我國(guó)高等教育公平政策范式及其治理路徑論析

　　摘要： 高等教育公平是表征社會(huì)民主化和現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志，也是推動(dòng)社會(huì)公平、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要?jiǎng)恿ΑＶ袊?guó)歷來(lái)具有重視公平的價(jià)值觀及相應(yīng)制度體系建構(gòu)的傳統(tǒng)，注重政策價(jià)值的多元化表述、政策內(nèi)容的多樣性表征、政策體系的多維化構(gòu)成。中國(guó)高等教育公平是國(guó)家政策主導(dǎo)下的漸進(jìn)式發(fā)展過(guò)程，包含了市場(chǎng)化的理性范式、社會(huì)化的保障范式和自由化的選擇范式的共同建構(gòu)過(guò)程。未來(lái)的高等教育公平政策在創(chuàng)新與調(diào)整上應(yīng)遵循一定的行動(dòng)邏輯與治理規(guī)律，通過(guò)發(fā)揮教育政策“元治理”職能、構(gòu)建協(xié)同共治的多元行動(dòng)體系、發(fā)揮復(fù)合政策范式的系統(tǒng)效應(yīng)、重視學(xué)生群體的多維化利益訴求、優(yōu)化政策供給和整體性改革，實(shí)現(xiàn)持續(xù)性的高等教育公平制度優(yōu)化的目標(biāo)，進(jìn)而更好地發(fā)揮高等教育公平政策的積極作用。

　　本文源自大學(xué)教育科學(xué) 2020年6期《大學(xué)教育科學(xué)》是經(jīng)中華人民共和國(guó)新聞出版總署[新出版(2002)936號(hào)]文件批準(zhǔn)，由原1984年創(chuàng)刊的《機(jī)械工業(yè)高教研究》更名的高等教育類學(xué)術(shù)研究期刊，現(xiàn)已成為全國(guó)中文核心期刊、中文社會(huì)科學(xué)索引目錄(CSSCI)來(lái)源期刊(2014-2015年)，也是《中國(guó)學(xué)術(shù)期刊(光盤版)》和《中國(guó)期刊網(wǎng)》的期刊源，曾榮獲首屆《CAJ-CD規(guī)范》執(zhí)行優(yōu)秀期刊獎(jiǎng)。她還是《中國(guó)核心期刊數(shù)據(jù)庫(kù)》收錄期刊，在"萬(wàn)方數(shù)據(jù)—數(shù)字化期刊群"全文上網(wǎng)。《大學(xué)教育科學(xué)》堅(jiān)持理論探討與應(yīng)用研究相結(jié)合，為高等教育的改革與發(fā)展服務(wù)，為教育科學(xué)的繁榮服務(wù)。

　　關(guān)鍵詞：教育公平;高等教育公平;社會(huì)公平;教育政策;政策范式

　　高等教育公平是表征社會(huì)民主化和現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志，也是推動(dòng)社會(huì)公平、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要?jiǎng)恿ΑＶ袊?guó)歷來(lái)具有注重公平的價(jià)值觀和相應(yīng)的政策體系建構(gòu)的傳統(tǒng)，從新中國(guó)成立之初的“教育必須為無(wú)產(chǎn)階級(jí)服務(wù)”到21世紀(jì)提出“把促進(jìn)公平作為國(guó)家基本教育政策”，我國(guó)不斷完善促進(jìn)高等教育公平的政策體系，將高等教育公平作為一項(xiàng)重要的民生工程和復(fù)雜的系統(tǒng)工程來(lái)推進(jìn)。可以說(shuō)，中國(guó)高等教育公平是國(guó)家政策主導(dǎo)下的漸進(jìn)式發(fā)展過(guò)程，在我國(guó)高等教育由精英教育、大眾化教育向普及化階段邁進(jìn)的重要?dú)v史階段，通過(guò)對(duì)高等教育公平政策的歷史梳理，科學(xué)認(rèn)知高等教育公平的復(fù)雜性，對(duì)于有效保障高等教育權(quán)利、整體推進(jìn)高等教育公平具有重要意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

　　一、高等教育公平政策的復(fù)雜性表征

　　高等教育公平是教育領(lǐng)域的一個(gè)復(fù)雜治理問(wèn)題，具有相對(duì)性、多元性、非線性、過(guò)程性等典型特征。在國(guó)家和政府層面，高等教育公平展現(xiàn)為一種教育理念的表達(dá)、一種政策價(jià)值的倡導(dǎo)和一種教育措施的頒行。尤其是教育政策作為維系高等教育發(fā)展的基礎(chǔ)，也構(gòu)成了高等教育公平的一個(gè)重要治理空間。

