本文作者：朱志成 董維春 單位：南京農業大學公共管理學院博士生 南京農業大學研究生院教授、博士生導師

政府農業教育職能隨著農業教育行政環境的改變而變化,它是行政環境變化的具體反映。自從2000年農業部不再直管農業院校后,我國的農業教育行政環境發生了以下變化:1.農業教育行政組織隸屬關系和管理體制發生了一系列的變化;2.經濟、政治、教育體制等發生了變化,社會處于轉型期;3.WTO所帶來的外部行政環境的變化等。行政環境的變化必然會導致政府農業教育職能的轉變。轉變政府職能是轉換、調整、重新配置、依法規范的統一,具有豐富的內涵和復雜的內容,既有對原有職能的保留、內容更新,也有職能的轉移,還有職能的強化和增加。但我國政府在政府農業教育職能轉變上,卻呈現出原職能弱化的趨勢。其主要原因是:1.原屬農業部的農業教育職能,在平移、下移過程中,導致了政府農業教育職能“缺位、錯位、越位”情況的發生,從而削弱了政府農業教育職能,本來屬于強化的職能被弱化,甚至部分職能喪失。2.農業部協管職能沒能得到切實落實,反而逐級落空,致使整個農業教育體系質量難以得到保證。為此,筆者認為在體制轉型期間政府應強化三方面的職能,即宏觀調控職能、服務職能及保護職能。

一、宏觀調控職能

1994年7月5日國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》對政府職能有明確的規定,政府的主要職能是:制定教育的方針、政策和法規,制定各類高等學校設置標準和學校標準;制定教育事業發展規劃和審批年度招生計劃;提出教育經費預算并統籌安排和管理以及通過建立基金制等方式,發揮撥款機制的宏觀調控作用;逐步建立支持教育改革和發展的服務體系;組織對各類學校教育質量的檢查和評估等,對學校進行宏觀管理。也就是說,政府職能轉變的關鍵是變直接管理為運用立法、經濟、計劃、評估、信息、服務以及必要的行政手段的宏觀管理。強化農業教育宏觀調控職能不是政府職能的削弱,而是在更高層次上的加強。盡管我國在政府農業教育職能轉變上,取得了一些進展,但總體趨勢是宏觀調控職能的發揮有限,如:在招生、專業設置、教學管理、學籍及經費使用等方面仍存在著政府過細干預的現象。應該分解給學校的職能沒有下移;而應該授權給中介組織的職能未能充分授權,在立法、經濟、計劃、評估、信息、服務等方面發揮的作用仍有限。為此,筆者認為政府在農業教育上的宏觀調控職能,應側重于以下幾方面:

1.在盡量劃清中央政府與地方政府之間職能范圍基礎上,中央政府應將其職能重點放在教育統籌規劃,法律、法規、政策制定,教育經費投入,教育改革的推進,教育環境的改善等方面,并切實履行協調職能即政府內部的上、下協調,各職能部門之間的協調(農業部、教育部之間的協調等),其目的是通過農業行政部門來預測行業人力需求,制訂行業崗位規范和崗位資格證書制度,設立獎學金和貸學金,引導培養本行業緊缺人才,組織和參與評估、監督,協調教育部門對行業教育的發展與改革進行業務指導等。地方政府職能應側重于通過法律、政策、規劃、咨詢、經濟等手段進行宏觀管理。并發揮好以下六個方面的職能:做教育改革的引導者、教育事業發展的規劃者、教育實踐的指導者、教育資源的統籌者、教育環境的創建者、教育形象的維護者。在此基礎上,應將上述中央政府、地方政府的職能,以法的形式予以明確。

2.在政府與學校關系上,盡管高等教育法賦予了學校一系列自主辦學權,但在具體操作過程中,卻極為有限。政府要充分發揮其指導作用,指導學校制訂整體發展規劃、師資隊伍規劃、校園建設計劃,而不應過多干預學校的內部管理。

3.政府將一部分管不了也管不好的職能,授權給中介組織,充分發揮中介組織的橋梁作用、緩沖作用、服務作用、監督作用及資源配置作用等。

二、服務職能

從我國政府行政(管理)職能模式的演變過程來看,大致可歸為四種類型:“一是君權神授的絕對專制統治模式;二是自由資本主義的自由放任行政模式;三是與社會主義計劃經濟相適應的政府管制模式;四是以全面發展為目標的公共服務型行政管理模式,又被稱作新公共管理,它是新型的政府管理模式。”由此可看出,服務職能已演變成政府職能中的一個重要職能。政府服務職能體現在農業教育管理上,就是為次一層政府服務、為社會服務、為學校服務、為農業服務、為農業教育服務。在傳統的計劃體制下,“管”字當頭,農業教育的主管部門既是農業教育機構舉辦者(唯一)、又是管理者、監督者,多重身份集一身。可謂既是裁判員,又是運動員,擁有幾乎無限權力,這種身份已經不能適應轉型期的需要,迫使政府角色轉變,置身于服務的位置。為此,筆者認為政府在農業教育管理職能轉變上,應體現“服務型”政府的公共管理價值,即政府不是高高在上的“自我服務”的官僚機構,而是使社會得到滿意的公共服務組織。首先,政府應積極營造有利于農業教育管理的法治環境及行政管理環境,健全法律制度,依法治教、依法行政;其次,政府應搭建信息平臺,為農業教育及農業服務,如農業教育及農業信息、資本市場信息、人力市場信息、生源市場信息等信息平臺的搭建;再次,政府應加強對管理隊伍的素質培養,良好的管理隊伍素質是提高服務質量的關鍵;最后,政府應在降低服務成本、提高服務質量上下功夫,加快政府電子政務建設,拓寬政府采集信息渠道及服務空間,以便更好地為農業教育及農業服務。

三、保護職能

政府農業教育職能弱化不僅對農業教育產生了負面影響,而且也嚴重影響了我國農業的發展,乃至整個國民經濟的發展。這種極不正常的現狀與我國目前的農業國情(如人口增長、耕地面積逐年減少、糧食安全、農業發展處在轉型期、農業的國際化等)極不相適應。由于農業的弱質性和農業在國民經濟中的基礎地位,因此要求政府對農業予以特殊保護,尤其是我國。政府應重點履行好以下職責:

1.政府應重塑農業教育結構體系,整合、優化農業教育資源,充分發揮政府的宏觀調控作用;并從農業科技、農業教育和農業推廣三位一體的角度,整合相關組織資源,提供組織保障。

2.政府應把農業教育納入到特殊教育行業內予以重點保護,并積極營造有利于農業教育發展的軟環境,調動社會各界支持農業教育的積極性。

3.政府應制定一些有利于農業教育發展的法規,如《農業法》、《農業教育法》、《農業推廣法》等,為農業教育的發展提供法律保障。