糖業目標價格政策的國際經驗及對我國的啟示

　　摘 要：將食糖主產國劃分為供需基本平衡型、進口主導型、出口導向型國家，通過系統梳理三類國家糖業調控政策的國際經驗， 尤其是供需基本平衡型與進口主導型國家的糖業目標價格政策的實施方案， 對我國糖業發展帶來幾點啟示， 進而為我國糖業目標價格政策的實施提供了幾種不同的方案設計，結合本國國情、糖業發展目標、實施難度、可操作性等情況，短期來看借鑒方案一實施目標價格最具現實性，中長期來看提升國際競爭力才是我國糖業發展的根本出路。

　　本文源自劉曉雪; 白宗航; 王沈南， 中國糖料 發表時間：2018-09-15 《中國糖料》前身為《中國甜菜》，《中國甜菜》經國家科委(78)國科發條字449號文批準創辦于1979年(前身為《甜菜科技》，內部發行)，1996年經國家科委批準更名為《中國糖料》。

　　關鍵詞：食糖產業;目標價格;美國;歐盟;參考價格;關稅配額;生產支持措施

　　糖料與食糖一直是各國特別關注的重要農產品，在世界 15 個農副產品中，食糖是價格波動最大的產品。為了減緩世界糖價劇烈波動對國內生產和消費的影響，保持國內糖價相對穩定，各國都制定了相應的政策。主要產糖國往往基于本國食糖產銷平衡與對外貿易狀況，形成一套與本國國情、貿易地位相匹配的糖業管理體制和政策體系。 根據食糖產銷平衡狀況，將這些主要產糖國分為出口導向型、進口導向型和大致平衡型國家。 考慮到我國糖料與食糖產業正在討論引入目標價格政策， 重點梳理主產國糖業目標價格政策的實施經驗，對主要規律進行分析和提煉，為我國糖業目標價格政策的實施提供借鑒。

　　1 供需基本平衡型國家目標價格政策

　　美國、印度和墨西哥等供需基本平衡型國家在構建相對統一的管理部門和產業信息監測系統的基礎上，通過實施目標價格為核心的價格支持政策，配套以市場配額、關稅配額等政策和靈活的調控策略，達到保持供需平衡、促進農民收入穩定的目的。

　　1.1 形成“一個政府部門+一個行業協會或合作社”的統一管理體制

　　美國食糖產業由農業部統一管理，長期以來，農業部主要通過以目標價格為核心的價格支持政策，配套以市場配額和糖料種植面積配額雙重管理，再結合嚴格的關稅配額政策，來保護農產品價格、支持農戶收入、穩定國內糖價。依托美國糖業協會這一非盈利組織，保證國內食糖以合理價格供給，實現工農業利益協調。印度食糖產量波動較大，有時是凈進口國，有時是凈出口國，其甘蔗和食糖產業受印度聯邦政府農業部下的農業研究理事會、印度農業合作社及印度糖業協會管轄，是政府主導型的管理模式，由農業部負責制定生產支持、市場調控和進出口貿易政策。

　　1.2 通過目標價格政策強化對國內食糖價格的支持以穩定糖農種植意愿

　　全球農產品目標價格政策的實施方式多樣，既有目標價格補貼政策，也有目標價格損失保障政策，還有無追索權貸款的方式。 美國主要是通過無追索權貸款方式來保障扶持價格， 保障食糖價格在預期區間內運行。盡管該政策沒有冠目標價格之名，但有目標價格之實。此項貸款直接支持對象主要是食糖加工商，間接支持對象是上游的甘蔗、甜菜種植戶及下游的食糖精煉商、供應商等。 美國農業部(USDA)授權商品信貸公司(CCC)按某一固定貸款利率向糖廠(加工商)提供無追索權貸款，正常情形下原糖和精制甜菜糖貸款利率均遵循美國農業法案的規定(貸款利率即支持價格)。特殊情形下，如果 USDA 認為世界其他主要產糖國在出口補貼標準和國內生產補貼標準超過該國與美國政府簽訂的農業協議中的標準，USDA 可調整貸款利率增加支持力度。 USDA 給予加工商的“加工糖”無追索貸款有最高量限制，若糖料變為制成品，糖廠應將白糖產權交給 USDA 辦的 CCC 管理。 然后農業部才開始把貸款支付給糖廠，糖廠將失去對成品糖的支配權和所有權。如果糖廠決定連本帶利地向農業部還款， 糖廠將再度擁有成品糖的支配權和所有權。 在貸款的償還方面， USDA 根據市場狀況采取差異化措施。 比如當供給過剩時，CCC 可適當采取臨時儲備并對存貨適當補貼的方式維持食糖市場供需平衡。農業部也支持將計劃內存貨的原糖、精制糖或低于保障價格的過剩糖用于生物能源(乙醇等)原料的生產。

