本文作者：姜濤 單位：黑龍江省政法管理干部學(xué)院

農(nóng)業(yè)是人民生存之本，是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)也是一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要面對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，極端氣候引發(fā)的我國(guó)多起自然災(zāi)害，嚴(yán)重危害了廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受了巨大損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1000億元以上，受害人口2億多人次，其中農(nóng)民是最大的受害者。即使2011年我國(guó)大部分地區(qū)取得了大豐收，但由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，很多農(nóng)民不收反虧，成為了農(nóng)民的災(zāi)年。為了分散風(fēng)險(xiǎn)給農(nóng)業(yè)造成的巨大損失，各國(guó)都在逐步建立農(nóng)村災(zāi)害保障體系，其中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種重要的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的今天，我國(guó)農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展也迫切需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的介入和保駕護(hù)航。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)源于西方國(guó)家，它是專門為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)過(guò)程中，對(duì)遭受自然災(zāi)害和意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險(xiǎn)。通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可以聚集和建立起農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，能夠及時(shí)有效地補(bǔ)償農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失并迅速恢復(fù)生產(chǎn)，最大限度地消除農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的不良影響，保障農(nóng)業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。可以說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既是農(nóng)業(yè)保護(hù)體系的重要組成部分，也是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的有機(jī)組成部分。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及原因

自2004年，中國(guó)保監(jiān)會(huì)在上海、黑龍江、新疆等地啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。目前，我國(guó)大部分地區(qū)都開(kāi)展了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展迅速，風(fēng)險(xiǎn)保障和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能日益凸顯，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展較快，作用逐步發(fā)揮。雖然我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展取得了積極進(jìn)展和顯著成效，但我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平仍然在低水平上徘徊。究其原因，可大致概括為以下幾點(diǎn)：第一，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳不到位，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從建立到完善用了近半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間，而我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則剛剛起步。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期“靠天吃飯”，許多農(nóng)民沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。農(nóng)民普遍對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一新鮮事物一時(shí)半會(huì)還難以接受。很多農(nóng)民存僥幸心理，祈望老天風(fēng)調(diào)雨順，取得一個(gè)好收成。甚至還有農(nóng)民錯(cuò)誤地認(rèn)為這是政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)向農(nóng)民變相收費(fèi)。因此，有效地推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首先面臨的就是提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)知水平的問(wèn)題。第二，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際發(fā)展不良，主要原因在于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高投入低補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受自然災(zāi)害的影響，使其具有受災(zāi)頻繁、廣泛的特點(diǎn)，導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)損失率高，加之農(nóng)戶與農(nóng)作物種植的分散，業(yè)務(wù)成本加大，這都在很大程度上制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

從國(guó)外實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)作物保險(xiǎn)的費(fèi)率一般在2%-15%之間，低收入的農(nóng)民花了大代價(jià)取得的補(bǔ)償卻十分有限，這也導(dǎo)致了向農(nóng)民收取保費(fèi)十分困難。據(jù)介紹，在云南省的臨滄市、西雙版納州啟動(dòng)地方政策性甘蔗保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)，每畝基本保險(xiǎn)金額為600元，每畝保費(fèi)為25.5元，各方分?jǐn)傇瓌t為：省級(jí)財(cái)政承擔(dān)45%，市級(jí)財(cái)政5%，縣級(jí)財(cái)政10%；龍頭糖業(yè)公司20%，種植戶20%。德宏州下屬盈江縣的24萬(wàn)畝甘蔗遭災(zāi)獲得了230萬(wàn)元的保險(xiǎn)賠付。按此計(jì)算，平均每畝的賠付不足10元，甚至低于保費(fèi)。這顯然難以覆蓋此次災(zāi)害所帶來(lái)的損失。大災(zāi)來(lái)臨時(shí)，即使參保的農(nóng)戶利益也難以得到有效保障。另外由于沒(méi)有技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)，災(zāi)害損失難以確定，賠償金額很難在保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶之間達(dá)成一致，勘察定損困難，極易出現(xiàn)理賠糾紛。這些原因都極大地打擊了農(nóng)民的投保積極性。第三，法律法規(guī)的不健全，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以推廣的最主要原因。我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏立法支持。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)屬于政策性保險(xiǎn)的范圍，要使它發(fā)揮應(yīng)有的作用，就離不開(kāi)相應(yīng)的法律的支持，世界上各國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都有相應(yīng)的法律匹配，如美國(guó)1994年即頒布了《農(nóng)作物改革保險(xiǎn)法》，該法一經(jīng)頒布，美國(guó)農(nóng)作物的保險(xiǎn)投保率大大提高。而我國(guó)至今還沒(méi)有一部完整的法律法規(guī)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)予以扶持，地方也沒(méi)有管理?xiàng)l例，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)開(kāi)展所依靠的是上級(jí)有關(guān)部門的紅頭文件，諸多問(wèn)題形成了法律真空。

