作者：陳加 單位：南京市玄武區(qū)財(cái)政結(jié)算中心

一、街道財(cái)政的產(chǎn)生及原因

最早關(guān)于“街道財(cái)政”概念的提出及理論敘述，要追溯到上世紀(jì)八十年代初的貴州省貴陽市云巖區(qū)，該區(qū)在1983年率先建立城市街道財(cái)政；此后陜西省西安市、北京市東城區(qū)也相繼試點(diǎn)；九十年代后，把街道視為一級(jí)準(zhǔn)政府、在街道實(shí)施區(qū)街財(cái)政體制的做法，在全國各地迅速鋪開。筆者所在的南京市也在上世紀(jì)九十年代開始在街道實(shí)行區(qū)街財(cái)政體制。那么是什么原因創(chuàng)造了街道財(cái)政，并給予它如此強(qiáng)大而茂盛的生命力呢？

首先，街道職能的不斷擴(kuò)展直接推動(dòng)了街道財(cái)政的產(chǎn)生。街道辦事處，在三十多年的改革開放過程中，它的性質(zhì)、職能和作用發(fā)生了巨大變化，客觀上提出了建立街道財(cái)政的要求。1954年國務(wù)院頒布的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，設(shè)立街道辦事處的目的是“為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系”；性質(zhì)是“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)的派出機(jī)關(guān)”；基本任務(wù)是“辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)工作，反映居民意見和要求”。但隨著城市和街道經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，轄區(qū)內(nèi)工廠、商店、機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院及人口越來越多，街道構(gòu)成了城市社會(huì)中的基層小社會(huì)，成為宏觀管理和微觀管理的結(jié)合點(diǎn)，居民和單位對(duì)城市的綜合管理和社會(huì)服務(wù)的要求也越來越高。為適應(yīng)這一變化，街道辦事處逐步由“純民政型”的職能向基層政權(quán)的綜合管理和社會(huì)服務(wù)的職能擴(kuò)展[1]。街道辦事處事權(quán)的不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生了對(duì)財(cái)權(quán)的更多訴求，因此為了實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，街道財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。

第二，街道財(cái)政的發(fā)展壯大是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。改革開放后，經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)形式并存，企業(yè)無論從數(shù)量上還是實(shí)力上都發(fā)生了質(zhì)變。城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿，在交通、信息、資金、人才等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，對(duì)企業(yè)來說非常具有吸引力，成為企業(yè)落戶的首選。另一方面，在分稅制改革后，區(qū)政府徹底脫離了財(cái)政包干體制，參與稅收分成，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、做大財(cái)政蛋糕成為區(qū)級(jí)政府的核心任務(wù)。為了調(diào)動(dòng)街道積極性，區(qū)政府將以分稅制為核心的財(cái)政體制向街道延伸，充分發(fā)揮街道貼近一線、熟悉情況、分布廣泛的特點(diǎn)。至此，街道逐步區(qū)別于一般的預(yù)算單位，它既像預(yù)算單位一樣需要編制部門預(yù)算，同時(shí)又根據(jù)財(cái)政體制和區(qū)政府進(jìn)行財(cái)力分成，具備了作為一級(jí)財(cái)政的基本屬性。

第三，街道財(cái)政的產(chǎn)生是街道資金管理的需要。隨著街道在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演越來越重要的角色，街道財(cái)力也在不斷增長。以筆者所在的南京市玄武區(qū)為例，1998年實(shí)行區(qū)街財(cái)政體制的第一年，街道財(cái)力為690萬元，2010年街道財(cái)力達(dá)到2.6億元，街道財(cái)力年均增長率達(dá)35％。街道所掌握的財(cái)力，從性質(zhì)上看屬于財(cái)政資金，但是又不同于普通的預(yù)算單位通過部門預(yù)算管理的財(cái)政資金，在財(cái)務(wù)管理上也應(yīng)由行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理模式轉(zhuǎn)為街道財(cái)政的管理體制。因此，從加強(qiáng)財(cái)政資金管理的要求出發(fā)，建立街道財(cái)政也是符合實(shí)際需要的。

二、街道財(cái)政的發(fā)展變革

街道辦事處職能的演變推動(dòng)了街道財(cái)政的產(chǎn)生，街道財(cái)政的每一步發(fā)展與街道職能密不可分。結(jié)合兩者，街道財(cái)政的發(fā)展歷程愈加清晰：