　　1.3 執行嚴格的市場銷售配額和種植面積配額制度

　　食糖是印度市場管控最嚴格的農產品，管制范圍甚至包括兩家糖廠之間的距離、特定糖廠需從特定地區采購甘蔗以及糖廠需支付的采購價格。印度食糖由征稅糖和自由銷售糖組成，無論是征稅糖還是免稅糖都不能脫離定期配額。 印度糖廠要將其自身糖產量的 10%出售給政府，這部分食糖價格低于市場價，約為生產成本的 20%～30%，稱為“征稅糖”，政府通過其公共銷售系統將這部分食糖以更低的價格出售給生活水平低于貧困線的消費者，稱為貧民的福利銷售項目。其余食糖為自由銷售糖，糖廠按照市場價格進行銷售。隨著市場形勢的變化，政府可以調控征稅糖的比例來控制市場的可供量，維持糖價穩定。 USDA 對食糖市場實行靈活的銷售配額制度，配額的確定往往基于對食糖生產、消費、庫存、進口量等供需狀況的預測給每個加工商分配適當的市場銷售配額，用做國內消費的食糖銷售額不允許過度偏離配額，除非是滿足其他加工商配額需要或出口需要。 任何加工商一旦違背配額原則，應承擔相應民事懲罰。 與食糖配額相對應的是甘蔗和甜菜種植面積的配額，也由 USDA 均衡分配到甘蔗和甜菜農場中，配額需要定期按照市場實際做出優化調整。

　　1.4 利用高關稅、配額制度以及關稅配額控制食糖進口

　　USDA 對原糖和精煉糖進口都實行特殊的關稅和配額雙重控制，還對含糖食品數量加以限制。 食糖進口關稅區分為免稅、優惠關稅稅率和非優惠關稅稅率三類，配額內進口適用優惠稅率，超過配額的進口將實行較高的稅率，食糖關稅高低相差 26 倍，進口關稅主要用于加強糖業管理和穩定，扶持國內糖業生產。 USDA 通過對食糖生產消費平衡進行監控，并與墨西哥就是否需要額外進口達成一致。如果中美洲的進口確實對美國國內市場造成了破壞并對美國食糖管理體制構成威脅，那么可停止關稅減讓，但美國必須進行賠償。 美國海關每年對關稅配額實施監督，近分界點時即開始不準許按優惠關稅超配額進口。

　　1.5 基于國內供需形勢變化及時調整政策方向

　　美國食糖市場以庫存消費比率 15%為目標， 在市場供給不足時通過增發特別關稅配額和加大進口彌補國內不足，同時通過一系列生產扶持政策穩定本國食糖生產;在市場供給過剩時通過擴大食糖出口、鼓勵精煉糖廠采購國內原糖和甜菜糖加工后出口、啟動糖制乙醇項目等措施釋放供給。 墨西哥在供給緊張時，多采取增發食糖進口配額的做法，當食糖過剩時，由于美國和墨西哥之間的自由貿易協定，將過剩的糖免稅售往美國用于加工乙醇，再將乙醇回售給墨西哥，以此減少過剩糖數量(該政策自 2014—2017 年美國和墨西哥之間的協議發生過數次變化，兩國頻發貿易爭端，2018 年兩國達成大體一致，美國將墨西哥可以進口到美國的原糖數量進行限制，進口配額中鼓勵了白糖進口而不利于更多的原糖進口)。此外，還通過生產支持與信息報告義務掛鉤的辦法，要求種植者和糖企履行信息報告義務，構建統一的產業與市場信息系統。

