本文作者：樓蘇萍 單位：山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院講師

西方國(guó)家公眾參與環(huán)境治理的途徑

環(huán)境治理中的公民，在不同的情景下有著不同的角色。社會(huì)成員在環(huán)境治理中的角色可以是普通公眾、環(huán)境保護(hù)主義者以及利益相關(guān)者。無(wú)論何種情況，公民均有權(quán)利參與到環(huán)境治理。不過(guò)，在不同的情景下，公眾參與的方式與力度通常有所不同。作為普通公眾，其在環(huán)境治理中的參與更多的是通過(guò)遵守相關(guān)法律、法規(guī)，并在日常生活中注重環(huán)保以及環(huán)境友好型生活方式的養(yǎng)成來(lái)參與，一旦其環(huán)境意識(shí)較強(qiáng)，并希望有所行動(dòng)，他可以通過(guò)成立或參與環(huán)境NGO組織，成為環(huán)境志愿者，在NGO的平臺(tái)上開展環(huán)境保護(hù)的宣傳教育、政策執(zhí)行監(jiān)督以及政策游說(shuō)，也可以參與決策體制內(nèi)的各種地方性、政策性咨詢委員會(huì)，如社區(qū)咨詢委員會(huì)，作為地方公眾的代表影響決策；或者參與政府部門舉辦的各種環(huán)境評(píng)估與決策的聽證會(huì)（publichearing）、座談會(huì)(workshop)等發(fā)表自己的意見。當(dāng)他成為環(huán)境決策中的利益相關(guān)群體的代表時(shí)，他不僅會(huì)被邀請(qǐng)參與前述的各種環(huán)境評(píng)估與決策聽證會(huì)、公開會(huì)議和座談會(huì)，同時(shí)也有權(quán)利對(duì)已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害提起行政申訴與環(huán)境訴訟。概括起來(lái)，西方國(guó)家環(huán)境保護(hù)中公眾參與的途徑有：*成立或參與NGO組織*參與咨詢委員會(huì)*參加聽證會(huì)、座談會(huì)與公民會(huì)議等*提起環(huán)境訴訟。

參與非政府組織，成為一名志愿者可能是西方國(guó)家公眾參與環(huán)境治理最為普遍的選擇。1865年，英國(guó)歷史上最早的、也是世界上第一個(gè)民間環(huán)保團(tuán)體———公共用地及鄉(xiāng)間小組保護(hù)協(xié)會(huì)成立，開啟了環(huán)境NGO的序幕[6]。到了20世紀(jì)70年代，環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)在主要發(fā)達(dá)國(guó)家均如火如荼地展開，其中一個(gè)重大表現(xiàn)就是環(huán)境非政府組織的迅速發(fā)展。在美國(guó)，規(guī)模最大的全國(guó)野生動(dòng)物協(xié)會(huì)在2008年的會(huì)員數(shù)為四百萬(wàn)人，年度預(yù)算達(dá)8810萬(wàn)美元。①環(huán)境NGO組織掌握了越來(lái)越多的資源，逐漸成為整個(gè)環(huán)境治理中不可缺少的一部分。環(huán)境NGO組織除了開展環(huán)境保護(hù)的宣傳教育外，行動(dòng)方式與領(lǐng)域日益豐富與多樣化，并趨向制度化。在德國(guó)，環(huán)境與自然保護(hù)聯(lián)盟———一個(gè)專業(yè)化的環(huán)境NGO、德國(guó)環(huán)境主要的積極倡導(dǎo)者的活動(dòng)范圍就非常廣泛，他們不僅參加聽證會(huì)，而且也在議會(huì)委員會(huì)中工作并評(píng)議議案。在地方性的市政與州的層面，他們積極參與計(jì)劃建筑項(xiàng)目和設(shè)施，考慮替代性的交通和能源政策，并參與地方層次上的執(zhí)行。他們也會(huì)出現(xiàn)在法庭上支持公民的法律要求。此外，他們還通過(guò)資助科學(xué)研究以獲得相關(guān)議題的科學(xué)支持[4]（P50）。

咨詢委員會(huì)是一系列官方或非官方成立的由一定人數(shù)市民、專家、利益團(tuán)體組成的，定期會(huì)面與活動(dòng)并作為決策者咨詢機(jī)構(gòu)而存在的各種形式的委員會(huì)。這類委員會(huì)既廣泛存在于聯(lián)邦政府層面，也活躍于地方層面。聯(lián)邦政府層面的咨詢委員會(huì)受《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法案》的管轄。按照美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局發(fā)布的公共參與政策指南，當(dāng)環(huán)境保護(hù)局需要獲得非聯(lián)邦政府雇員的個(gè)人與群體的意見與建議時(shí)，當(dāng)局需要考慮是否成立一個(gè)咨詢委員會(huì)。按照法律，咨詢委員會(huì)應(yīng)當(dāng)擁有自己的章程，各個(gè)群體均有平衡代表、實(shí)行公開會(huì)議、并保留所有的會(huì)議記錄及文件等便于公眾獲取[7]（P24）。咨詢委員會(huì)的首要功能是為聯(lián)邦官員提供建議與意見；同時(shí)咨詢委員會(huì)也可以成為不同利益群體之間討論問(wèn)題、交換意見、互相溝通的平臺(tái)，并有助于加深對(duì)部門行動(dòng)的理解。在地方層面，咨詢委員會(huì)則包括地方政府發(fā)起組織的、非政府的地方性組織，及一些是由地方領(lǐng)袖、居民推選組成的非正式性更強(qiáng)的咨詢委員會(huì)。這類咨詢委員會(huì)既是公眾參與的平臺(tái)，也是政府獲得信息反饋的重要來(lái)源。市民咨詢委員會(huì)一般有以下幾個(gè)基本特征：首先，地方上不同的利益群體均有代表；開展常規(guī)性的會(huì)議；參與者的評(píng)論和觀點(diǎn)會(huì)被錄音；尋求共識(shí)但不要求一定要達(dá)成共識(shí)；在決策過(guò)程中，市民咨詢委員被賦予重要地位。按照美國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，重要的交通政策、規(guī)劃政策及開發(fā)項(xiàng)目確定之前，都需要聽取市民咨詢委員的建議與意見。

