管理體制的問題

和田市水利基層管理單位在管理體制和運行機制上缺乏活力，主要是表現在:水利工程管理體制不順、職能不清、權責不明;水利工程管理單位事企不分、機制不活;水利工程運行管理和維修養護經費渠道不暢、資金不足;國有水利經營性資產管理體制不完善等，直接導致了大量水利工程老化失修，效益衰減，影響了水利工程的安全運行，影響和制約了和田市水利事業的發展。和田市水利設施財產所有制性質由于多次變動，所有權模糊，資產數量長期不清，資產關系較亂，造成產權界定上的困難，水利工程一直存在產權不清晰、責任不明確的問題。水利工程大部分是公有制形式，其所有權歸國家和集體所有，由于集體所有制作為國家所有制的過渡形式，造成國家所有制和集體所有制界定不清晰。改革開放幾十年來，和田市水利設施的所有制雖然進行了一定的改革，但總體上看改革的步伐較緩慢，與社會主義市場經濟體制的建立還很不適應。

水利設施在國家和集體共同投資興建的情況下，產權界定不清。對于國家和集體共同投資興建的水利設施，國家和集體對水利設施財產的投資額很難確定、土地使用權作價不好確定、農民勞資難評估，從而使產權關系往往界定模糊，常常導致水利設施財產承擔過程中的責任不清。另外，以集體投資為主興建的水利設施產權也存在界定不清的問題。如小型水庫、灌區、機電井等農村小型水利工程大部分由群眾投資建設、集體投資興建，屬于集體所有制。和田市水利設施的建設、使用、管理、維護，理應有一個明確的責任主體，但實際上目前絕大多數的小型水利工程的所有權及責任歸屬并不明確。近幾年，和田市水管單位逐漸取消農村主要用于水利建設的勞動積累工。國家為了適應農村經濟的發展，實行家庭聯產責任制，農戶實行一家一戶分散的小生產模式，這樣在促進農民生產的同時也給農村公益設施的建設和維護帶來了一些不利因素，例如農民經營土地面積小、農民的組織化程度低、水利建設資金難以收繳等，這些問題造成農民沒有足夠的動力去改善農田水利設施。

農村稅費改革后農民群眾在思想認識上出現了偏差，認為國家既然取消了農業稅費、取消了“兩工”，并且還對農民進行多項補貼，農村就不應再存在收費項目，收取“一事一議”資金被認為是地方政府變相收費的借口，大多不愿出資，使得不少小型水利設施無法維修。由于和田市水管單位的財務管理機制不健全，在對水利財政收入管理上存在很多問題，加之國家撥款有限，對其處理辦法通常都是國家撥付多少就用多少，只看到短期效益，不做長期規劃，造成和田市水利管理資金缺乏，不能為水管工作提供較好資金供給。再者，國家撥付資金較少，很難提高水利單位工作人員待遇，尤其是對水利技術工作人員，很難滿足其收入要求，造成人才流失，嚴重影響了和田市水利工程管理的效率。

運行管理機制的問題

好的水價形成、管理和監督機制有利于保護水資源和促進水資源的合理使用。但是，調整水價必須有相應的配套措施，如打破壟斷，引進競爭機制，加強管理，挖掘潛力，使整個水處理的成本下降，水行業的效率提高。和田市水價管理存在以下3方面的問題:1)以促進節約用水、合理利用水資源為核心的價格形成機制尚未完全建立。首先是推進階梯式水價制度進展緩慢，抄表到戶所需資金較大，而資金籌措比較困難;其次是適應不同層次的水價分類不盡合理，表現在各類水價之間的比價不合理，劃分不準確，不能促進節約用水。2)供水價格水平偏低。和田市供水價格遠低于新疆維吾爾族自治區平均水價。3)污水處理費收費標準不到位，所收費用不能完全彌補企業運行成本。初步統計，和田市污水處理成本約0.60元/t，現行收費標準約0.48元/t，不能完全保證污水處理設施的正常運轉。

和田市水管單位管理粗放，沒有按照規定開展“兩費”測算工作［4］，拿不出有說服力的分析數據，影響了與有關部門溝通協調的效果。這種情況符合計劃經濟時期，主要依靠行政手段征收水費的管理需求，但很難適應市場經濟情況下的管理需求，就出現了許多問題，如征收主體的錯位、計量標準的失衡等問題，進而影響了和田市水費計收的效率。近年來，和田市水管單位出現入不敷出、財政短缺的狀況，為了解決水管單位發放工資、獎金、建辦公樓、修學校及地方社會公益設施等支出問題，必然將廣大農戶所上繳的水費用于這些上面。減弱了水費管理制度的規范力度，同時還存在各級政府利用行政之便隨意挪用、擠占水費的不良行為。在計量收費的方式上，已經不能適應農業產業機構調整、鄉鎮城市化的建設的發展速度，仍然沿用80年代的計量方法，與現今各類作物用水量的實際使用量不相匹配，不能滿足當前的管理需求。

在水利工程的單項或單位工程資產中，同一類固定資產往往同時發揮出兩種不同的功能效益，如水庫工程中的大壩、放水設施等項目，既為防洪保安發揮作用，又為蓄水、養殖、發電、旅游等發揮作用。和田市大部分工程為綜合利用工程，既有公益性質，又有經營性功能，既有財政撥款，又有經營性收入。性質不明造成水管單位事企職能不分，管理體制不規范，責任主體不明晰，既影響水利工程管理和養護質量，又不利于水管單位經濟效益的提高。因此，公益性資產和經營性資產各自所發揮的效益就很難用準確的數據進行價值定量，并區分其社會效益和自身經濟效益。

和田市大中型水利工程或灌區，大多數是在20世紀50—70年代建成的，由于受當時技術、資金條件的限制，普遍存在設計水準低、建設標準低、施工質量低、渠道防滲功能缺乏等問題。經過幾十年的運行，造成一些水利工程老化失修、水的利用率低、跨塌水毀嚴重、水資源損失浪費，并且在水利工程安全上存在重大的隱患。這是由于水利工程管理和養護維修機制不完善所造成的后果。（本文作者：趙玉華 單位：和田市水利局）