　　2 食糖凈進口國目標價格政策

　　歐盟(2017 年之前為食糖凈進口國，2018 年有可能轉為凈出口國)、俄羅斯、日本等食糖凈進口國，運用目標價格、生產配額、進口關稅或配額等深度干預手段，以達到鼓勵國內食糖生產、穩定食糖供應的目的。

　　2.1 制定參考價格并及時向產業主體發布以穩定預期

　　歐盟政府往往明確設定食糖市場的參考價格，同時設定甜菜的最低價格，價格基準每年核定一次。 價格制定的最高權力部門是歐盟農業部長聯席會議。定價的原則是保證每個利益集團都有一定的利益回報。在設立參考價格時，多是以糖的批發價波動為參考。 為達到參考價格，委員會有權要求加工者從市場撤回糖并且將其轉下一個銷售年份，并把其計為第一個年份生產配額的一部分。 盡管取消了干預價格，但是歐盟可以迫使食糖加工商從市場中撤回糖，在某些特定情況下，委員會可向私人存儲系統提供援助。 如果歐盟市場的價格低于參考價格的 85%和預計保持低位水平兩個月，私人存儲援助可能擴展到配額食糖的加工商。除了參考價格、參考價格的 85%外，還存在邊境價格。 邊境價格等于第三國農產品到歐盟口岸價加上進口稅。

　　2.2 通過有效的關稅或配額優惠措施按需進口食糖

　　除非互惠協議外，歐盟對所有原糖和糖蜜的進口征收關稅，征收關稅范圍為 339(原糖)~419(白糖)歐元/噸，并有較多進口關稅優惠安排。 按照世貿規定每年出口到歐盟的食糖配額約為 135 萬噸，被用作生物燃料或其他工業非食品的食糖配額約為 69 萬噸。

　　2.3 通過貿易保障性條款以避免進口食糖大量沖擊國內市場

　　歐盟專門針對非加太國家(ACP)已簽訂經濟合作伙伴協議(EPAs)規定了保障條款的觸發條件，實際上約定了進口食糖最大量。對于來自非發達國家的食糖進口達到同期進口量的 125%，則取消或暫停關稅優惠，施行更加嚴格的食糖質量監管。

　　2.4 歐盟生產和出口配額取消，但仍有 10 個成員國實施雙倍支持

　　2017 年 10 月 1 日，隨著歐盟糖生產配額制度的結束，生產和出口限制被取消。 2007—2017 年實行的以銷定產的嚴格配額制度被取消后，作為共同農業政策的一部分，19 個食糖生產成員國中 10 個成員國維持了食糖生產的雙倍支持。芬蘭、希臘、意大利和西班牙為了在配額制終止后確保國家食糖生產，保留了食糖生產的雙倍支持。 這些成員國擔心他們競爭不過西北歐的食糖加工商。 波蘭、捷克共和國、斯洛伐克共和國、匈牙利、羅馬尼亞和克羅地亞也決定維持雙倍支持。 10 個成員國給予食糖生產的雙倍支持水平差別很大，芬蘭約為 67 歐元/hm2 ，羅馬尼亞則超過 600 歐元/hm2 。 在食糖配額制終止后，這些雙倍支持會持續到 2020 年當前的共同農業政策結束為止。 2017/2018 榨季歐盟市場出口量將不再受限制，具體出口量的多少將與其產量增幅有直接關系。目前來看阻礙歐盟食糖出口的直接原因是其高糖價，多年的管控直接抬升了歐盟境內的食糖價格，歐盟食糖如果想要投放國際市場，參與國際競爭，就需要拉低糖價至可與世界食糖市場競爭的水平，否則將直接影響最終出口量的多寡。

