作者：焦巖 單位：甘肅省財政科學研究所

隨著強農(nóng)惠農(nóng)政策力度的不斷加大和農(nóng)村綜合改革的深入推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能顯著增強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政履行的主要職責由向農(nóng)民收錢的“征管型”向給農(nóng)民發(fā)錢的“服務型”轉(zhuǎn)變，由以抓收入為主的“收入型”向以抓管理為主的“管理型”轉(zhuǎn)變，由“單純業(yè)務型”向“綜合協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能發(fā)生了深刻變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理和運行保障機制并沒有適時改進和完善，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設面臨著一系列突出問題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)設置和管理體制不規(guī)范。一是管理體制不統(tǒng)一。如甘肅部分市縣明確了財政所的副科級別和獨立地位，實行“條塊結(jié)合，以條為主”的管理體制，部分縣區(qū)仍實行“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，真正意義上由縣財政局統(tǒng)一垂直管理（人員統(tǒng)管，自主調(diào)配）的體制并未形成。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)設置和名稱不統(tǒng)一。有的實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所”模式，有的實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算站”模式，有的實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政農(nóng)經(jīng)管理服務所”模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)設置和名稱不統(tǒng)一給規(guī)范化管理帶來了很大障礙。三是混崗問題突出。由于以前財政所大都“以塊為主”管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一安排人員，部分財政所編制被其他人員占用，而財政所又使用臨時聘用人員，現(xiàn)在涉及整建制劃轉(zhuǎn)，使問題更加突出。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部除了擔負財政本職工作外，還從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項日常工作，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作重心偏移，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的有效發(fā)揮。四是存在大量臨時聘用人員。如甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員中臨時聘用人員占到30%左右，其中主要原因是1993年后按有關規(guī)定已聘用的農(nóng)財員再沒有轉(zhuǎn)正過，問題遺留到現(xiàn)在。同時，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在違規(guī)聘用人員問題。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政編制矛盾突出。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)有編制與承擔的職能難以匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)有編制總額是2004年核定的，當時由于農(nóng)村稅費改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能嚴重弱化，各地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政核定的編制總額普遍較少，這與當時的職能是匹配的。但是從目前情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作量加大，而編制總額未變，編制內(nèi)人員基本上無法完成現(xiàn)有的工作量。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政編制性質(zhì)與職能不符。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員在實際工作中履行著監(jiān)管、檢查、罰沒等大量行政執(zhí)法職責，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)均為副科級或股級事業(yè)單位，不具備行政執(zhí)法資格，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的有效發(fā)揮。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用人員待遇偏低。上世紀八九十年代，為了加強農(nóng)稅征管力量，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時聘用了一批農(nóng)財員，其中大部分已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的中堅力量，但他們的身份問題長期未能得到解決，工資待遇低下，且沒有辦理“三金”。加之近年來公務員已落實了津貼補貼政策，聘用制人員工資水平與正式人員的差距進一步拉大，同工不同酬的現(xiàn)象突出，嚴重挫傷了工作積極性。同時，近年來，與農(nóng)財員同一時期的，農(nóng)林水、計生、司法等部門長期臨時聘用人員的身份都已解決，農(nóng)財員更加感到不平衡。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政辦公條件較差。如甘肅大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所沒有獨立的辦公場所，普遍與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合署辦公，辦公室大部分也只有1—2間。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所辦公設施落后，電腦等設備老化，信息網(wǎng)絡化建設滯后，不能滿足“金財工程”建設和惠農(nóng)補貼工作的需要，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所都沒有配備交通工具，個別的也僅有摩托車。

（五）公用經(jīng)費不足。隨著惠農(nóng)資金發(fā)放量日益增加，行政成本不斷提高。目前甘肅省對財政所核定的公用經(jīng)費一般都在萬元以內(nèi)，而且基本納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一安排使用。省里每年補助每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的13萬元公用經(jīng)費，用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方面的也少之又少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)經(jīng)費缺口很大。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員素質(zhì)有待提高。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍老化、知識老化，業(yè)務水平不能適應工作需要的問題日益突出。究其主要原因，一是近年來受編制和待遇所限，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有補充大中專學生，人員結(jié)構(gòu)跟不上業(yè)務發(fā)展的需要。二是學習培訓不夠，財政干部知識嚴重老化，難以適應新形勢下財政工作的要求。

為強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設，增強基層財政公共服務能力，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展，筆者提出如下對策建議：

（一）明確機構(gòu)設置、人員及編制，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制機制。一是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)設置。由于受編制所限，現(xiàn)階段從財政部門業(yè)務管理角度出發(fā)，可以提出和細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一崗位設置、統(tǒng)一管理體制”的要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為縣區(qū)財政局的派出機構(gòu)，級別明確為副科級。二是爭取國家和省級增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政編制。出臺適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)變調(diào)增編制的政策，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所編制標準，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人力不足的問題。省級也要督促市縣在各自現(xiàn)有編制總盤子內(nèi)，調(diào)劑增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員編制。三是清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員。由各縣市區(qū)清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際在編在崗人員，尤其是臨聘人員，看究竟屬于哪一級審批，區(qū)分情況分類解決。對于統(tǒng)一招錄的長期從事財政工作的農(nóng)財員，在新招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政正式工作人員時，優(yōu)先錄用，通過轉(zhuǎn)變身份徹底解決待遇問題。對于沒有批文，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行招聘的臨時人員及短期借用人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行清退。

（二）落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員待遇。一是建議規(guī)定農(nóng)財員和臨時聘用人員最低工資不得低于當?shù)刈畹凸べY標準的1.5倍，保障其基本生活。二是按照《勞動法》相關規(guī)定，為農(nóng)財員落實“三金”。三是對面臨退休的農(nóng)財員（男60歲，女55歲），可暫時比照“農(nóng)村中小學代課人員發(fā)放養(yǎng)老補助”的標準執(zhí)行，即按新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金加工齡補助的辦法發(fā)給養(yǎng)老補助。四是因工作需要目前確需聘任臨時人員的，由縣區(qū)財政局統(tǒng)一聘用、調(diào)配，聘用人員名額一年一定，合同一年一簽。一經(jīng)聘用，依據(jù)《勞動法》落實基本待遇，經(jīng)費由縣區(qū)財政局統(tǒng)一安排。

（三）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設支持力度，逐步改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所辦公條件。建議在落實基層政權(quán)建設資金的基礎上，由省、市、縣三級財政分級設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設專項資金予以支持。一是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化建設。建議結(jié)合財政惠農(nóng)補貼支付方式改革，由省級財政根據(jù)需求統(tǒng)一研發(fā)軟件，兼容鄉(xiāng)財縣管及惠農(nóng)補貼軟件，并配備相關辦公設備，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能強化進一步夯實基礎。二是試點標準化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設。建議在強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能工作中基礎比較好的縣市區(qū)，每縣選擇1—2個人口適中、業(yè)務全面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為標準化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設試點，由省級財政給予專項補助，建立標準化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服務大廳，修建獨立的辦公場所，改善基本辦公條件，配備必需的辦公設施，建立健全財務管理制度，強化資金監(jiān)管職能，提高服務水平，為各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政標準化建設起到模范帶動作用，全面推進全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設。