城市管理行政處罰中聽證程序適用范圍研究

　　【摘要】聽證程序是城市管理行政處罰程序的重要組成部分，是衡量城市管理行政執法規范化水平的重要指標。當前，在城市管理行政執法實踐中，因執法領域的廣泛性和執法事務的多元性，行政執法機關對行政處罰決定作出過程中哪些情形應當適用聽證程序仍存在不少爭議。本文結合我國當前行政立法、司法解釋及執法實踐，對聽證程序的適用范圍進行探究，以期為城市管理執法實踐提供指引。

　　【關鍵詞】城市管理;行政處罰;聽證程序;適用范圍

　　城市管理執法領域廣泛，涉及的行政處罰種類繁多，是否適用聽證程序是城管執法中的基礎問題。聽證程序既是保障行政相對人陳述申辯權的規范化制度，是重要的程序性權利，也是行政執法行為是否合法的關鍵因素。

　　一、《行政處罰法》關于應當履行聽證程序的情形

　　(一)《行政處罰法》中明確規定的聽證適用范圍

　　作為對公民、法人或其他組織具有制裁性和懲罰性的行政行為，行政處罰權的設定和實施都必須遵循依法行政的基本原則。對此，《行政處罰法》作為我國專門規范行政處罰權的基本法律，不僅在行政處罰權的源頭設定及其違法后的責任規定上均有明確規定，而且對行政處罰權行使的程序規制也有諸多專門規定，而作為特別程序的聽證程序無疑是最為嚴格約束行政處罰權的制度體現。就適用范圍而言，《行政處罰法》第四十二條明確規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。”這意味著只要城市管理執法部門對行政相對人擬作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照以及較大數額罰款這三種行政處罰決定的，必須告知相對人具有要求聽證的權利，而相對人在規定期限內提出聽證申請的，行政執法機關就應當依法組織和實施聽證程序。

　　(二)關于“沒收較大數額財產”的處罰是否適用聽證的問題

　　《行政處罰法》第四十二條雖然規定了行政機關作出“較大數額罰款等行政處罰決定”前應當告知當事人有要求舉行聽證的權利，但對于實踐中行政機關擬作出“沒收較大數額財產”的處罰決定是否適用聽證程序存在著爭議。對此，筆者認為，行政機關擬作出“沒收較大數額財產”的處罰決定前也應當按照《行政處罰法》的規定履行告知聽證權利并根據當事人申請舉行聽證的程序。主要理由包括：第一，《行政處罰法》第四十二條規定的應當告知當事人聽證權利的情形并不限于其明確列舉的三種行政處罰類型，因該條明確規定聽證的適用范圍包含責令停產停業“等行政處罰決定”，而《行政處罰法》第八條對行政處罰種類的規定屬于非窮盡列舉，從法律條文之間邏輯自洽性以及法律條文體系解釋的角度看，此處的“等”字應當理解為“等外等”，即適用聽證程序的行政處罰種類還包括“沒收較大數額財產”的處罰種類。第二，從“沒收較大數額財產”與“較大數額罰款”具有同質性的角度看，二者本質上都是對當事人財產權益的重大剝奪，均屬于對當事人的嚴重財產性制裁，因此針對“沒收較大數額財產”的處罰也應當比照行政機關擬作出“較大數額罰款”決定的程序履行聽證程序，只有這樣，才能保障當事人的程序參與權。對此，不僅《最高人民法院關于沒收財產是否應進行聽證及沒收經營藥品行為等有關法律問題的答復》(﹝2004﹞行他字第1號)中明確指出行政機關作出沒收較大數額財產的行政處罰決定前未告知當事人有權要求舉行聽證或者未按規定舉行聽證的，應當確認該行政處罰決定違反法定程序，而且在最高人民法院2012年發布的第6號指導案例“黃澤富、何伯瓊、何熠訴四川省成都市金堂工商行政管理局行政處罰案”中，再次明確了“對沒收較大數額財產的行政處罰也應當根據行政處罰法第四十二條的規定適用聽證程序”的程序規則。

　　二、城市管理領域法律規范規定的應當履行聽證程序的情形

　　城市管理執法部門實施行政處罰時應當適用聽證程序的情形除了上述《行政處罰法》明確規定的范圍外，還應當根據城市管理領域法律規范的規定，依法履行聽證告知和組織的程序義務。如《環境行政處罰辦法》(環境保護部令第8號)第四十八條第一款規定：行政機關在作出暫扣或吊銷許可證、較大數額的罰款和沒收等重大行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》(國家市場監督管理總局令第3號)第五條第一款也規定：市場監督管理部門在作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、對自然人處以一萬元以上、對法人或者其他組織處以十萬元以上罰款以及對自然人、法人或者其他組織作出沒收違法所得和非法財物價值達到第三項所列數額的行政處罰之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。此外，《環境行政處罰聽證程序規定》(環辦﹝2010﹞174號)第五條則也規定：環境保護主管部門在擬處以暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件的以及擬責令停產、停業、關閉的行政處罰決定之前應當告知當事人有申請聽證的權利。因此，城市管理執法部門在實施行政處罰過程中也應當根據相關管理領域的法律規范來確定是否適用聽證程序。

　　三、相關法律規范授予執法機關裁量決定是否聽證的情形

　　(一)城市管理領域相關法律規范授予執法機關裁量決定是否聽證的情形

　　如《環境行政處罰聽證程序規定》(環辦﹝2010﹞174號)第六條和第四十四條均規定：環境保護主管部門認為重大疑難案件或作出責令停止建設等行政命令決定之前認為需要組織聽證的，均可裁量決定是否舉行聽證。

　　(二)各地行政程序規范賦予執法機關的聽證裁量權

　　如《河南省行政執法條例》第二十七條第三項規：定行政執法機關在作出行政執法決定之前“認為有必要聽證的其他情形”時，應當舉行聽證;《湖南省行政程序規定》(湖南省人民政府令第222號)第七十四條規定：行政機關“認為必要的”或“當事人、利害關系人申請且行政機關認為確有必要的”，行政機關在作出行政執法決定前應當舉行聽證會。

　　當然，在相關法律規范授予城市管理執法機關裁量決定是否履行聽證程序的情形下，執法機關應當在實體上根據案件的具體情況、擬作出行政處罰決定對行政相對人或利害關系人權益影響的程度、當事人對違法行為的異議狀況等情況，并在程序上履行行政機關負責人批準或集體討論決定的步驟，綜合作出是否適用聽證程序的決定，以增強行政自由裁量權行使的理性程度。

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