　　2.5 歐盟市場化改革將提升糖業競爭力，有可能成為新的食糖出口區域

　　隨著生產配額體制的結束， 歐盟糖業將更加市場化， 產業集中優勢將逐漸轉向競爭力較強的國家和地區，例如法國、德國、荷蘭、比利時和盧森堡等產量相對較高、技術和資金優勢更加突出的國家，帶動整個歐盟食糖產業生產效率的提升，新的一年歐盟食糖的產量和競爭優勢將越發明顯，而增加的產量極有可能會出口至國際市場。

　　3 食糖凈出口國產業競爭力提升政策

　　巴西、澳大利亞、泰國等出口導向型國家，一般不實施目標價格政策，而是在高效管理體制的基礎上，通過扶持生產、鼓勵科技創新、延長產業鏈、壯大合作組織等舉措，提高食糖產業國際競爭力、促進出口貿易。

　　3.1 通過立法建立符合國情、高效率的產業管理體制

　　澳大利亞依照《食糖工業法》，建立了由甘蔗種植者協會、澳大利亞糖業委員會(ASIC)、糖業試驗站管理局(BSES)、昆士蘭糖業公司(QSL)、糖業研究與發展公司(SRDC)等組成的管理體系。 泰國依照《甘蔗與蔗糖》法案進行糖業管理，規定甘蔗與糖委員會承擔全國甘蔗和蔗糖工業組織、協調和監察職能，并設置執行委員會、甘蔗與食糖穩定基金管理委員會、甘蔗委員會及食糖委員會進行專項管理。因 2017 年巴西就泰國糖補貼將其告到了 WTO，2017 年年底泰國修訂了《甘蔗與蔗糖》法案的部分內容，但是管理框架變動不大 。

　　3.2 重視構建生產扶持政策體系與合理的工農利益分配機制

　　三國均建立了清晰透明的“糖蔗聯動、二次結算”制度，實現蔗農和糖企合理的利益分配。 巴西實行按質論價和糖蔗聯動政策，調動蔗農提高甘蔗含糖分的積極性;通過農業保險保費補貼和保護信貸額度、巨災保障基金、特別貸款等給予生產保障和融資支持。

　　3.3 把科技創新作為競爭力提升的重要支撐

　　巴西甘蔗生產投入了大量的技術和人力，擁有甘蔗種植、制糖工藝、甘蔗農機、制糖設備、綜合利用和新產品開發等各專業領域的研究所，甘蔗農場也建立自己的實驗室進行甘蔗育種、病蟲害防治等研究。 這些研究機構均由所屬行業管理部門直接領導，為解決生產中的實際問題提供有償服務。澳大利亞聯邦和昆士蘭州政府對糖業技術研究十分重視，2004 年食糖產業改革方案中約 40%的資金直接或間接用于科技投入， 糖業試驗站管理局(BSES)主要負責協調與促進各個科研組織研發技術成果，糖業研發公司(SRDC)負責投資、管理各種科研成果并推動其經濟效益最大化。

　　3.4 重視延伸甘蔗產業鏈，增加產業附加值

　　巴西將甘蔗制糖和制乙醇結合在一起，推進甘蔗產品多樣化。 除此之外，還被廣泛用作重要的再生能源進行生化發電(甘蔗發電已占巴西全國發電量的 3%)，糖廠廢水 100%作為肥水用于灌溉甘蔗地，還可用于生物塑料、化妝品、食品、第二代乙醇等領域。 泰國也實行了甘蔗—乙醇計劃，其中乙醇往往是通過甘蔗和糖蜜兩個環節進行加工，但其綜合利用方面略低于巴西。

　　3.5 善于發揮合作組織和行業協會的作用

　　巴西甘蔗行業協會會員的蔗糖產量超過巴西蔗糖產量的 60%，乙醇產量的 50%，是巴西甘蔗產業整合和政策制定的主導力量。 澳大利亞甘蔗產業幾乎所有環節都有經濟合作組織， 各個組織代表不同群體的利益， 相互聯系、 相互制約。 如甘蔗種植者協會由蔗農資助和控制， 代表所有蔗農的利益; 昆士蘭糖業公司(QSL)屬于國家財政列支的公共管理部門，代表七大食糖加工商和幾千戶蔗農的共同利益;還有負責技術研發和推廣的糖業實驗站管理局和糖業研究發展公司等。

