浙江舟山群島新區主要海島功能布局研究

　　摘要：為促進浙江舟山群島新區的高質量發展，文章分析其海島的開發利用現狀和重大戰略使命，并提出海島功能總體布局、功能分類導向和對策建議。研究結果表明：舟山群島新區的海島大多數以島群形式集中分布，目前有居民海島和部分無居民海島被不同程度地開發利用，且存在發展差異大、保護力度不夠、綜合效益較低和戰略承載能力不足等問題;基于寧波舟山一體化建設、浙滬自貿區建設、國際油氣全產業鏈建設、海上花園城市建設和海洋生態文明示范窗口建設等重大戰略使命，舟山群島新區的海島功能總體布局為“一城、兩翼，兩區”的發展新格局，同時分別建設綜合開發利用島、港口物流服務島、臨港工業制造島、對外開放合作島、海洋旅游服務島、海洋綠色漁業島和海洋生態保護島;在主要海島功能布局的基礎上，未來舟山群島新區應依法管控海島開發、優化海島空間規劃、完善海島生態保護、健全島際交通鏈接、升級海島防災減災和增強海島整體智控。

　　關鍵詞：舟山群島新區;海島保護;海島開發利用;海島功能;戰略使命

　　毛翰宣; 秦詩立; 徐博文; 張旭亮 海洋開發與管理 2021-12-03

　　2011 年國務院正式批復設立浙江舟山群島新區(以下簡稱群島新區)，其是全國唯一與市級行政管理范圍一致的新區，也是全國唯一的群島型國家級新區[1]。經過 10 年建設，群島新區的發展取得顯著成效，但面對“世界正面臨百年未有之大變局”和“努力形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進，加快形成新發展格局”的新形勢[2]以及浙江建設“重要窗口”的新使命和新背景[3]，在海島生態系統脆弱性和不穩定性加劇以及海島開發利用和保護交叉影響的條件下[4]，群島新區亟須統籌協同國家級和省級重大戰略使命，加快推進主要海島功能布局的分類指導和協調優化，有效推動優勢資源向重點空間和重點領域集聚[5]，支撐群島新區的高質量發展。本研究的研究對象包括群島新區面積為 1 km2 以上的海島以及部分面積為 1 km2 以下但承載重大戰略使命的海島，通過分析海島的開發利用現狀和重大戰略使命，提出海島功能總體布局、功能分類導向和對策建議，具有一定的實踐參考價值。

　　1 群島新區海島的開發利用現狀

　　根據全國海域海島地名普查統計結果，群島新區共有 2 082 個海島被列入《中國海域海島標準名錄》，其中包括無居民海島 1 941 個和有居民海島 141 個。群島新區海島除少數零散分布外，大多數以“成群”和“成鏈”的島群形式[6]沿較大的有居民海島或海岸線集中分布，構成嵊泗列島、川湖列島、浪崗山列島、火山列島和中街山列島等眾多島群。海島整體呈 WN-ES 走向分布，且越往 N 向越稀疏，其中在距岸較近的南部海域(舟山島以南)分布較為密集，大島集中分布在岱山島以南的中南部海域和衢山島以北的北部海域。

　　目前群島新區絕大部分無居民海島尚未被開發利用[7]，有居民海島和部分無居民海島在港口物流、濱海旅游和臨港工業等領域被不同程度地開發利用[8]，初步形成一批“特色島” 和“產業島”，如大、小魚山島(綠色石化島)，岙山島(石油儲備島)，馬跡山島(鐵礦石物流島)和桃花島(主題旅游島)。在開發利用海島的同時，群島新區嚴格保護中街山列島、五峙山鳥島和領海基點等重要海島和大多數無居民海島。然而群島新區在海島開發利用的過程中也出現不少問題：①海島發展差異大，部分有居民海島和無居民海島的基礎設施建設滯后，抵御自然災害能力較弱[9]，島上居民的生活和生產條件較差;②海島保護力度不夠，部分海島存在水土流失、外來物種入侵、生物多樣性降低、生態環境破壞[10]和周邊海域水質達標率較低等問題;③海島綜合開發利用效益較低，尚未形成基于生態系統的海島集約節約開發利用模式[11]，部分無居民海島的開發利用方式單一、粗放且偏重經濟效益[12];④海島戰略承載能力不足，缺乏與周邊腹地城市的深度融合和制度創新以及與周邊島群的交通鏈接，海島功能與其戰略使命不相匹配。

