本文作者：周亞杰 單位：武漢工程大學(xué)

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐中存在的問題

雖然我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)踐過程中取得了一定成就，但是在參與主體認(rèn)識(shí)方面、法制保障和監(jiān)管方面仍存在一些問題，只有在實(shí)踐中進(jìn)一步加以解決和完善，才能完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

(一)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)參與方存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保險(xiǎn)作為一種規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、減少損失的手段已被人們所接受。同樣，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，維護(hù)農(nóng)民切身利益的手段也逐漸為人們重視。但目前社會(huì)各界對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性還沒有給與足夠重視，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)也存在種種誤區(qū)，表現(xiàn)為:

1．農(nóng)民主觀上對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)方式，這種分散、封閉的生產(chǎn)狀態(tài)，使得農(nóng)民自給自足的觀念根深蒂固，并且往往只注重眼前和短期既得利益，缺乏對(duì)未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，因而風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較為淡薄，缺乏參保的積極性。同時(shí)，很大一部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還存在這各種各樣的認(rèn)識(shí)偏差和不理解，沒有充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性。有農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒用，有對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)懷疑的，有抱怨的，有不滿的，這些都是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在推廣普及過程中產(chǎn)生的多種形態(tài)的反應(yīng)。很多農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還存在一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受了損失，保險(xiǎn)部門就應(yīng)該給予理賠。這是個(gè)很大的誤區(qū)。我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政策性保險(xiǎn)，其中規(guī)定對(duì)于大田作物的承保范圍是種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資，而日光溫室大棚的承保范圍是墻體、骨架及棚面覆蓋物。比如設(shè)施農(nóng)業(yè)中大棚內(nèi)的作物受淹后，減產(chǎn)或絕產(chǎn)，而墻體、骨架和覆膜卻沒受到損害，保險(xiǎn)公司就不需要進(jìn)行理賠。

2．領(lǐng)導(dǎo)層在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和政策的制定上存在分歧

“三農(nóng)問題”一直是黨和國(guó)家關(guān)注的焦點(diǎn)，再加上近年來頻發(fā)的自然災(zāi)害和動(dòng)物疫病使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活遭受重大損失，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)日漸提上領(lǐng)導(dǎo)層的工作議程。雖然大多數(shù)決策者和領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)表示贊同，但也有異議的存在。有些決策者對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼持懷疑的態(tài)度，認(rèn)為這些補(bǔ)貼很可能只給了經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)而沒有給真正的需要者———農(nóng)民。有的官員認(rèn)為，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼近年來才開始進(jìn)行深入探索，在加上需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目和種類特別多，因此當(dāng)前還不能把對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼擺在前列。還有關(guān)于官員認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村基本上還是以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，這種小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式本身就有較好化解風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，船小好調(diào)頭，也許他們壓根就不需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。也有官員認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問題過多，處理起來過于棘手，還需要進(jìn)行更深入的研究才能做最后決定。這些異議和分歧的存在，使得領(lǐng)導(dǎo)層無法統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的制定和政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度。

(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)部門和地區(qū)之間存在利益偏差

1．相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)不暢

1998年11月，我國(guó)成立了中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(即中國(guó)保監(jiān)會(huì))，自此我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管開始由保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。此前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督和管理工作一直由中國(guó)人民銀行代管。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種準(zhǔn)公共物品，有較強(qiáng)的政策性特征，其管理和經(jīng)營(yíng)涉及多個(gè)部門且比較分散。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)的主體是農(nóng)業(yè)部，其立法問題涉及國(guó)務(wù)院法制辦，稅收問題涉及稅務(wù)部門，財(cái)政補(bǔ)貼費(fèi)用的撥付由財(cái)政部的五個(gè)相關(guān)司局負(fù)責(zé)，有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的制定、頒布和執(zhí)行則由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)。雖然每個(gè)部門都在積極地履行各自的職責(zé)，各司其職，各盡其能，但由于缺乏統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)，相關(guān)各部門之間的統(tǒng)籌管理和統(tǒng)一調(diào)配仍是一大難題，且容易出現(xiàn)拖沓、扯皮現(xiàn)象，造成工作效率的低下。