　　3.6 鼓勵出口，積極推動食糖貿易自由化

　　泰國對進口實行高額關稅，2017 年 12 月 4 日泰國已取消了在甘蔗價格低落時為蔗農提供每噸 160 泰銖的補貼政策，取消了工業部對食糖出口價的管制和商務部對食糖零售價的管制，取消對 A 類(內銷)、B 類(招標銷售的原糖)及 C 類(出口)的配額限制。主要出口國還專門批準推動食糖自由化進程的方案。巴西對于食糖和乙醇實行進口許可制度，但采取出口支持和鼓勵政策，如實施出口免稅等措施，使巴西國內售價和出口價不一致，提升了國際競爭力。 我國 2011 年前屬于供需基本平衡型國家，近兩年已經成為食糖凈進口國，因此，重點需要借鑒食糖供需平衡國和食糖進口國的經驗，適當吸收主要出口國提升競爭力的舉措，短期借助目標價格政策為產業發展提供有利環境，長期通過提升產業競爭力保障糖料與食糖產業發展。

　　4 糖料主產國目標價格政策對我國糖業的經驗借鑒

　　食糖主產國目標價格的實施方式，對我國帶來了兩種方案的借鑒。探討糖料與食糖目標價格政策的實施路徑，進而希望可選擇出最適合當前產業特點、最富有操作性和最能夠滿足政策目標的政策方案。

　　4.1 目標價格政策目標及設計的基本原則

　　我國為了穩定糖料種植面積，推動糖料與食糖產業的穩定健康發展，保障糖農收入，避免當前糖價波動過大而導致產業大起大落這一突出問題，緩解廉價進口糖和非正規進口糖沖擊國內市場的局面，啟動糖料目標價格補貼政策。總體來看，目標價格政策是在市場形成農產品價格的基礎上，釋放價格信號引導市場預期，通過差價補貼保護生產者利益的一項農業支持政策。

　　政策設計需遵循 3 個基本原則：一是最貼近政策目標，二是最符合糖料與食糖產業鏈的特點，三是最易于操作并能夠避免產業鏈主體的道德風險。

　　4.2 糖料目標價格政策方案設計(方案一)

　　4.2.1 方案設計 總體思路：目標價格可以食糖價格為基準，以蔗農為補貼對象，以主產區糖料生產成本加一定收益為基礎首先確定合適的糖料收購價格，并以此測算相應的食糖目標價格。食糖價格按照市場規律波動，糖廠依據糖蔗聯動機制兌付蔗農蔗款。若某榨季食糖市場平均價格高于目標價格，不發放補貼;若低于目標價格時，國家按照食糖價差所對應的糖料收購價差乘以糖料入榨量直接補貼糖農，確保糖農穩定收益。

　　考慮到各糖料主產區生產成本的差異及糖料合理收購價的差異，進而對應的食糖目標價格略有差異。客觀來看，廣西南寧、云南昆明、廣東湛江等地糖價存在一定的區域差異，其主要體現為運輸升貼水。

　　調節頻率：考慮到中國糖料生產成本仍然變動較大，目標價格根據情況變化每 2～3 年調整一次。 目標價格在榨季初提前發布，至少給出兩個榨季的預期信號，向農民和市場發出明確信號，引導種植和生產。同一省主產區(或地區)實行相同的目標價格。

　　4.2.2 方案的優勢分析 考慮 1：為何采用食糖目標價格，而非糖料目標價格?