二、國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系的簡(jiǎn)單

對(duì)照從各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展來(lái)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展都是以完善的法律體系為基礎(chǔ)的。通過(guò)國(guó)家相關(guān)法律的健全和完善，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展奠定了法制基礎(chǔ)。如美國(guó)1938年制定《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，該法隨著美國(guó)農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的發(fā)展變化而不斷修改和完善，其內(nèi)容既包含保險(xiǎn)標(biāo)的、組織機(jī)構(gòu)、再保險(xiǎn)等規(guī)定，也包含聯(lián)邦政府的救濟(jì)計(jì)劃等。1994年，美國(guó)國(guó)會(huì)又頒布了《美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法案》，對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革，從而使美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。此外，美國(guó)聯(lián)邦政府還規(guī)定不參加農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)民將得不到政府其他計(jì)劃的福利，使得農(nóng)作物保險(xiǎn)成為一種變相的強(qiáng)制保險(xiǎn)。法國(guó)通過(guò)《農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法》界定和劃分了農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)社應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)范圍；頒布《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展做出了較為明確的規(guī)定；制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目、保險(xiǎn)責(zé)任、再保險(xiǎn)、保險(xiǎn)費(fèi)率、理賠計(jì)算等予以了明確確定。此外，法國(guó)政府還對(duì)一些關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大宗產(chǎn)品實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)，規(guī)定對(duì)主要農(nóng)作物和主要飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。日本在20世紀(jì)早期就制定了《牲畜保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》等法律，1947年日本將相關(guān)法律合并后制定了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，從而確立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本運(yùn)行模式。從現(xiàn)行的體制看，日本采取強(qiáng)制性保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，國(guó)家通過(guò)立法對(duì)主要的關(guān)系國(guó)計(jì)民生和對(duì)農(nóng)民收入影響較大的農(nóng)作物和飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行法定保險(xiǎn)，其他作物和飼養(yǎng)動(dòng)物則實(shí)行自愿投保。我國(guó)自新中國(guó)成立即開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但1958年中斷。1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以來(lái)，基本是在商業(yè)保險(xiǎn)的框架內(nèi)試驗(yàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給難以滿足農(nóng)業(yè)對(duì)保險(xiǎn)的需求。近幾年盡管有關(guān)部門對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的改革進(jìn)行了專題調(diào)研，但對(duì)決策影響不大。我國(guó)至今還沒(méi)有一部農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法，只能執(zhí)行規(guī)范商業(yè)性保險(xiǎn)活動(dòng)的《保險(xiǎn)法》。

三、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系的幾點(diǎn)建議

第一，低費(fèi)率高補(bǔ)貼。各國(guó)在建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的同時(shí)，為了提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，使農(nóng)民能夠買得起保險(xiǎn)，政府往往對(duì)農(nóng)民支付高額的保費(fèi)補(bǔ)貼，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民運(yùn)用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制分散風(fēng)險(xiǎn)的積極性。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼可以分為兩類：一是對(duì)農(nóng)民提供一定的保費(fèi)補(bǔ)貼；二是政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者提供相關(guān)的業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼，從而減少其經(jīng)營(yíng)方面的損失，調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者的積極性。同時(shí)，為了使財(cái)政補(bǔ)貼具有穩(wěn)定的資金來(lái)源，有的國(guó)家還建立了專門的基金，對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害進(jìn)行補(bǔ)償，并對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，與農(nóng)村公共醫(yī)療和義務(wù)教育一樣，它的社會(huì)公益性決定了其更需要政策的扶持與推動(dòng)。