　　2 重大戰略使命

　　目前群島新區主要海島亟須在認清重大戰略使命內涵的基礎上，進一步理順和優化海島開發利用的大環境。

　　2.1 深度推進寧波舟山一體化

　　重點加強金塘島和六橫島等海島的主要功能定位和功能分區研究，加快明確其城鎮建設、產業發展和要素保障，創新突破寧波舟山一體化合作先行區的體制機制，完善跨海通道、 LNG 管道和輸水管道等基礎設施建設及其資金、技術、人才、土地和能耗等資源保障，加快建設寧波舟山深度一體化的重要支撐載體，合力形成群島新區與寧波都市區互相促進的發展格局。

　　2.2 全面支持浙滬自貿區對接

　　圍繞上海臨港新片區和洋山特殊綜合保稅區建設，深化大洋山島和小洋山島北側區域的功能定位和功能布局規劃以及與臨港新片區陸域的分工合作，深化大、小洋山島在功能、體制和政策等領域的一體化，深化衢山島及其周邊海島的功能鏈接以及與洋山島的功能分工和有機聯動，深化浙護跨海通道的功能鏈接，聚力形成浙滬自貿區有機銜接和共建共贏的發展格局。

　　2.4 積極保障海上花園城市建設

　　重點加強群島新區中心城市商務、商貿、科研、金融、人居和文化等功能布局研究，加強舟岱同城化背景下岱山城區的重點功能及其布局優化以及舟岱間城市功能的分工合作，加強同城化背景下金塘島、朱家尖島與舟山主城區的分工合作，努力形成美麗大灣區的海島風景線，助推群島新區深度優化海上花園城市格局。

　　2.5 奮力支撐海洋生態文明示范窗口建設

　　在加強群島新區整體生態環境保護和生態文明建設的基礎上，重點加強馬鞍列島和中街山列島等生態保護島群建設，加強周邊海域的主體功能區調整和縱深保留，加大相關海域生態保護的科研力度以及資金、人才和設備等投入，合力形成海洋生態文明建設與美麗經濟發展的共贏格局。

　　3 海島功能總體布局

　　以深度推進寧波舟山一體化為硬核指引，以全面支持浙滬自貿區對接為區域合作標志，以積極保障海上花園城市建設為品質標志和美麗基底，以加速建成國際油氣全產業鏈和奮力支撐海洋生態文明示范窗口建設為特色補充，構建“一城、兩翼，兩區”的發展新格局。

　　3.1 “一城”：舟岱同城

　　全面加強舟山島的綜合發展引領作用，推動群島新區從“舟山島時代”走向“舟岱一體時代”。進一步統籌開發舟山島、岱山島、朱家尖島和金塘島等綜合利用大島，并聯動長峙島、小干島、摘箬山島和西閃島等附屬海島，強化“創新+、健康+、文化+、未來+”等功能植入和高品質公共服務導入，積極推動將原先舟山島的單中心結構轉化為舟岱一體的多中心城市結構，進一步提升海島花園城市魅力，高水平建成群島新區開放發展的主體區和海上花園城市的“主窗口”。

　　3.2 “兩翼”：“甬舟一體、浙滬合作”的南北發展翼

　　“南翼”以打造寧波舟山一體化合作先行區為重點，推進寧波舟山深度一體化。依托六橫島、金塘島及其周邊附屬海島，強化省級指導，開展整體謀劃，分步推進實施，加大六橫島綜合開發、六橫島 LNG 登陸中心和臨港產業板塊建設，打造金塘島港航物流服務基地和新材料基地，合力成為寧波舟山一體化的主平臺和全球海洋中心城市的戰略拓展空間。

　　“北翼”以打造浙滬海上合作示范片區為重點，深化洋山和衢山區域的合作開發。按照浙滬自貿區融合“主戰場”的總體定位，探索創新“浙滬特別合作區”模式和上海自貿區成功經驗推廣復制機制，高水平聯動大、小洋山島，衢山島及其附屬海島，共建世界級大宗商品儲運中轉加工交易中心核心區，共創長三角自由貿易港。