　　本方案提出，根據糖料合理價格測算對應的食糖目標價格，依食糖市場價格與目標價格之間的關系來確定是否進行補貼。 主要是因為糖料價格是通過地方政府協調定價，而非完全意義的市場價格，目標價格主要是為了發揮市場在資源配置中的主導作用，通過市場價格與目標價格高低比較來確認是否進行補貼。由于糖料價格并非完全由市場形成，無法確定糖料的市場價格并與目標價格對比，因此，本方案不以糖料價格而以糖料加工后的食糖價格作為目標價格。 而糖料成本構成食糖成本的 70%以上，兩者存在合理的折算關系，食糖價格是市場化的，而糖農與糖企由于糖分制約即在砍收 24 h 內入榨糖分損失較小，因此，兩者關系的緊密程度遠遠超過其他農產品。 此外，食糖成本除受糖料價格影響，還受到制糖加工環節、稅費的影響，基于起碼中等水平的制糖加工效率確定食糖成本價格，對于推動糖業改造升級發揮一定的引領作用。

　　考慮 2：為何采用區域價格而不是全國統一價?

　　在不同區域采取區域市場價格與目標價格進行比較，而不采取全國統一價，是因為廣西、云南、廣東等不同產區間存在成本差異，從而合理的糖料成本也是有差異的，食糖目標價格也要反映出區域間的差異，這種目標價格差異應更多反映區域之間的運輸升貼水，而不能帶來區域間套利的機會。

　　考慮 3：為何采用糖料入榨量為標準而非“種植面積×單產”?

　　糖料是最容易和最適合實行目標價格的農產品品種，受糖料品種入榨時間制約，糖廠的輻射區域是既定的，其與農戶之間的關系也頗為緊密;再考慮到甘蔗糖料的宿根性，因此，建議采用糖料入榨量為標準實行目標價格補貼，而不是像其他農產品品種那樣采取“種植面積×單產”的方式。從實際操作來看，由于農戶糖料入榨時，糖廠會出具三聯單，此單據既用于納稅證明，也可用于目標價格補貼的證明。 因此，糖料入榨量有據可依，比較容易實施操作。以廣西為例，廣西全行業已實行了由進廠入榨開始的全面動態監測系統，這為糖料產業目標價格政策的實施奠定了基礎，極大地降低了目標價格政策的操作成本。

　　4.2.3 方案可能存在的問題 該方案可能存在下述問題：糖廠為降低成本，可能有提高含雜率、優質品種價格執行不嚴格等動機;如果不適當兼顧糖廠利益，可能出現糖廠推動食糖價格偏低的可能;還有，供給過剩時，根據預期調整生產的時間可能拉長。盡管該方案仍存在一些漏洞，但和其他能夠考慮到的方案來比，本方案在實施方面具有貼近政策目標、易于操作、符合糖料品種與食糖產業鏈特點等優勢，也存在糖料成本核算的準確性、嚴謹性等難題。 考慮到當前食糖市場面臨國際糖價持續下滑、貿易保障措施實施后非正規進口糖涌入國內市場這一嚴峻形勢，建議盡快推出目標價格政策，給予糖農合理的種植預期，調節糖料生產。

　　4.3 糖料目標價格政策方案設計(方案二)

　　總體思路：借鑒美國食糖產業以無追索權貸款為核心的目標價格政策框架，成立中國的 CCC 公司，或以現有政策性銀行為依托，由農業農村部、財政部、發改委等有關部門授權，作為目標價格實施的主要機構。 目標價格可以食糖無追索權貸款率為基準，緊盯食糖價格，以糖廠和蔗農為補貼對象，以主產區糖料生產成本加一定收益為基礎首先確定合適的糖料收購價格，并以此測算相應的食糖目標價格。食糖價格按照市場規律波動，糖廠依據糖蔗聯動機制兌付蔗農蔗款。 當某榨季食糖市場平均價格高于目標價格時，糖廠按照市價銷售，正常還款;當某榨季食糖市場平均價格低于目標價格時，糖廠按照無追索權貸款利率對應的支持價格，將食糖交付 CCC 公司或者授權公司。 為了避免授權公司受到還債糖的壓力，必須制定相應的配套政策，比如在糖價距離支持價格還有一定差距時，實行市場干預政策，以期穩住價格，避免帶來過多的還債糖，而市場干預政策的有效與否，就影響著該政策的執行效果。 該政策的執行，必須以有力的貿易政策和平衡的市場配額為前提，即能夠管住配額外的進口糖，也能夠有大致穩定的市場產量。