　　(一)政策價(jià)值：多元化的表述方式

　　錢穆曾說(shuō)過(guò)，“研究制度，必須明白在此制度之背后實(shí)有一套思想與一套理論之存在”，在各種教育政策的背后，實(shí)際上也存在思想、理念、價(jià)值的規(guī)范作用。也就是說(shuō)，基于何種理念或價(jià)值來(lái)建構(gòu)教育政策，以及基于何種標(biāo)準(zhǔn)或尺度對(duì)教育政策作出價(jià)值判斷。正如道德對(duì)人類行為起到規(guī)范和約束作用一樣，教育政策的建構(gòu)也要在正確的價(jià)值觀念引導(dǎo)下，保證教育治理始終沿著正確的方向前進(jìn)。高等教育公平是一個(gè)存在不同維度的復(fù)雜概念，因?yàn)樗黧w的價(jià)值判斷有關(guān)，體現(xiàn)著不同利益主體的價(jià)值需求。因此，高等教育公平不是某一方向或某一種價(jià)值的“獨(dú)屬”，而是多重價(jià)值協(xié)同的系統(tǒng)工程。好的教育政策必然是內(nèi)生的、正義的、具有優(yōu)越性的，它應(yīng)該能有效保障公民權(quán)利、促進(jìn)教育運(yùn)行的良性秩序、提升教育公平的程度和水平。在教育政策建構(gòu)過(guò)程中能否重視“正義”的價(jià)值、依據(jù)“公平”的原則、處理好“公正”的分配標(biāo)準(zhǔn)，將“自由而公正、平等而差異”作為教育政策基本價(jià)值[1]，是解決教育公平問(wèn)題的關(guān)鍵。高等教育公平必然要與特定的制度框架相結(jié)合，同時(shí)要具體化為特定的政策或執(zhí)行機(jī)制。我們需要通過(guò)科學(xué)的制度建構(gòu)、政策安排，保障基本教育資源供給，同時(shí)積極拓展優(yōu)質(zhì)教育資源，解決目前廣受社會(huì)關(guān)注的教育機(jī)會(huì)公平問(wèn)題，不斷為我國(guó)高等教育發(fā)展注入新的活力。

　　(二)政策內(nèi)容：多樣化的存在形式

　　高等教育公平是一個(gè)系統(tǒng)工程，而系統(tǒng)的問(wèn)題要用系統(tǒng)的方法來(lái)解決。教育政策是政府為解決教育問(wèn)題和達(dá)成教育目標(biāo)所使用的重要手段、工具與方法。教育政策建構(gòu)是一個(gè)關(guān)系多元利益主體的重大教育理論與實(shí)踐問(wèn)題，需要解決高等教育供給與人的發(fā)展需求不平衡的實(shí)踐難題。高等教育政策的制定過(guò)程中，既要保證高等教育資源“持有”的程序正義，保障“生而平等的教育權(quán)利”，也要強(qiáng)調(diào)高等教育公平的復(fù)雜性和相對(duì)性，不能為追求純粹的平等而削足適履，特別是要關(guān)注高等教育公平的歷史性和發(fā)展性，為切實(shí)增強(qiáng)教育選擇提供制度條件，即實(shí)現(xiàn)“自由基礎(chǔ)上的公正，平等基礎(chǔ)上的差異”的理想愿景。這就需要基于高等教育公平的復(fù)雜性特征，建立需求維度、價(jià)值維度與結(jié)構(gòu)維度的映射關(guān)系，并整合到高等教育公平政策規(guī)范之中。教育政策建構(gòu)要以政策“價(jià)值涉入”“公平導(dǎo)向”“倫理自覺(jué)”為基礎(chǔ)，運(yùn)用層次邏輯和系統(tǒng)思維提出高等教育公平的政策內(nèi)容體系，并對(duì)高等教育公平問(wèn)題的實(shí)踐邏輯進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃。高等教育公平的政策系統(tǒng)是一個(gè)整體建構(gòu)的過(guò)程，采取的主要政策工具包括建構(gòu)型政策工具、賦權(quán)型政策工具、結(jié)構(gòu)性調(diào)控工具、資源支持型工具以及整體性改革工具、項(xiàng)目式改革工具、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管工具、試驗(yàn)型政策工具等。它從政策內(nèi)容上可分為宏觀、中觀、微觀等層面，常見的宏觀制度建構(gòu)即通過(guò)整體性改革加強(qiáng)現(xiàn)代教育體系設(shè)計(jì)，加快構(gòu)建體系開放、機(jī)制靈活、渠道互通、選擇多樣的普職融通體系，增加教育制度的選擇性、靈活性和自由度，從而滿足人們不斷增長(zhǎng)的高等教育多樣化需求;中觀政策如旨在促進(jìn)中西部高等教育薄弱地區(qū)的整體發(fā)展，縮小地區(qū)間差距的資源型政策、結(jié)構(gòu)性政策和賦權(quán)型政策，從而達(dá)成“辦人民滿意的教育”目標(biāo);微觀政策如通過(guò)規(guī)范性政策、清理型政策加強(qiáng)高考錄取制度的“公正”設(shè)計(jì)與運(yùn)行規(guī)范等，旨在通過(guò)多樣化路徑達(dá)成高等教育公平的目標(biāo)。

