本文作者：陳辭 李誠 單位：中共云南省委黨校省情與政策研究所

當前，云南大規模的農業水利設施建設，迫切需要完善金融服務體系，構建農業水利設施建設的金融投入穩定增長的機制。國家開發銀行積極適應農業水利設施建設的需要，將開發性金融業務向農村基礎設施延伸，既反映了鮮明的時代特征，也體現了經營理念的轉變。

一、云南農業水利設施建設任務的艱巨性

目前，云南水利設施建設嚴重滯后，工程性缺水問題日趨嚴重，廣大人民群眾飲水困難的問題較為突出，農業抗御自然災害的能力依然低下。因此，云南加快扭轉農業“靠天吃飯”被動局面的要求越來越迫切、工作越來越繁重、任務越來越艱巨。

1、農業水利設施建設的需求極大。當前，云南列入西南五省重點水源規劃項目的水庫有556座，總投資將超過590億元，國家有關部委將大力支持并積極推動開工建設一批前期基礎好、綜合效益高的水源工程項目；國家將積極支持云南新一輪病險水庫除險加固，對規劃外的13座中型、251座小（一）型和1200多座壩高10米以上、庫容20萬立方米以上的重點小（二）型病險水庫進行除險加固。“十二五”期間，在加快滇中引水工程前期工作的同時，全省將累計投入1000億元以上資金，新建幾百件重點骨干水源工程，比2009年新增蓄水庫容30億立方米、新增年供水能力35億立方米，對3000多座各類病險水庫開展除險加固，建成200萬件以上“五小水利”工程，統籌解決1000萬人左右的飲水安全問題，建設1000多萬畝高穩產農田。全面加快水土保持、中小河流治理，完成重點地區210條中小河流整治，新增水土流失治理面積1.5萬平方公里，基本扭轉供水保障水平低的被動局面。總體看，“十二五”期間全省農業水利建設將力度空前、規模空前，投資總額將遠遠超過1000億元。

2、農業水利設施建設的縣域不平衡。農業水利設施建設已經成為云南經濟社會發展的重要基礎和內容，但由于種種原因，云南各縣域之間存在普遍的不平衡性，有的地區水利設施要好一些，有的地區發展還非常滯后。因此，加快農業水利設施的發展，探索投融資的新方式，實現全省各縣域平衡發展，成為擺在全省人民面前的突出問題。

3、農業水利設施的維護成本高。農業水利設施的維護成本也是一項重要的財政支出。相對而言，云南要新建的農業水利設施固然很多，但由于大部分農業水利設施年久失修，跑冒滴漏現象特別突出，因此，要維護加固的水利設施很多。這需要足夠的資金投入，越是較早地進行設施養護，也越能提高農業水利設施的利用效率，減輕今后巨大的維護成本，這是一個逐級累加的過程。

4、農業水利設施建設的融資難度大。農業水利設施公共資金投入嚴重不足；商業銀行以居民儲蓄存款承擔大量公共設施長期貸款，隱藏著期限不匹配和流動性風險；云南的資本市場發育比較落后，在農業水利設施融資中的作用非常有限。這些問題都不同程度地制約了云南農業水利基礎設施的可持續發展。當前，云南基礎設施投資占中長期貸款余額的比重日益下降，這一方面表明云南中長期貸款應用于產業投資領域的份額相對較多，且逐年增長，另一方面，也反映出基礎設施內在融資期限結構存在不穩定特征和潛在風險。

二、開發性金融在云南農業水利設施建設中的運行機制

（一）開發性金融的特征

開發性金融是國家開發銀行（以下簡稱開發銀行）借鑒國際先進的金融理論，立足于多年的金融創新與積極實踐而探索并不斷完善的現代金融機制。開發性金融是實現政府發展目標，彌補體制落后和市場失靈，維護國家經濟金融安全，增強競爭力的一種金融形式。它是政策性金融的深化和發展。其鮮明的特征主要體現如下幾個方面。

1、以國家信用為基礎，以市場業績為支柱。這是開發性金融的核心內容，也是開發性金融對政策性金融的深化和發展。國家信用是開發性金融機構市場化運作的基礎。國家開發銀行強調市場業績，也不單是為了自身利益，而是把財力集中用于新的領域，實現新的經濟社會發展目標。政策性金融和開發性金融都是實踐的產物，前者是財政融資方式的產物，后者是市場建設方式的產物。開發性金融講求市場業績，而政策性金融只求保本微利。開發性金融運用國家信用籌集資金，在支持項目發展的同時，積極推動制度建設和市場建設，從而實現政府的發展目標。

2、以市場路徑實現政府的經濟社會發展目標。開發性金融與商業性金融的不同之處，主要在于它能夠主動地運用和依托國家信用，在缺乏市場的地方建設市場，在有市場的地方充分利用和完善市場。在運行中，開發性金融不直接進入已經高度成熟的商業化領域，而是從不成熟的市場做起。國內外經驗表明，存在市場缺損的領域往往是政府關注的熱點和難點，這些領域商業性金融機構不愿進入，而開發性金融把它們作為核心領域，從建立市場主體這一基本制度做起，著力對項目法人進行孵化、考核、培育、完善，使國家信用、國家開發銀行信用、地方政府信用孵化出企業信用，既降低自身的信貸風險，又有力地促進地方經濟的發展。

3、以組織增信為基本方法和原理。組織增信是開發性金融與政府的一種合作方式，雙方通過共建信用體系和制度體系來防范風險，體現的是一種共識、共建、協調、合作的關系。通過組織增信，開發性金融能夠充分發揮政府的組織優勢和政治優勢，有效彌補現有金融制度的不足。在完全市場化的融資體制中，政府不直接參與市場運作，但在市場經濟體制尚不完善的我國，政府具有管理、規范、提供制度框架和參與經濟運行的多重身份。組織增信成為經濟轉軌中的一個重要組成部分，在市場制度建設中可以采取多種形式進行，如對企業或項目融資建立信用擔保體系等。在實踐中，國家開發銀行運用組織增信，主動構筑信用結構和風險分擔機制，有效地控制信用風險，優化信用資源的配置，從而有效地促進了國家開發銀行市場業績和核心競爭力的全面提升。

4、實行政府機構債券和金融資產管理方式相結合。國家開發銀行成立時，國家出資500億元作為資本金，并賦予國家開發銀行準主權級政府信用及相應的法律地位，這是國家開發銀行市場化運作和市場業績的基礎。在資金來源上，國家開發銀行享有在市場上發行金融債券的特許權。按照國際慣例，開發性金融債券是政府機構債券，與國債的管理方式不同。國債資金是用財政預算方式管理，沒有金融損益平衡的要求，而且不承擔體制建設的任務。國家開發銀行的融資領域介于國債和商業金融之間，需要通過市場建設、體制建設進行推動，采取政府協調強化金融資產管理的方式，運用政府組織增信提高資產質量和資金效益。即開發性金融是通過嚴格的本息回收來實現損益平衡，從而進行全局性的體制建設和市場建設。