各種類型的公民會(huì)議，如聽證會(huì)、座談會(huì)及參與度更大的公民陪審團(tuán)等組織安排是西方國(guó)家政府部門鼓勵(lì)公眾參與的重要途徑，也是重大環(huán)境政策出臺(tái)的必經(jīng)之路。在美國(guó)，與公共衛(wèi)生有關(guān)的政策法規(guī)，如空氣資源、水資源管理及有害垃圾處理等政策法規(guī)出臺(tái)之前都必須經(jīng)過(guò)座談會(huì)與聽證會(huì)的形式聽取公民與相關(guān)組織的意見。例如，在加利福尼亞，縣級(jí)空氣質(zhì)量管理地區(qū)委員會(huì)采納新的法律與規(guī)章前必須經(jīng)過(guò)公示、公眾評(píng)論、聽證會(huì)并受州空氣資源委員會(huì)的審讀。而州空氣資源委員會(huì)作為州政府中管理空氣質(zhì)量的權(quán)威機(jī)關(guān)，其立法過(guò)程也包括了多種形式的公眾參與[8]。公眾可以在立法計(jì)劃、法案的起草、建議稿的評(píng)論及聽證階段參與到?jīng)Q策中來(lái)。除此以外，還存在各種形式的不那么正式的公民會(huì)議，小型討論會(huì)、焦點(diǎn)小組等，感興趣的市民均可以自由參加；而政府部門在公眾參與之后必須對(duì)公眾意見做出整理與反饋。

環(huán)境公益訴訟，特別是公民依法就企業(yè)違反法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)、污染環(huán)境的行為或主管機(jī)關(guān)沒(méi)有履行法定職責(zé)的行為提起的公民訴訟是一種積極的公眾參與方式；公民或公民團(tuán)體在此過(guò)程中直接介入法律的執(zhí)行與完善。1965年，美國(guó)紐約州哈德遜河沿岸的房地產(chǎn)主們聯(lián)合以“保持美麗的哈德遜河聯(lián)合會(huì)”的名義，起訴聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)，反對(duì)該委員會(huì)批準(zhǔn)一家電力公司在哈德遜河上修建跨河電纜一案首開現(xiàn)代美國(guó)公民環(huán)保團(tuán)體起訴之先河。法院受理了此案并裁定環(huán)保團(tuán)體享有為保護(hù)風(fēng)景、歷史遺跡和戶外娛樂(lè)價(jià)值而在法院起訴的權(quán)利。1972年，賽爾拉俱樂(lè)部訴聯(lián)邦環(huán)保局，指控該局批準(zhǔn)某些州的含有允許空氣質(zhì)量降級(jí)內(nèi)容的實(shí)施方案的決定違反了聯(lián)邦《清潔空氣法》。這項(xiàng)訴訟導(dǎo)致了國(guó)會(huì)在《清潔空氣法》中增補(bǔ)一項(xiàng)關(guān)于“防止空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化”的規(guī)定。此后兩次修訂的《清潔水法》、《瀕危物種保護(hù)法》、《安全飲用水法》和《資源保護(hù)與恢復(fù)法》和《有毒物質(zhì)控制法》法律中，都設(shè)置了公民訴訟的條款。在日本，人們可以依據(jù)《公害對(duì)策基本法》與《自然環(huán)境保護(hù)法》提起“公害審判”或“環(huán)境保護(hù)訴訟”。就前者而言，日本在20世紀(jì)60年代就出現(xiàn)了著名的“四大公害”審判運(yùn)動(dòng)；此后又有以米糠油中毒者、斯蒙病為首的食品公害、藥害訴訟，不僅追究了加害企業(yè)的損害賠償責(zé)任，而且還追究了擁有監(jiān)督責(zé)任的國(guó)家和地方公共事業(yè)行政機(jī)構(gòu)的國(guó)家賠償責(zé)任。到了70年代以后，環(huán)境公害審判、環(huán)境保護(hù)訴訟、環(huán)境權(quán)訴訟等案件激增，最多時(shí)候竟有1000多件案件在法院同時(shí)審理[9]（P42-98）。