　　(三)政策體系：多維化的構(gòu)成方式

　　教育政策建構(gòu)是一個(gè)關(guān)系多元利益主體的復(fù)雜性問(wèn)題，需要解決高等教育供給與人的發(fā)展需求不平衡的實(shí)踐難題，政策體系的建構(gòu)是解決復(fù)雜性問(wèn)題的一個(gè)基本路徑。頂層設(shè)計(jì)高等教育公平政策需要明確的一個(gè)立場(chǎng)就是，注重政策體系的多維化構(gòu)成方式，既要加強(qiáng)單一的、個(gè)別的、具體的政策設(shè)計(jì)，更要注重教育政策的整體性和互洽性，發(fā)揮教育制度的綜合協(xié)調(diào)功能。由于高等教育公平的價(jià)值是多元的，包括了平等價(jià)值、包容價(jià)值、自由價(jià)值等不同維度，所以，教育公平政策只有在整體、系統(tǒng)上的建構(gòu)才具有意義。如果以個(gè)體的視角評(píng)價(jià)制度，就會(huì)面臨一個(gè)問(wèn)題：每項(xiàng)教育政策都具有某一特定功能，有些政策的功能指向方面是互相排斥的，比如“陽(yáng)光招生”政策指向公正性價(jià)值，依據(jù)公開、透明、能力至上原則公正地選拔人才，實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)分配的規(guī)范性;“定向招生”政策指向包容性價(jià)值，通過(guò)對(duì)農(nóng)村及貧困地區(qū)等弱勢(shì)學(xué)生群體進(jìn)行教育機(jī)會(huì)的補(bǔ)償，保障教育權(quán)益的均衡和教育制度的“實(shí)質(zhì)正義”;“自主招生”政策則傾向于自由價(jià)值，針對(duì)當(dāng)前統(tǒng)一高考的弊端，強(qiáng)調(diào)學(xué)生綜合素質(zhì)和發(fā)展?jié)摿Φ目疾欤⒅貙W(xué)校與學(xué)生的自主選擇，也是對(duì)高等教育招生考試制度的改革與嘗試。這些制度具有不同的制度倫理基礎(chǔ)和價(jià)值追求，需要以復(fù)雜系統(tǒng)的視角把握每一個(gè)具體教育政策的意義和價(jià)值。單獨(dú)地看某一項(xiàng)具體的教育政策，由于其政策出發(fā)點(diǎn)在于某些價(jià)值的特殊安排，可能看似不合理，但如果在一個(gè)更為完整、更高層次的制度系統(tǒng)中來(lái)看，它卻可能具有更高的價(jià)值理由，是一種不可缺少的制度建構(gòu)。

　　二、高等教育公平：多維政策范式的 自覺(jué)建構(gòu)

　　“政策范式”是學(xué)界廣為使用的政策分析概念，其系統(tǒng)闡釋源于美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍爾1993年的代表作《范式、社會(huì)學(xué)習(xí)和國(guó)家：以英國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的制定為例》一文。政策范式指理念標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐規(guī)范的邏輯框架，包括政策目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具種類以及政策所解決問(wèn)題的性質(zhì)等。不同的政策范式，其政策取向、政策風(fēng)格、政策工具、政策語(yǔ)言都存在較大的差異。高等教育公平政策是一項(xiàng)具有歷史傳承性的動(dòng)態(tài)實(shí)踐過(guò)程，其發(fā)展變革直接關(guān)系到我國(guó)高等教育領(lǐng)域教育資源、教育機(jī)會(huì)分配的合理性與公平性。由高等教育公平政策系統(tǒng)從建構(gòu)到實(shí)施的過(guò)程不難看出，新中國(guó)成立以來(lái)，有關(guān)高等教育公平的治理大致包含了三種不同的政策范式。

　　(一)市場(chǎng)化的理性范式

　　市場(chǎng)化的理性范式起源于我國(guó)高等教育的精英教育階段。高等教育主要是作為一種選拔性教育而存在，如何對(duì)高等教育進(jìn)行合理的分配，最終表現(xiàn)為從龐大的基礎(chǔ)教育體系中選拔“英才”的過(guò)程，選拔標(biāo)準(zhǔn)的公正性是高等教育進(jìn)行利益分配的重要價(jià)值。中國(guó)是高度篩選型社會(huì)，這一歷史和文化傳統(tǒng)已經(jīng)深深植根于千家萬(wàn)戶的教育觀念中[2]。高等教育存在一個(gè)巨大的供需市場(chǎng)，而新時(shí)期我國(guó)高等教育發(fā)展的主要困境，就是人民群眾接受更好高等教育的需要與高等教育發(fā)展不平衡、不充分以及教育供給不足之間的矛盾。那么，確保教育權(quán)利的平等、教育利益分配的公平、教育價(jià)值尺度的公正，是高等教育公平政策的目標(biāo)指向。由于高等教育發(fā)揮著社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)分層的正向功能，因而成為個(gè)人獲得理想前程的重要手段。但由于高等教育資源的相對(duì)稀缺性，由此導(dǎo)致高等教育機(jī)會(huì)的有限性和高等教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。高等教育公平與否取決于合理的教育制度及資源配置方式，能力評(píng)估成為最公平的量化指標(biāo)，“高考成績(jī)”成為高等教育市場(chǎng)中“購(gòu)買”服務(wù)的唯一“貨幣”，“分?jǐn)?shù)面前人人平等”成為高等教育資源競(jìng)爭(zhēng)中被廣泛認(rèn)同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在市場(chǎng)化的理性范式中，教育公正由考試成績(jī)所反映，優(yōu)勝劣汰就是公正，以才取人就是平等。

