本文作者：陳秋蘋 單位：揚(yáng)州大學(xué)

一、基礎(chǔ)教育市場(chǎng)化政策回溯

1“.體制改革”的政策設(shè)計(jì)

改革開放以來，圍繞教育體制改革出臺(tái)了一系列文件，1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“教育體制改革的根本目的是提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才”，基礎(chǔ)教育改革要“實(shí)行九年制義務(wù)教育，實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則，是發(fā)展我國教育事業(yè)、改革我國教育體制的基礎(chǔ)一環(huán)”?？梢?，當(dāng)時(shí)教育改革的目標(biāo)是建立與經(jīng)濟(jì)體制相配套、符合中國國情、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展要求的教育體制。其中國家和社會(huì)把義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)“包”起來是主要措施。1986年，《義務(wù)教育法》出臺(tái)，保證適齡兒童入學(xué)、制止學(xué)生輟學(xué)是主要任務(wù)。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》進(jìn)一步明確基礎(chǔ)教育發(fā)展的具體目標(biāo)是落實(shí)《義務(wù)教育法》：“在保證必要的教育投入和辦學(xué)條件的前提下，基礎(chǔ)教育發(fā)展的具體目標(biāo)是：全國基本普及九年義務(wù)教育（包括初中階段的職業(yè)技術(shù)教育）”。為此，教育體制改革要“采取綜合配套、分步推進(jìn)的方針，加快步伐，改革包得過多、統(tǒng)得過死的體制，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制”“；逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制”“；在現(xiàn)階段，基礎(chǔ)教育應(yīng)以地方政府辦學(xué)為主；國家對(duì)社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人依法辦學(xué)，采取積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針”。

這些政策突出強(qiáng)調(diào)：“增加教育投資是落實(shí)教育戰(zhàn)略地位的根本措施”；“逐步建立以國家財(cái)政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費(fèi)、收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會(huì)捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制”；“確保教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展”。1994年，國務(wù)院《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》在“深化教育改革的任務(wù)和政策措施”中指出：“加快辦學(xué)體制改革，進(jìn)一步改變政府包攬辦學(xué)的狀況，形成政府辦學(xué)為主與社會(huì)各界參與辦學(xué)相結(jié)合的新體制”“，基礎(chǔ)教育主要由政府辦學(xué)，同時(shí)鼓勵(lì)企事業(yè)單位和其他社會(huì)力量按國家的法律和政策多渠道、多形式辦學(xué)。有條件的地方，也可實(shí)行“民辦公助”、“公辦民助”等形式。至此，“民辦公助”、“公辦民助”的辦學(xué)體制改革形式出現(xiàn)于正式文件中?！蛾P(guān)于1996年在全國開展治理中小學(xué)亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見》規(guī)定，對(duì)落實(shí)小學(xué)畢業(yè)生“免試就近升入初中”有困難的一些大中城市，經(jīng)省級(jí)教育行政部門或地（市）政府嚴(yán)格審批，只允許少數(shù)義務(wù)教育階段公辦學(xué)校（含完中初中部，下同）招收“擇校生”，接收“擇校生”的經(jīng)費(fèi)收入為國家所有。這樣，“擇校生”及其接收學(xué)校主體、收入歸口有了明確的界定。次年，政策又開始調(diào)整。