　　調節頻率：考慮到中國糖料生產成本仍然變動較大，目標價格根據情況變化每 2～3 年調整一次。 無追索貸款率在榨季初發布，以向農民和市場發出明確信號，引導種植和生產。

　　5 結論與討論

　　(1)從巴西、印度、歐盟、美國、澳大利亞等國家和地區糖業發展與產業管理的實踐來看，各國政府均把促進糖料產業持續穩定發展作為主要政策目標，主要政策措施與經驗包括以下幾個方面。

　　第一，依靠生產、貿易、調控、金融等一攬子政策而不是單一政策實現政策目標，政策目標一般為維持國內供需平衡或者穩定產業發展。

　　第二，通過食糖市場調控促進價格基本穩定。 從已有食糖市場調控措施來看，各國根據本國糖業特點和國家利益選擇有利于自身的政策，但總體上可以歸結為 4 類市場調控措施：(1)以參考價格為主、關稅配額為補充的歐盟市場調控措施，當市場價格低于參考價格時，采取穩定市場的措施，關稅配額保證政策調控的可供給量是有效的;(2)以無追索權貸款為主，以市場配額、關稅配額、原料彈性項目為補充的美國市場調控政策，以貸款利率為支持價格，當糖價低于農業津貼項目支持價格時，糖廠可以獲得最低保障，將食糖交給 CCC 公司，當糖價高于該項目價格時，按照市價銷售，歸還貸款。 由于糖料與食糖之間的緊密關系，糖廠和農戶收益都得到保障;(3)以進口關稅為主的市場調控政策(以印度為例)，根據本國市場生產和消費狀況的變動，當本國為進口國時，進口免關稅;當本國為出口國時，實行進口許可或者進口關稅(60%)，穩定本國產業發展;(4)以政府干預為主的調節政策(以日本為例)，日本采取進口糖批準政策，進口后并不直接在市場上銷售，而是賣給政府。國內食糖調節參考價格能夠覆蓋國內食糖總生產成本，但是進口糖按照規定的進口糖市場零售價賣給食糖加工企業，其與食糖調節參考價之間差額用于扶持、補貼國內食糖生產和加工企業。 即使國際糖價較低，進口糖也無法沖擊國內食糖市場。

　　第三，實施按質論價收購政策保證產業鏈利益分配格局合理，實現產業均衡發展。

　　第四，綜合運用自動進口許可、配額外進口自律、貿易保障措施、關稅配額等貿易政策保護國內糖業，短期減緩進口糖沖擊。并大力打擊走私，突出產品特性和風味口感，降低非正規進口與玉米甜味劑的替代效應。

　　(2)綜合兩種目標價格政策方案的現實基礎、操作難度，方案一較方案二更容易實現，也具有較好的物質基礎。建議以方案一為主實施糖料與食糖的目標價格政策。實施目標價格政策的難點在于如何確定合理的目標價格，將保障產業穩定發展與維護產業發展動力兩者實現動態均衡。當前我國配額外進口糖到岸稅后價成為國內農產品市場價格的標桿，一些時段配額外進口糖進口到岸稅后價已低于我國生產成本。 因此，確定合理的農產品價格是一個兩難問題。 已證明目標價格如果長期高于國內市場價格是不會持續的：第一，價差補貼的財政壓力極大;第二，容易超出我國加入 WTO 承諾的特定農產品 8.5%允許范圍。 如果目標價格不足以超越生產成本，生產就沒有動力，即便可以通過脫鉤的補貼保障農民收益，糖業安全也將無法保障，這是無法承受的。 因此，確定合理的目標價格需要綜合考慮到岸稅后價、國內市場價和生產成本。 此外，制定糖業目標價格后，玉米甜味劑、走私糖的替代效應不容忽視，如何減少走私糖的替代，準確計算玉米甜味劑的替代邊界，這是實施中不容回避的問題。