本文作者：王玉明 單位：廣東行政學院行政學系

1環境治理中跨政區、跨部門合作的困境

目前,廣東在環境治理中普遍存在地域分割、部門分割以及條塊分割的問題,政府及部門之間環境管理協調不足、缺乏合作。主要表現在以下幾個方面:

1.1跨行政區或跨域環境治理的困難

隨著廣東經濟的快速發展,跨行政區或跨域污染(水污染、大氣污染、土地污染、酸雨污染等)及糾紛時有發生,特別是行政區交界地帶成了“生態重災區”,其中跨界水污染顯得尤為突出。我省境內跨越地級行政區的河流較多,主要包括東江、西江、北江、韓江、鑒江、練江的干流及其主要支流,跨縣級行政區的河流主要以上河流的干流與支流,有的河流干流與支流還跨越省界。幾乎所有的市、縣、鄉鎮都存在跨域河流管理問題,河流斷面上下游或左右岸相鄰的市、縣乃至鄉鎮之間存在環境糾紛。當前,環境治理缺乏區域協作的觀念,環境執法區域分割,各自為政,環境治理合作困難。

1)珠三角地區跨域環境治理問題。珠三角地區許多市區跨界河流污染嚴重,有的河段水質已劣于V類(重度污染)標準,由于各地各管一段、各自為政,治理的難度大、成本高、效果差。以下是一些典型的跨域環境污染。巴江河是一條流經清遠市清城區、佛山市三水區、廣州花都區、白云區污染多年的跨界河流,是廣州市區石門、西村、江村三大水廠,以及花都區巴江水廠的水源地。[1]對此,廣州與清遠多次協商,情況不見好轉。東莞與深圳交界的觀瀾河,在東莞境內稱為石馬河,目前河水又黑又臭,有的河段還裸露出布滿黑色淤泥的河床,堪稱“污染奇觀”。東莞市每年對轄區內的石馬河進行治理,但上游污染嚴重的觀瀾河源源不斷地注入石馬河,石馬河水質無法改善。[2]茅洲河也是深莞兩市的界河,是深圳境內最長的河流,其界河段如今已成為一條“黑龍江”,且逢汛必“澇”。[3]淡水河是東江二級支流,自上世紀90年代以來,淡水河流域內特別是上游深圳龍崗地區經濟的高速發展導致水質急劇惡化,目前總體水質為劣V類,部分河段已完全喪失自凈能力,并成為東江的主要污染源之一。[4]淡水河由于分屬兩個行政區域,污染治理問題一直得不到很好的解決。東江肩負著河源、惠州、東莞、廣州、深圳及香港6座大城市的供水。

目前東江上游、潼湖河等,其流域內的城市污水處理工程建設相對緩慢,一些生活污水、工業廢水直接排放。西江是珠海、江門、中山三市的“母親河”,三市之間擁有多條跨域河流,這些跨域河流污染較嚴重,如磨刀門水道、雞啼門水道、崖門水道等。流經四會市、高新區的獨水河流域重污染,獨水河流域產業結構低端,粗放型的經濟增長模式導致污染排放量居高不下,污染治理設施建設滯后,環境綜合整治工作十分艱巨。[5]除水污染外,珠三角地區跨域空氣污染、土地污染、酸雨污染等也很嚴重。目前珠江三角洲城市群發展現狀已明顯表現出各城市間環境影響的負效應,即出現了環境污染的疊加作用。廣州市花都區獅嶺鎮與清遠交界處的一個垃圾場,這里原來是花都一個風景秀麗的地方,如今樹木卻蒙著厚厚的灰塵,溪水也成了黑色的濁流。廣州市花都區炭步鎮與佛山南海區官窯鎮交界的崗頭嶺,這里土地權屬糾紛由來已久,兩地紛紛把垃圾場和小污染企業建在這里,廣州和佛山多次出現糾紛,當地環保部門多次介入,但問題一直沒有得到解決。這種污染嚴重的跨域垃圾場在珠三角在各城市交界地帶隨處可見,成了誰都管不了的邊緣地帶。近年來珠三角城際空氣污染的疊加日益加劇。由于大氣綜合治理關系到區域經濟結構、產業布局調整、節能減排等多方面,需要銜接的地方非常多。從珠江三角洲的環境基礎設施來看,基礎設施規劃、建設、管理等方面各自為政,缺乏橫向和縱向的統一管理與協調,各市、各城鎮基礎設施相互難以銜接。

2)粵東地區跨域環境治理問題。在粵東地區,主要河流污染嚴重,上下游政府間對環境治理沒有形成合力,環境治理面臨的壓力大。韓江是廣東第二大河流,流域范圍包括廣東、福建和江西三省共22個市、縣,它是河源、梅州、揭陽、潮州、汕頭等市1000多萬人口生活和生產的主要水源。各市在流域規劃、基礎設施、監督管理、環境執法方面各自為政,缺乏有效合作,各市河段不時受到污染。[6]2008年,粵東韓江一級支流石窟河上的長潭水庫,以及一級支流松源河上的多寶水庫嚴重污染,長潭水庫曾發生嚴重藍藻水華、多寶水庫水質達劣V類,這是一起跨省界排污引起下游水體嚴重惡化的污染事故。[7]流經揭西、普寧、揭陽、潮陽及汕頭市的榕江,近年來水體水質下降明顯,沿江一些地方甚至已經出現“守著江河沒水喝”的水質性缺水局面。[8]粵東的練江也是跨市河流,流經普寧、揭陽和汕頭市潮南區、潮陽區,從2001年至今,水質一直為劣V類,處于嚴重污染狀況,河水已失去自凈能力,魚蝦幾乎絕跡,練江已經淪為一條“死江”。[9]省里從上世紀90年代后期就開始關注練江污染問題,依然沒有能遏制住練江水質的惡化,練江的污染問題越來越突出。除了跨界水污染外,跨界土地污染、酸雨污染等也廣泛存在。

3)粵西地區跨域環境治理問題。粵西的小東江是鑒江的支流,流經茂名進入湛江的吳川市。上世紀90年代初以來,上游的茂名地區經濟加快發展,排污大量增加,水質長年處于劣V類,對下游水環境構成較大安全隱患,由于跨界污染問題導致茂名、湛江兩市爭吵不斷,多年來被省環境局掛牌督辦。近十多年來,小東江發生三次特大水污染事故(1997年12月小東江遭茂名石化企業排污污染。1998年10月受茂名糖廠等企業突然排污影響,造成536人中毒。2005年4月,吳川段出現大面積的油帶污染。)[10]小東江的污染雖然得到上下游政府以及省政府的三方治理,但小東江并未實現河水變清的目標,環保形勢依然不容樂觀,小東江茂名市區以下河段枯水期水質還屬V類。我們調查發現,小東江流域內的油廠、化工廠、再生紙廠、制革廠、農藥廠及養殖場產生的廢水量非常大,有的未經有效處理直接排入小東江,小東江的污染治理陷入困境。鶴地水庫是由九洲江中游截流興建的大型水庫,是湛江人民最主要的飲用水源。目前九洲江污染仍然嚴重,水庫水質無法保障。另外,交界地區工業垃圾、生活垃圾亂堆亂放問題也較為突出。

1.2政府部門間環境協作治理的困境

在政府系統內,政府部門間關系較為復雜,這種復雜的行政關系常常導致部門協作困難。在現行的環境管理體制下,政府相關部門在環境治理中的職能不清、協調不順,難以形成環境治理的合力。