1997年，國家教委《關(guān)于當(dāng)前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見》提出：義務(wù)教育階段公辦學(xué)校不得招收“擇校生”和變相“擇校生”，應(yīng)盡量做到一步到位，對(duì)一步到位實(shí)在有困難的也須盡快限期到位。社會(huì)上有擇校需求的，各地應(yīng)向民辦學(xué)校引導(dǎo)。1998年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部關(guān)于義務(wù)教育階段辦學(xué)體制改革試驗(yàn)工作若干意見的通知》明確指出“：在辦學(xué)體制改革試驗(yàn)過程中，也出現(xiàn)了一些值得注意的傾向和問題，主要表現(xiàn)在：將好的或比較好的學(xué)校轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;民辦公助”，在義務(wù)教育階段高收費(fèi)；依托辦學(xué)水平較高的公辦學(xué)校辦“校中校”“、校中民辦班”或“一校兩制”；一些試驗(yàn)學(xué)校仍在較大范圍招生并進(jìn)行選拔性的文化課考試；一些學(xué)校亂收費(fèi)、亂集資，有的甚至比較嚴(yán)重；各地仍然存在著不少薄弱學(xué)校，群眾很不滿意，也助長了擇校行為”。2012年，教育部、國家發(fā)改委、審計(jì)署聯(lián)合下發(fā)《治理義務(wù)教育階段擇校亂收費(fèi)的八條措施》以“禁止‘占坑班’等亂收費(fèi)現(xiàn)象”。教育部表示，將力爭(zhēng)用3到5年時(shí)間，使義務(wù)教育階段擇校亂收費(fèi)現(xiàn)象得到緩解”。2012年3月，教育部召開直屬機(jī)關(guān)2012年反腐倡廉任務(wù)分工會(huì)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)：針對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的“擇校熱”、改制校“公辦”體制收取“民辦”費(fèi)用、各種亂辦班和中小學(xué)補(bǔ)課收費(fèi)，以及高校科研經(jīng)費(fèi)、校辦企業(yè)和學(xué)術(shù)誠信等問題，教育部將展開綜合治理。在上述政策出臺(tái)與調(diào)整的過程中，以普及義務(wù)教育、提高辦學(xué)質(zhì)量為目標(biāo)，鼓勵(lì)多渠道多形式辦學(xué)的“體制改革”在實(shí)踐中呈現(xiàn)出一定程度的失序狀況，政策的權(quán)威和公信力受到挑戰(zhàn)。

2“.名校辦民校”和“轉(zhuǎn)制學(xué)校”的政策實(shí)踐

在“民辦公助”、“公辦民助”政策導(dǎo)向下涌現(xiàn)出“學(xué)校的象征性市場(chǎng)化運(yùn)作”“、公立學(xué)校局部運(yùn)作市場(chǎng)化”“、一校兩制”“、轉(zhuǎn)制學(xué)校”“、股份制學(xué)校”、“教育中介組織”、“教育券”等多種“體制改革”形式。[1]其中，“名校辦民校”和“轉(zhuǎn)制學(xué)校”是影響最大的兩種形式。“名校辦民校”的前提是“名校”資源，“名校”聲望多來自于公辦重點(diǎn)中學(xué)和區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)小學(xué)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江蘇地區(qū)初中學(xué)段的“民辦學(xué)校”多來自于從重點(diǎn)中學(xué)脫鉤的“初中部”，其政策背景是防止“熱點(diǎn)高中辦初中”和“創(chuàng)國家級(jí)示范高中必須要求是獨(dú)立高中（江蘇省）”的決策判斷，[2]在四星級(jí)高中申報(bào)時(shí)，初中部一定要分離出來。北京從1996年開始就要求初高中分離，但人大附中等六所學(xué)校提出開展教學(xué)實(shí)驗(yàn)，探索人才培養(yǎng)的連續(xù)性，因此，初高中遲遲沒有分離，“這6所學(xué)校成為北京小升初混亂的源頭。”[3]“名校辦民校”成為相關(guān)各方最佳的選擇：從政府部門來說，這是“探索辦學(xué)體制改革”的舉措；從名校方面來說，有了擇校和收費(fèi)的許可，學(xué)校有一定的經(jīng)濟(jì)收益。相當(dāng)多編制在“名校”的副校長兼任“民校”校長，這些校長除了保留公辦學(xué)校所有的待遇，還有民辦學(xué)校一份收入。同時(shí)“，民辦學(xué)校”的學(xué)費(fèi)快速增長，而且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。