　　市場(chǎng)化的理性范式強(qiáng)調(diào)教育政策體現(xiàn)平等、規(guī)范和理性的價(jià)值。從政策工具方面來(lái)看，常規(guī)式的調(diào)控型政策工具、規(guī)范型政策工具、監(jiān)管型政策工具、清理型政策工具是政府最為倚重的治理技術(shù)，因?yàn)樗鼈兛梢钥焖俑咝У貥?gòu)建規(guī)范運(yùn)行的高等教育秩序。所謂調(diào)控型政策工具，是政府的一種平衡和協(xié)調(diào)機(jī)制，我國(guó)高考招生錄取實(shí)施分省定額制度，將各省的高考招生錄取名額的差異控制在社會(huì)可以承受的限度之內(nèi)，通過(guò)合理的區(qū)域配額調(diào)控實(shí)現(xiàn)教育區(qū)域公平，即屬于調(diào)控型政策工具;所謂規(guī)范型政策工具，主要指政府作為調(diào)節(jié)社會(huì)公平的職能主體，通過(guò)政策規(guī)范的形式對(duì)高等教育系統(tǒng)中各利益主體遵循的規(guī)則、程序、法律和道德倫理作出明確安排，例如“陽(yáng)光工程”政策，通過(guò)強(qiáng)化考試環(huán)節(jié)、招生環(huán)節(jié)和錄取環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督，規(guī)范高等教育公平運(yùn)行;所謂監(jiān)管型政策工具，主要指通過(guò)多種日常監(jiān)管行動(dòng)的制度安排，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)教育組織的規(guī)范管理，最大程度地保障公平的教育環(huán)境，通過(guò)嚴(yán)厲整肅考風(fēng)考紀(jì)以保障考試安全，保障招生、考試、錄取等流程在形式、規(guī)則和程序等方面的規(guī)范性;所謂清理型政策工具，即對(duì)教育過(guò)程和教育領(lǐng)域的差別性待遇、有損公平的理念和違規(guī)違紀(jì)行為以及由此引起的教育領(lǐng)域不平等現(xiàn)象進(jìn)行修正和糾偏，例如教育行政部門全面加強(qiáng)教育考試環(huán)境綜合整治，針對(duì)考試環(huán)節(jié)的違紀(jì)違規(guī)行為、高考加分亂象、高考移民問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范治理，輔以必要的清理和整治措施。

　　(二)社會(huì)化的保障范式

　　弱勢(shì)群體問(wèn)題是一個(gè)較為普遍的社會(huì)現(xiàn)象。歷史發(fā)展的每一個(gè)社會(huì)階段都存在著弱勢(shì)群體問(wèn)題，只不過(guò)不同的社會(huì)條件和社會(huì)領(lǐng)域，弱勢(shì)群體問(wèn)題的成因、表現(xiàn)和解決方式都各不相同。眾所周知，自然稟賦、社會(huì)境況、階層出身、資源獲取能力等因素的差異將導(dǎo)致有限的高等教育這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給無(wú)法在異質(zhì)群體中完全平等，導(dǎo)致分配結(jié)構(gòu)失衡和處于弱勢(shì)的學(xué)生群體仍有較大規(guī)模，因而保障弱勢(shì)群體教育權(quán)益仍是高等教育公平的政策主線[3]。現(xiàn)代教育的理想和使命是努力減少由出身造成的對(duì)個(gè)體獲得教育機(jī)會(huì)的制約。在高等教育資源有限的情況下，如何在起點(diǎn)存在著各種差異的個(gè)體之間實(shí)現(xiàn)教育結(jié)果的公平，是教育公平的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。從政策實(shí)踐來(lái)看，處境不利學(xué)生群體的高等教育權(quán)益得到政府越來(lái)越多的關(guān)注，保障型政策聚焦的對(duì)象從中西部地區(qū)、農(nóng)村特困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)到殘疾學(xué)生群體，政策的瞄準(zhǔn)單元不斷下沉，瞄準(zhǔn)精度不斷提高。在政策向度上，它以社會(huì)化的保障范式為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)償和矯正，運(yùn)用不同的政策工具對(duì)高等教育權(quán)益進(jìn)行合理干預(yù)。