　　3.3 “兩區”：西部綠色石化產業片區，東部海洋生態保護片區

　　西部綠色石化產業片區以大、小魚山島為核心，聯動周邊海島，著重提高綠色石化生產水平，拓展臨港產業發展空間，推進油品生產、儲運和貿易環節的有機串聯，加強油氣全產業鏈建設。東部海洋生態保護片區以馬鞍列島為核心，聯動中街山列島等海島，著重增強海洋生態環境保護功能，借鑒開化錢江源國家公園建設經驗，加快馬鞍列島和中街山列島海洋國家公園試點建設，為群島新區濱海旅游等保護性開發利用拓展新空間。

　　4 海島功能分類導向

　　在“一城、兩翼、兩區”的發展結構統領下，落實重大戰略使命，確定主要海島的主導功能和兼容發展的拓展方向，充分體現多類風格和多種特色的群島風情。

　　4.1 綜合開發利用島

　　綜合開發利用島主要包括舟山島、岱山島、金塘島、六橫島和泗礁山島 5 個大島以及魯家峙島、長峙島、摘箬山、西閃島和小干馬峙島 5 個附屬海島。重點推進海上花園城市建設，在海島及其周邊海域生態環境保護的基礎上，重點加強商務、商貿、科研和文化等功能的優化布局，提高海島現代服務業、高新技術產業和綠色先進制造業的發展能級，完善開發區(園區)產業配套，推行更加優惠的要素和財稅政策，加大人才引進力度，引導技術創新和產業升級。落實公共服務與常住人口的掛鉤機制，加強公共服務設施建設，提升綜合競爭力和區域影響力。

　　4.2 港口物流服務島

　　港口物流服務島主要包括馬跡山島，大長涂山島，大、小洋山島及其周邊海島，冊子島，外釣山島，佛渡島以及西部各島。重點推進甬舟一體、浙滬合作和江海聯運重大戰略落地，在海洋生態環境保護的前提下，圍繞煤炭、鐵礦石和木材等大宗商品，謀劃拓展新物流運輸港口基地建設，完善倉儲物流、集拼中轉和集疏運體系等配套設施。依托現有港口物流和配套設施以及岸線和航道資源，結合智慧化技術應用，提高區域物流智能化服務水平，保障戰略物資儲運能力。完成江海聯運全程統一標準的服務體系建設，提高物流服務的高水平和專業化。

　　4.3 臨港工業制造島

　　臨港工業制造島主要包括大魚山島、小魚山島、江南山島、秀山島、長白島、大鵬山島、盤峙島、螞蟻島、東白蓮島、西白蓮島以及東部各島和蝦峙島。重點推進國際油氣全產業鏈建設，建設國際一流、產業集聚、綠色環保和混合經濟的大型綠色石化產業基地。協同寧波加快推進六橫大橋建設，拓展聯動發展空間，探索與寧波優勢產業的發展互補，承擔部分溢出功能，圍繞石化產品和海工裝備等高端產業，逐步提升重大臨港工業生產技術水平和產業能級，探索產品綠色化、規范化和品牌化經營，提高排放標準和管控力度，保護生態環境。

　　4.4 對外開放合作島

　　對外開放合作島主要包括衢山島，小衢山島，黃澤山島，雙子山島，鼠浪湖島以及大、小洋山島及其周邊海島。重點圍繞油品、LNG 和鐵礦石等大宗商品自由貿易，布局建設相關港口、物流、儲運、中轉、集散、加工和綜合配套服務項目，探索“期貨交易+現貨交易” 組合的新模式，打造國際大宗商品貿易自由化先導區和具有國際影響力的資源配置基地。進一步完善國際海事服務產業鏈和綜合配套，打造具有國際競爭力的海事服務基地。全面推動船舶修造和改裝以及海洋工程裝備產業向智能化和高端化方向轉型升級，為全球客戶提供優質服務，打造國際一流的船舶修造基地。

　　4.5 海洋旅游服務島

　　海洋旅游服務島主要包括朱家尖島、金雞山島、徐公-白節山島、大貓-東岠及其周邊海島、普陀山以及桃花島及其周邊海島。重點加強海上花園城市建設，升級發揮普陀山風景區的輻射帶動作用，聯合佛教文化旅游等資源，謀劃建設中高端海島免稅綜合體。完善服務設施配套，以長三角區域為主要市場依托，擴大長江經濟帶和其他更廣闊區域的旅游宣傳覆蓋。積極應對游客量上升態勢，適度規劃新增旅游航道，開展通航安全論證。策劃養生、休閑、美食、海上體驗和大型活動等項目，促進海洋和海島旅游全面發展，爭取建設舟山醫療旅游先行區。