（一）上世紀(jì)八十年代初~九十年代街道作為區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，還是單純的民政型服務(wù)部門，職能單一，經(jīng)費(fèi)有限，中心工作是密切政府與居民的聯(lián)系。街道主要依靠區(qū)級(jí)財(cái)政的撥款，“有多少錢、辦多少事”，造成了街道對(duì)區(qū)級(jí)政府的被動(dòng)依賴，街道只履行對(duì)區(qū)財(cái)政撥付資金的財(cái)務(wù)管理職能，既沒有組織財(cái)政收入的積極性，對(duì)支出效益也不關(guān)心。因此，這個(gè)階段對(duì)街道采取的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理辦法。

（二）九十年代～分稅制改革以前隨著改革開放的逐步深入，各級(jí)政府逐步將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，區(qū)級(jí)政府開始著力做大財(cái)政蛋糕。為了調(diào)動(dòng)街道積極性，區(qū)政府與街道之間建立了區(qū)街財(cái)政體制，其指導(dǎo)思想主要概括為：發(fā)揮街道深入基層、覆蓋面廣的優(yōu)勢(shì)，全面參與稅源經(jīng)濟(jì)建設(shè)，區(qū)政府與街道之間進(jìn)行稅收分成，多收多得。區(qū)街財(cái)政體制的建立，從根本上扭轉(zhuǎn)了街道“等靠要”的思想，極大地調(diào)動(dòng)了街道生財(cái)、理財(cái)、聚財(cái)?shù)姆e極性。

（三）分稅制改革～至今分稅制改革確立了中央與地方的共享稅種，以及中央和地方各自的固定稅種，為區(qū)街財(cái)政體制的進(jìn)一步完善奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，企業(yè)行政隸屬關(guān)系逐步被破除，企業(yè)在區(qū)域之間的流動(dòng)更加頻繁，街道在稅源建設(shè)中服務(wù)的對(duì)象不再是區(qū)辦企業(yè)、街道企業(yè)以及個(gè)體工商戶，而是轄區(qū)范圍內(nèi)的所有企業(yè)。街道通過優(yōu)化投資環(huán)境、提升城市建設(shè)水平、加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量，大力開展招商引資。因此，這一階段在分稅制和市場經(jīng)濟(jì)的雙重作用下，區(qū)街財(cái)政體制的作用得以全部發(fā)揮。

三、街道財(cái)政的現(xiàn)狀

街道財(cái)政在街道辦事處職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)應(yīng)運(yùn)而生，促進(jìn)了街道事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，區(qū)街財(cái)政體制則進(jìn)一步把街道財(cái)力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)在一起，把街道帶入“提高城市管理水平、優(yōu)化投資環(huán)境、增加稅收收入、提高財(cái)力加大投入”的良性循環(huán)中來，有利于街道職能的進(jìn)一步發(fā)揮。從大環(huán)境看，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聚集效應(yīng)日益顯現(xiàn)，企業(yè)尤其是大企業(yè)會(huì)本著趨利原則向經(jīng)濟(jì)環(huán)境較好的發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，區(qū)域競爭日益激烈。在這種情況下，大部分城區(qū)是相當(dāng)認(rèn)可街道財(cái)政體制在招商引資中所發(fā)揮出來的積極效應(yīng)的，并結(jié)合各自情況和特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出各種體制，制定相關(guān)激勵(lì)辦法，調(diào)動(dòng)街道協(xié)稅護(hù)稅及發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的積極性[2]。另一方面，街道從財(cái)政體制中獲得了實(shí)惠，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)提高了自身財(cái)力，增強(qiáng)了辦事能力，極大地改善了區(qū)域面貌、提高了城市管理水平，加大了對(duì)社會(huì)救濟(jì)、文化體育、居民管理等社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入。但是，街道財(cái)政在運(yùn)行中也暴露出一些問題，需要進(jìn)一步完善：

一是在財(cái)政體制的驅(qū)使下，街道為了增強(qiáng)財(cái)力過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)工作，把招商引資、穩(wěn)固稅源當(dāng)作核心工作來抓，一定程度上忽略了社會(huì)保障、城市管理、社區(qū)建設(shè)等其他方面的工作。雖然經(jīng)濟(jì)工作很重要，但那只是手段不是目的，如果把工作重心只放在通過街道財(cái)政提高財(cái)力上，那就是本末倒置了。

二是由于街道之間資源稟賦不同、功能定位有別，不可能每個(gè)街道都是一個(gè)經(jīng)濟(jì)中心，都是稅源大戶的聚集地。如果完全根據(jù)財(cái)政體制劃分財(cái)力，必然導(dǎo)致街道之間財(cái)力不均、發(fā)展不平衡，進(jìn)而影響街道其他方面的發(fā)展。