　　社會(huì)化的保障范式強(qiáng)調(diào)教育政策總體上體現(xiàn)包容主義特點(diǎn)。高等教育能否為弱勢(shì)群體打破教育機(jī)會(huì)困境提供清晰的價(jià)值導(dǎo)向和實(shí)踐環(huán)境，從而為高等教育在促進(jìn)社會(huì)公平方面提供積極的社會(huì)認(rèn)知和現(xiàn)實(shí)可能，成為高等教育公平的保障型政策范式的價(jià)值目標(biāo)[4]。從政策工具方面來(lái)看，常規(guī)式的建構(gòu)型政策工具、賦權(quán)型政策工具、結(jié)構(gòu)性調(diào)控工具、資源支持型工具是政府最為倚重的治理技術(shù)，因?yàn)樗梢杂行Оl(fā)揮政策調(diào)控、資源支持和權(quán)利保障等基本功能。所謂建構(gòu)型政策工具，主要是政府通過(guò)保障政策的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)保障目標(biāo)的精準(zhǔn)化、保障主體的多元化、保障路徑的差異化、保障對(duì)象的多樣化，構(gòu)建針對(duì)中西部地區(qū)、農(nóng)村貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等弱勢(shì)學(xué)生群體的補(bǔ)償性政策體系;所謂資源支持型工具，主要是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政策性傾斜等調(diào)控杠桿，提高貧困地區(qū)和弱勢(shì)群體的教育保障條件，通過(guò)實(shí)施中西部高等教育振興計(jì)劃和中西部高校基礎(chǔ)能力建設(shè)工程，逐步縮小高等教育資源的系統(tǒng)失衡，增加中西部?jī)?yōu)質(zhì)高等教育資源的總量，提供更多優(yōu)質(zhì)的高等教育機(jī)會(huì);所謂結(jié)構(gòu)性調(diào)控工具，主要是通過(guò)增量安排和存量調(diào)整的方式，改善我國(guó)高等教育機(jī)會(huì)失衡的基本格局，將新增的高等教育資源向民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片特困地區(qū)傾斜，新增招生計(jì)劃向高等教育資源欠發(fā)達(dá)、高等教育錄取率低的省區(qū)傾斜，發(fā)揮政府在高等教育公平方面的宏觀調(diào)控職能[5];所謂賦權(quán)型政策工具，主要體現(xiàn)在對(duì)少數(shù)民族考生的照顧政策方面，經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展演變已形成明顯的制度體系特征，主要方式有從寬錄取、優(yōu)先錄取、加分錄取、降分錄取、少數(shù)民族班和民族預(yù)科班等補(bǔ)償性舉措。

　　(三)自由化的選擇范式

　　自由化的選擇范式，實(shí)質(zhì)上是以學(xué)生為本的教育價(jià)值在政策領(lǐng)域中的回歸。高等教育公平是多樣態(tài)的，表現(xiàn)為一種多元論立場(chǎng)，可以是資源、權(quán)利、機(jī)會(huì)的均等，也可以是對(duì)弱勢(shì)群體發(fā)展權(quán)的公正對(duì)待，還可以表現(xiàn)為一種“有限性超越”的方式，把學(xué)生自由權(quán)利作為審視高等教育公平的尺度，這是“以學(xué)生為主體”的理念在教育政策上的反映。高等教育公平本質(zhì)上是主體的一種價(jià)值判斷，必然與主體對(duì)教育的滿意程度直接相關(guān)[6]。自由化選擇范式的旨趣在于從教育尺度和人的自由發(fā)展理念出發(fā)對(duì)現(xiàn)代高等教育政策進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，主張制度規(guī)約與學(xué)生自由權(quán)利的統(tǒng)一。在這種政策理念下，高等教育公平的關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)能否為每個(gè)學(xué)生提供“適切”的教育，滿足主體能力、興趣、稟賦方面的不同發(fā)展需要，促進(jìn)和保障每個(gè)受教育者充分發(fā)展[7]。然而，當(dāng)前高等教育體系缺乏足夠的“彈性”，這就導(dǎo)致學(xué)生教育選擇權(quán)利訴求與現(xiàn)行教育制度的沖突時(shí)有發(fā)生，難以有效包容教育需求多樣化與學(xué)生個(gè)性化發(fā)展的要求。面向未來(lái)，我們需要加強(qiáng)高等教育制度供給，改變高等教育無(wú)法滿足學(xué)生多樣化教育選擇的困境，提高教育政策的前瞻性、靈活性和有效性，使高等教育體系更加豐富、模式更加多樣、制度更加靈活，致力于為更廣泛的學(xué)生群體提供更加平等的價(jià)值信念、生存方式和發(fā)展途徑。

