際救援的行為上升到法律層面去規范，一方面可以為我國的國際救援隊伍參加類似的行為提供國內法的依據，另一方面也可以為此類行為提供法律的保障，在這方面，我們完全可以借鑒一些發達國家的做法，例如日本就專門制定了關于如何派遣國際救援隊、如何提供救災物資和資金的《國際緊急救援隊派遣相關法律》，不僅使每一次行為有法可依，而且規范了派遣的條件、程序、任務范圍和指揮協調，在國際救援協調中發揮了重要的作用。

四、結語

在全球化浪潮的巨大影響和強烈沖擊下，重大災害發生后的救助已經超越了國界，雖然國際救援的力量能夠在很大程度上增強我們應對重大自然災害的能力，但是如果沒有一個高效的國際救援協調機制，即使有很多的國際救援力量參與到災后的救助，也無法發揮其應有的效能，因此，我們不僅要從理論的角度去探析國際救援協調機制在當前的運作模式，尤其是以聯合國為中心的國際救援協調機制，而且應當對照透視出我國在參與國際救援中存在的問題。我國在汶川地震后積極接受和參與國際救援，但是我們也不得不承認對于作為新中國成立以來首次大規模的國際救援，我國顯然還沒有做好充分的協調機制準備和法律準備，幸運的是國際社會上正在健全的國際救援方面的工作機制以及法律規范為我們完善有關國際救援方面的工作機制和法律規范提供了一個范式。我們需要在汶川地震后思考如何完善我國接受國際救援的協調機制，更需要高瞻遠矚從國際的視野去思考如何在海外國際救援協調中發揮應有的作用。

本文作者：曹彩? 單位：中國政法大學