2．農(nóng)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)之間的差別較大

農(nóng)業(yè)內(nèi)部含有種植業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等多種不同行業(yè)，每個(gè)行業(yè)又涉及多種類型農(nóng)作物的生產(chǎn)，再加上我國(guó)還處在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐探索階段，選擇哪個(gè)行業(yè)作為試點(diǎn)行業(yè)，是決策部門面臨的一大難題。由于各行業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)作物種類不同，可能遇到的災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)就不具有可比性。比如種植業(yè)面臨的主要災(zāi)害有旱澇災(zāi)，病蟲害，凍害和雹災(zāi)等;畜牧業(yè)面臨的主要是動(dòng)物性疾病等，因此各行業(yè)在遇到災(zāi)難之后遭受的損失也不具可比性。同時(shí)，在每個(gè)行業(yè)內(nèi)部選擇哪一類作物作為補(bǔ)貼品種時(shí)，也是決策部門面臨的一大問題，是選擇小麥、水稻、玉米等關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的糧食作物，還是選擇果樹類等經(jīng)濟(jì)作物。所以在決定首先對(duì)哪個(gè)行業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼以及選擇何種農(nóng)作物作為補(bǔ)貼品種時(shí)，就要對(duì)各個(gè)行業(yè)之間的利益以及各自所處的地位進(jìn)行充分的對(duì)比和權(quán)衡。

(三)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)法律制度和機(jī)制還不健全

1．缺乏健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律保障體系

缺少專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律是到導(dǎo)致目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐中產(chǎn)生種種問題以及阻礙我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)展的一個(gè)非常重要的原因。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從20世紀(jì)50年發(fā)表展至今經(jīng)已經(jīng)歷了六十多年的歷程，但目前仍沒有專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)，沒有建立起健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律保障體系，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正式制度創(chuàng)建問題也沒有得到解決。法律制度的缺失，使得我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一些理論和實(shí)踐問題還未明確，使得政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的主導(dǎo)地位不明確，即使政府積極組織和推動(dòng)，也缺乏法律依據(jù)。同時(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的行為也缺乏必要的保護(hù)和約束，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以健康持續(xù)發(fā)展。

2．巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制尚未建立

農(nóng)業(yè)受自然因素影響較大，相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)也較大。如果遭遇大面積干旱、洪水、臺(tái)風(fēng)等巨災(zāi)，任何一家保險(xiǎn)公司都無法單獨(dú)承擔(dān)這樣的風(fēng)險(xiǎn)，如從2009年開始的西南旱災(zāi)，涉農(nóng)商業(yè)保險(xiǎn)公司根本賠償不起。目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多是以國(guó)家補(bǔ)貼保費(fèi)的形式繳費(fèi)，由政策性保險(xiǎn)公司牽頭進(jìn)行保障。但受災(zāi)農(nóng)戶從相關(guān)保險(xiǎn)公司那里得到的賠償金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于投入的成本和損失，很多農(nóng)民因此而認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障作用十分有限。所以要真正讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)民利益這一機(jī)制實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)倷C(jī)制和大災(zāi)保險(xiǎn)基金，鼓勵(lì)并促進(jìn)更多的商業(yè)保險(xiǎn)公司參與其中，以實(shí)現(xiàn)少數(shù)成員的損失由盡可能多的保險(xiǎn)單位來分擔(dān)。

3．政府政策扶持遠(yuǎn)不到位

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性、非營(yíng)利性以及巨大的風(fēng)險(xiǎn)性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成本很高，通常商業(yè)保險(xiǎn)公司不愿意或無力進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，因此政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策扶持是很重要的。發(fā)達(dá)國(guó)家一般都有國(guó)家財(cái)政性補(bǔ)貼資金支持以及再保險(xiǎn)支持，而在我國(guó)政府扶持卻嚴(yán)重不足。近年我國(guó)雖然提出要建立政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，但目前對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持還僅是免征營(yíng)業(yè)稅。在政策補(bǔ)貼規(guī)范方面，雖然近幾年的中央一號(hào)文件都涉及到政府補(bǔ)貼的有關(guān)問題，但只是概述性地提出要對(duì)參保農(nóng)戶進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，這就不可避免地產(chǎn)生了兩個(gè)問題:第一，因?yàn)槿狈唧w的規(guī)章制度，導(dǎo)致統(tǒng)一監(jiān)管較為困難。地方政府大都按照自己制定的條例進(jìn)行操作，監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一的規(guī)定可以遵循，最終使得補(bǔ)貼款項(xiàng)難以落實(shí)。第二，對(duì)政府的補(bǔ)貼力度、補(bǔ)貼范圍以及其他補(bǔ)貼形式也沒有進(jìn)行詳細(xì)列舉，如經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼、稅收扶持等，導(dǎo)致地方政府在制定各自地方政策時(shí)無章可依，難以落實(shí)補(bǔ)貼制度并形成固定的長(zhǎng)效機(jī)制。