　　自由化選擇范式，旨在構(gòu)建發(fā)展型的教育政策框架，從而保障教育選擇權(quán)和提升教育滿意度[8]。從政策工具方面來(lái)看，整體性改革工具、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管工具、試驗(yàn)型政策工具、項(xiàng)目式改革工具是政府最為倚重的治理技術(shù)。所謂整體性改革工具，即將高等教育公平視為系統(tǒng)性、多維度的教育改革實(shí)踐，需要通過(guò)多方政策協(xié)同才能取得教育改革的整體效果，特別是對(duì)現(xiàn)代教育體系的制度設(shè)計(jì)，如“提出舉辦融職業(yè)教育、高等教育和繼續(xù)教育于一體的新型大學(xué)”，打通職業(yè)教育、高等教育的通道，保障多樣化學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要整體性改革的思路;所謂試驗(yàn)型政策工具，即政府通過(guò)在要素、條件適宜的區(qū)域設(shè)立各類型的教育改革試驗(yàn)區(qū)，以實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)積累推廣效果，如實(shí)施新高考改革試點(diǎn)，增加學(xué)生在考試科目、報(bào)考學(xué)校以及專業(yè)上的選擇權(quán);所謂項(xiàng)目式改革工具，即通過(guò)項(xiàng)目設(shè)立的方式探索和完善政策方案而進(jìn)行的“政策生成”活動(dòng)，是達(dá)到政策意圖的一種政策改革行動(dòng)，如通過(guò)實(shí)施“強(qiáng)基計(jì)劃”，指導(dǎo)高校探索建立基于考生能力的考察方式、嘗試綜合評(píng)價(jià)的招生模式，實(shí)現(xiàn)從單一評(píng)價(jià)向多元評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了自由化選擇范式下招生考試制度改革的政策取向[9];所謂運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管工具，即通過(guò)運(yùn)動(dòng)式的政治動(dòng)員來(lái)貫徹落實(shí)自上而下的政策意圖，開展各類專項(xiàng)治理運(yùn)動(dòng)，突破常規(guī)化的制度運(yùn)作方式，具有一定程度的非常規(guī)性、非延續(xù)性，如教育行政部門為維護(hù)良好教育生態(tài)，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范招生程序，加強(qiáng)特殊類型招生的監(jiān)查工作力度，提升教育公平的保障能力，也體現(xiàn)了促進(jìn)人才選拔的公平性、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的政策導(dǎo)向。

　　三、高等教育公平政策的行動(dòng)邏輯與 治理規(guī)律

　　對(duì)政策范式的分析是一種解釋性的研究，可以對(duì)教育實(shí)踐路徑的建構(gòu)有所貢獻(xiàn)。高等教育公平的政策建構(gòu)作為具有多維結(jié)構(gòu)的社會(huì)行動(dòng)，通過(guò)對(duì)政策范式的分類、政策工具的探討、政策效果的分析，促進(jìn)了人們對(duì)高等教育公平具體政策的整體化理解和系統(tǒng)性認(rèn)知，從而總結(jié)高等教育公平政策不斷變化的行動(dòng)邏輯與治理規(guī)律，實(shí)現(xiàn)持續(xù)性的高等教育公平制度優(yōu)化的目標(biāo)。

　　(一)發(fā)揮教育政策“元治理”職能，構(gòu)建協(xié)同共治的多元行動(dòng)體系

　　在系統(tǒng)思維的意義上，提升高等教育公平治理能力，需要從“元治理”的理論視角構(gòu)建教育政策框架，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治的多元行動(dòng)體系。針對(duì)高等教育公平這一復(fù)雜性問(wèn)題的解決，元治理理論主張簡(jiǎn)化模式，重視關(guān)鍵角色的行為取向、權(quán)利職責(zé)及規(guī)范體系，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)各種治理主體的相互協(xié)調(diào)配合[10]。教育是介于政府和市場(chǎng)之間的第三部門，高等教育公平的政策建構(gòu)必然關(guān)注教育行政部門在教育治理中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化教育政策的民生導(dǎo)向，而市場(chǎng)、社會(huì)及政府其他部門的政策參與相對(duì)較少。隨著社會(huì)文明的不斷進(jìn)步以及社會(huì)成員對(duì)于權(quán)利平等的渴望和意愿愈發(fā)強(qiáng)烈，高等教育公平問(wèn)題逐漸成為國(guó)家政策關(guān)注的重要領(lǐng)域，單一的教育治理模式已不足以解決高等教育公平的復(fù)雜性問(wèn)題，未來(lái)的教育政策設(shè)計(jì)需要正確運(yùn)用計(jì)劃和市場(chǎng)兩種手段，實(shí)現(xiàn)內(nèi)在的協(xié)調(diào)與有機(jī)統(tǒng)一。高等教育公平的政策建構(gòu)也要倡導(dǎo)從單一主體轉(zhuǎn)向多元主體，切實(shí)發(fā)揮好教育政策“元治理”作用，在政策層面積極構(gòu)建協(xié)同共治的多元行動(dòng)體系，明確各部門的目標(biāo)管理和責(zé)權(quán)劃分，通過(guò)設(shè)計(jì)協(xié)作機(jī)制，提出遠(yuǎn)景設(shè)想，發(fā)布聯(lián)合文件，以達(dá)成協(xié)作目標(biāo)。在高等教育公平治理過(guò)程中，要發(fā)揮政府的主體作用，明晰教育部門同其他協(xié)同職能部門之間的關(guān)系定位和權(quán)利責(zé)任，承擔(dān)起政策供給、綜合試點(diǎn)的宏觀統(tǒng)籌推進(jìn)職能，協(xié)同推進(jìn)高等教育公平的政策落實(shí)。同時(shí)，把握住制度變革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，健全社會(huì)力量、市場(chǎng)力量及高等學(xué)校對(duì)教育公平治理的綜合協(xié)調(diào)作用，立足于我國(guó)基本國(guó)情，凝聚社會(huì)各方共識(shí)，通過(guò)深化社會(huì)改革，破除阻礙高等教育公平的各種社會(huì)桎梏以及利益固化的藩籬，從政策層面明確落實(shí)多元主體的職責(zé)，促進(jìn)不同主體間的有效銜接與合作，凝聚教育合力，拓寬開發(fā)路徑，滿足不同教育需求，為高等教育公平政策注入鮮活動(dòng)力。