　　4.6 海洋綠色漁業島

　　海洋綠色漁業島主要包括嵊山島、大黃龍島、小黃龍島和枸杞島。重點落實海洋生態文明示范窗口建設，在不影響海洋保護主體功能的基礎上，依托區域水產資源豐富的特點，優化中心漁港建設，適度開展海洋捕撈、海水養殖、水產品加工貿易、海洋垂釣和海島生態旅游。

　　4.7 海洋生態保護島

　　海洋生態保護島主要包括花鳥山島、西綠華島、東綠華島、東庫山島、大盤山島、張其山島、壁下山島、柱住山島、黃興島、青浜島、廟子湖島、西福山島、東福山島、浪崗列島和五峙山列島。全面落實海洋生態保護紅線制度，嚴格保護海島及其周邊海域的海洋生物和非生物資源。推進海洋生態文明示范窗口建設，重點加強海洋生態保護區建設，積極開展相關科考活動和生態修復工程，加大海洋生態保護投入，完善海洋生態環境管理，加強海洋生態環境監控，改善海洋生態環境。在不影響海洋保護主體功能的基礎上，適度開展濱海旅游、增殖放流和科研考察等低強度的人類活動。

　　5 對策建議

　　5.1 依法管控海島開發

　　嚴格遵守《中華人民共和國海島保護法》和《浙江省無居民海島開發利用管理辦法》等法律法規，堅決維護國家海洋權益，系統規范海島生態保護和無居民海島開發利用，確立并鞏固無居民海島的法律地位，明確其權屬和管理職責，合理開發利用海島資源，實行依法治島。加強對海島及其周邊海域生態系統的保護以及整體動態性管控，嚴肅查處違法違規用島活動，科學合理開發利用海島資源。

　　5.2 優化海島空間規劃

　　當前海島空間規劃已納入海岸帶保護利用規劃體系，應堅持從陸海統籌角度出發，落實上位規劃的內容傳導和相關規劃的要求指引，按照海島空間利用的管理和審批邏輯，結合海島區位、資源稟賦、開發利用現狀和經濟發展需求，逐島(島群)明確可開發利用海島的主導功能、保護對象和管控要求，實施海島“清單式”管理。

　　5.3 完善海島生態保護

　　堅持生態保護和綠色發展優先，統籌推進陸海污染物聯動治理，加大生態保護投入力度和環境綜合整治力度，加強對海島生態敏感區和近岸海域等重要區域的生態保護。重點開展海島生態修復工程，完善海洋生態環境管理，提高海洋生態環境監控能力，改善海洋生態環境。在不影響海洋保護主體功能的基礎上，適度開展濱海旅游、增殖放流和科研考察等低強度的人類活動。

　　5.4 健全島際交通鏈接

　　根據群島新區未來交通的整體需求，結合現有交通體系發展現狀，建立綠色高效和多層次立體的群島綜合交通網絡。加快形成“水、陸、空”三位一體的島際交通網絡：進一步加快通道建設，打造島群功能區間的“應急空中走廊”，加強空路鏈接;增加有居民海島與舟山島之間的水上客運班次，加強水路鏈接;完善城市內環路系統，加強陸路鏈接。

　　5.5 升級海島防災減災

　　全面提升海島災前預警能力、應急處置能力和恢復重建能力。完善體制機制，加強海島防災減災法制建設，成立防災減災專項基金，創新利用生態手段開展防災減災建設，全力推進海塘安瀾千億工程。建設一批基礎設施，實施海島防風、防浪和防潮工程，重點加強避風港、漁港、防波堤、海堤、護岸設施、海島城鎮排澇設施和沿海防護林體系等的建設。全面推進監測預報預警體系建設，健全海島災害監測體系和海島災害應急指揮救援機制，對海島災害實施全方位、多角度和立體式監測。

　　5.6 增強海島整體智控

　　依托人工智能和大數據等先進技術，積極推動北斗系統在群島新區主要海島的全域應用，創新打造海上數字智控平臺和綜合調度中心，推進建設安全便利的國際互聯網數據專用通道，探索“數字海島”。加快國家智慧海洋試點示范工程建設，重點建設國家級海洋大數據中心、國家智慧海洋應用示范基地和海洋電子信息產業基地，加大信息共享和開放力度，推動數字技術和海洋產業的深度融合。聯合浙江大學舟山校區、浙江海洋大學和浙江省海洋開發研究院等創新載體，共同建設海島智控技術示范基地。