　　(二)發(fā)揮復(fù)合政策范式的系統(tǒng)效應(yīng)，注重 多樣化政策工具的集成優(yōu)勢(shì)

　　面對(duì)高等教育公平的系統(tǒng)性、復(fù)雜性以及多重利益訴求，需要發(fā)揮復(fù)合政策范式的系統(tǒng)效應(yīng)，構(gòu)建三維多層的政策框架，才能有效推進(jìn)高等教育公平的整體目標(biāo)。其中，三維是指市場(chǎng)化理性范式、社會(huì)化保障范式和自由化選擇范式三個(gè)維度的政策建構(gòu)，多層是指宏觀、中觀和微觀三個(gè)方面的政策體系。高等教育公平政策的三種范式不僅是“歷時(shí)性”的，即具有某些前后相繼的歷史發(fā)展特征;它們還是“共時(shí)性”的，是平等性價(jià)值、包容性價(jià)值、發(fā)展性價(jià)值在教育政策同時(shí)“共存”“共融”，各自體現(xiàn)著高等教育公平的不同需求維度。任何單一政策范式都無(wú)法實(shí)現(xiàn)高等教育公平的整體目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建一個(gè)高等教育公平政策的復(fù)雜系統(tǒng)，發(fā)揮多元化政策價(jià)值、多樣化政策內(nèi)容、多維化政策工具的系統(tǒng)效應(yīng)。在持續(xù)優(yōu)化的政策框架內(nèi)，政策工具作為銜接政策目標(biāo)和政策問(wèn)題化解的重要載體，需要以多樣化的政策工具體現(xiàn)復(fù)合政策范式的要求，發(fā)揮政策執(zhí)行終端的集成優(yōu)勢(shì)。我們需要樹立系統(tǒng)思想，強(qiáng)化政策改革的全局性，協(xié)調(diào)好政策的頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索之間的關(guān)系。加強(qiáng)政策的頂層設(shè)計(jì)需在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上謀劃，而政策工具的選擇要在頂層設(shè)計(jì)的引領(lǐng)、規(guī)劃、指導(dǎo)下進(jìn)行，要促進(jìn)政策宏觀架構(gòu)設(shè)計(jì)與政策工具選擇之間的良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合[11]。同時(shí)，要注重政策評(píng)估與總結(jié)，對(duì)證明行之有效的政策工具和組合方式，應(yīng)總結(jié)提煉、完善規(guī)范，及時(shí)推廣、借鑒經(jīng)驗(yàn)做法，不斷豐富政策執(zhí)行手段，提升政策協(xié)調(diào)和落實(shí)的效果。

　　(三)重視學(xué)生群體的多維化利益訴求，細(xì)化規(guī)劃尺度以保障政策落實(shí)

　　高等教育公平涉及面廣，利益訴求復(fù)雜，因此不能片面追求高等教育公平目標(biāo)的簡(jiǎn)單化，籠而統(tǒng)之地盲目開展政策部署。未來(lái)我國(guó)高等教育公平政策的制定過(guò)程中，要明確教育公平的多元性、教育需求的差異性以及政策價(jià)值的多樣性，保障底線公平、關(guān)注補(bǔ)償性公平、追求質(zhì)量公平，構(gòu)建多維度的高等教育公平政策體系;要注重高等教育政策的教育尺度，將政策目標(biāo)落實(shí)在實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展上，在政策的“設(shè)計(jì)—執(zhí)行—評(píng)價(jià)”環(huán)節(jié)貫徹“以人為本”的理念，重視學(xué)生群體的多維化利益訴求，為學(xué)生的全面成長(zhǎng)、個(gè)性的高度發(fā)展以及最終實(shí)現(xiàn)“辦人民滿意的教育”目標(biāo)提供制度環(huán)境和政策保障;要注重教育政策的精細(xì)化設(shè)計(jì)，綜合考慮不同受教育群體的利益訴求，真切地了解我國(guó)受教育群體的利益需求情況，以及當(dāng)前高等教育供給的主要矛盾、重要問(wèn)題和重點(diǎn)關(guān)注的弱勢(shì)學(xué)生群體，尤其要關(guān)注到，當(dāng)下高等教育保障性制度體系尚不健全，處于弱勢(shì)地位的受教育群體的教育弱勢(shì)境況依舊存在，各種補(bǔ)償性政策舉措仍存在錯(cuò)位、缺位和不到位等政策落實(shí)問(wèn)題。因此，政策工具要重視學(xué)生群體，尤其是貧困學(xué)生群體的多維化利益訴求，實(shí)施教育關(guān)懷，政策制定過(guò)程要充分尊重主體利益訴求和群眾基礎(chǔ)，以政策目標(biāo)學(xué)生群體的利益訴求為導(dǎo)向，綜合考慮他們的多維化利益，以過(guò)程參與性強(qiáng)化群眾對(duì)高等教育公平政策認(rèn)同感，不斷細(xì)化規(guī)劃尺度以保障政策落實(shí)，強(qiáng)化政策約束力，從而提高政策執(zhí)行的效果。同時(shí)，要著眼于高等教育公平問(wèn)題的復(fù)雜性，通過(guò)“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式，因勢(shì)利導(dǎo)地優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的高等教育公平政策體系，使各方面政策更加成熟、更加定型。

　　(四)強(qiáng)化整體性改革和供給側(cè)改革，優(yōu)化 高等教育公平的制度基礎(chǔ)和政策環(huán)境

　　實(shí)現(xiàn)高等教育公平的整體目標(biāo)，需要構(gòu)建一個(gè)內(nèi)涵廣泛、角度多元、主題豐富的復(fù)雜政策系統(tǒng)。完善高等教育公平政策體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，需要以系統(tǒng)論的研究視角，突出整體性改革和政策的供給側(cè)改革，持續(xù)優(yōu)化高等教育公平的制度基礎(chǔ)和政策環(huán)境。如今，我國(guó)高等教育進(jìn)入普及化的新階段，職業(yè)教育也加快了發(fā)展步伐，構(gòu)建普職融合、上下貫通的現(xiàn)代教育體系的政策愿景日漸清晰，滿足不同層次學(xué)生群體的高等教育需求的政策目標(biāo)，成為新時(shí)期高等教育公平的政策增長(zhǎng)點(diǎn)。但礙于結(jié)構(gòu)性體制機(jī)制障礙、資源要素的配備問(wèn)題，人民群眾多層次、多類型的教育需要還無(wú)法在教育體制層面給予保障。要將美好的愿景與目標(biāo)轉(zhuǎn)化為高等教育實(shí)踐中可接受的現(xiàn)實(shí)，關(guān)鍵在于強(qiáng)化整體性改革和供給側(cè)改革，取決于如何進(jìn)行高等教育制度創(chuàng)新和怎樣的政策環(huán)境與政策調(diào)節(jié)[12]。當(dāng)前，我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代教育體系的政策主線比較明確，出臺(tái)了“加強(qiáng)高校分類管理，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量多樣化教育供給”“引導(dǎo)高校向應(yīng)用技術(shù)型轉(zhuǎn)變，打通職教學(xué)生發(fā)展通道”“建立職業(yè)教育與普通教育銜接機(jī)制，提供多樣化升學(xué)機(jī)會(huì)”等一系列政策規(guī)范，為構(gòu)建各類教育人才成長(zhǎng)“立交橋”指明了方向。但這些大多以綱領(lǐng)性政策、發(fā)展性規(guī)劃為主，公共政策力度偏低，整體效力不足。未來(lái)高等教育公平政策制定過(guò)程中，應(yīng)從提高政策供給質(zhì)量出發(fā)，優(yōu)化部門間合作關(guān)系，合理配置教育資源，形成政策合力，提升高等教育政策供給對(duì)教育需求變化的靈活性和適應(yīng)性，充分激發(fā)和釋放政策有效空間與活力，最終實(shí)現(xiàn)高等教育公平，達(dá)成人人都能接受公平而有質(zhì)量的高等教育之目標(biāo)。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　全文從政策范式的視角對(duì)我國(guó)高等教育公平的政策演變作了一個(gè)總體概述，分析了不同政策范式下其政策取向、政策目標(biāo)、政策工具、政策風(fēng)格等方面的差異性，以期為高等教育公平政策的改進(jìn)與優(yōu)化提供可行性建議。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)政府一直致力于解決高等教育公平問(wèn)題，針對(duì)不同時(shí)期的高等教育公平問(wèn)題實(shí)施了不同的高等教育公平政策，使我國(guó)高等教育公平狀況在大多數(shù)時(shí)期內(nèi)都是處于可控狀態(tài)，從而為我國(guó)社會(huì)公平和社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定了厚實(shí)的基礎(chǔ)。中國(guó)高等教育公平是國(guó)家政策主導(dǎo)下的漸進(jìn)式發(fā)展過(guò)程，包含了市場(chǎng)化的理性范式、社會(huì)化的保障范式和自由化的選擇范式等三種政策范式，相關(guān)政策范式的形成與演變與我國(guó)高等教育公平問(wèn)題的復(fù)雜性相關(guān)，也顯示了國(guó)家在發(fā)展高等教育、促進(jìn)教育公平方面的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。科學(xué)地探究高等教育公平政策范式演變的特點(diǎn)及其背后的行動(dòng)邏輯，對(duì)完善高等教育公平政策體系、提升高等教育公平治理效果具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在未來(lái)高等教育公平政策的創(chuàng)新與調(diào)整上，中國(guó)政府應(yīng)發(fā)揮復(fù)合政策范式的系統(tǒng)效應(yīng)，充分利用我國(guó)制度體系的集成優(yōu)勢(shì)，將國(guó)家宏觀戰(zhàn)略、社會(huì)系統(tǒng)規(guī)劃與教育發(fā)展和社會(huì)多樣化需求有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)宏觀制度的頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化和細(xì)化政策工具系統(tǒng)，完善制度治理體系，提升治理能力，為保障高等教育公平提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

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