新發展格局下我國政策性金融制度的變與不變

　　【摘要】實踐證明，源于市場失靈的政策性金融需求仍然無法脫離以國有政策性銀行為主體的供給模式。然而，職能定位與保障機制中存在的缺陷制約了政策性金融在“強位”“弱勢”領域的持續發力，并可能在政策性金融發揮逆周期調節作用的過程中引發金融抑制等風險。由此可見，必須在繼續堅持“高政策性”核心定位的基礎上，圍繞已有規則體系對“代理人問題”治理不力而造成的運行風險，探索更契合新發展格局下政策性金融準財政職能的制度形式。

　　梁洋， 財會月刊 發表時間：2021-09-15

　　【關鍵詞】政策性金融;雙循環;職能定位;保障機制

　　黨的十九屆五中全會公報和《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》(簡稱《建議》)提出了“基本實現社會主義現代化、人均國內生產總值達到中等發達國家水平”的發展目標，為了實現這一目標，除了要以更加開放的姿態應對世界經濟格局的深刻調整對我國生產要素、資本供給和最終消費的影響，還需從根本上解決已有增長動力、產業體系、需求模式與人口結構等發展不均衡或不充分的問題。從 “十三五”時期我國經濟社會發展的實踐經驗來看，中長期建設資金匱乏依然是補齊上述短板過程中的重大瓶頸。所以，應當根據《建議》提出的“改革優化政策性金融①”這一要求，通過剖析與借鑒域外政策性金融的發展趨勢與規則體系，在確立有助于加快形成新發展格局的“高政策性”職能定位的基礎上，反思并重構與其本質屬性更相適應的制度化保障體系。

　　一、供需矛盾的持續升級：政策性金融制度演進的現實基礎

　　立足于世界百年未有之大變局的關鍵節點， “十四五”時期的經濟工作戰略部署以高質量發展理念為核心，對“暢通經濟社會循環”的內涵進行了相應的調整。但實踐中，很難完全依靠市場力量加速內需的擴張式增長，并在此基礎上與外需循環相互促進。當然，這并不代表政府能夠取代市場機制對經濟進行無限度的干預，充分發掘內需潛力、完善國內產業鏈體系、降低企業綜合融資成本等有助于抵御外部風險的經濟體制改革仍需在尊重市場基本規律的前提下穩步推進[1] 。所以，運作效率優于政府部門、信用傳導也不輸商業性金融的政策性金融，應當在加快構建新發展格局的過程中起到更強勁的逆周期調節作用。然而，已有的微觀治理機制不能徹底排除政策性金融供給過程中存在的不穩定因素，從而無法確保政策性金融積極效應的充分發揮。

　　1. 新發展格局對政策性金融的需求旺盛。根據 “雙循環”發展戰略的基本思路，我國應當充分利用產業門類齊全、制造能力領先等絕對優勢，更好地應對全球生產網絡與供應鏈布局的重大變化，并最終實現本國市場與外貿領域的共振向上。根據已有的國內需求管理實踐經驗，這種發展格局的形成通常更依賴供給側的結構性調整，尤其是可控性相對更強的投資環節。但通過調節貨幣與信貸的規模和結構驅動通貨膨脹狀態下的資產泡沫，繼而刺激并引領真實經濟活動循環的固有邏輯中，也蘊含著不少風險隱患。

　　一方面，持續依靠政府“有形之手”的政策選擇有可能導致優質資產交易在內循環構成的半封閉體系中愈發擁擠，直到發生惡性通貨膨脹的后果。畢竟，短期效果顯著的財政與貨幣政策存在長且可變的時滯，疊加全球經濟波動及其后續影響預測難度的持續提升，可能造成中長期宏觀調控措施的低效率或負效應[2] 。另一方面，將商業性金融作為貨幣政策傳導的核心中樞，很可能形成流動性的“堰塞湖”或誘發資金“空轉套利”現象。畢竟，面臨經濟新常態下存貸款息差不斷收窄的行業發展趨勢，商業性金融機構不良貸款處置和資本消耗壓力也會相應地增加，并在市場機制的作用下出現風險偏好與貸款意愿的明顯趨低。

　　所以，在逆周期調節中占據相對優勢地位的政策性金融有責任也有能力在當前時點“臨危受命”。具體而言，資產端投向與預算內投資重疊度更高的政策性金融不受預算“硬”約束、監管指標限制也較少，可以靈活地根據我國宏觀經濟形勢的變化調整信貸投放的領域、力度和節奏，通貨膨脹與資產泡沫的風險在資金來源不完全依賴央行擴表的情況下也更小。與必須綜合考慮盈利性、安全性與流動性的商業性金融不同的是，以自主發行的債券與央行提供的抵押補充貸款為核心負債、堅持“保本微利” 半行政化運作模式的政策性金融能夠更好地配合結構性貨幣政策精準滴灌的內在要求，引領更多的社會資本作用于我國實體經濟的短板，進而保障并促進新發展格局下市場流動性的合理充裕。

　　2. 政策性金融供給過程存在不穩定因素。根據委托代理理論，在委托人對代理人能力、行為和所處環境的了解與監督相對困難的情況下，與委托人的目標函數不完全一致且占據更多信息優勢的代理人具備損害委托人利益并謀求自身利益最大化的現實條件，運行過程涉及多層委托代理關系②的政策性金融也可能無法充分發揮積極效應。從政策性金融的運行實踐來看，這類現象在上述主體相互博弈的過程中并不鮮見[3] 。

　　隨著現代市場經濟活動的日趨繁復，現代政府不再局限于傳統“守夜人”職能。在信息公開、激勵約束等微觀治理機制尚不完善的現實背景下，政府職能的加快轉變客觀上加劇了政策性金融體系的運行風險。具體而言，促進國民經濟增長、提供基本公共服務、維護社會公平正義等基本職責涉及一國經濟社會發展的不同維度，客觀上很難通過某種規則或標準得出具有普適性的先后次序。當這些不同質的政策目標發生沖突或相互抵觸時，政府機構很可能在輕重權衡之際舉棋不定或顧此失彼，最終導致作為重要實現手段的政策性金融出現低效率或無效率的制度安排。

　　在政策性金融機構依法可以同時經營政策性與商業性業務的當下，在融資渠道市場化、資金投放公共性的共同作用下形成的資金缺口和成本是造成政策性金融“供給不足”與“越界經營”的根本原因。側重于經濟效益和成本核算的行為模式導致真正需要政策性扶持的信貸需求無法充分得到滿足，與商業性金融機構在業務領域的不公平競爭則會進一步引發“監管套利”風險。與此同時，政策性金融服務的需求者對低成本資金的強烈需求，也使得原本僅限于彌補商業性金融“空隙”的政策性金融在市場投資熱情高漲后，很難及時從引導和扶持特定產業成長的實踐中“功成身退”。畢竟，技術與市場前景不確定性偏高的新興領域通常更容易形成對低成本的政策性融資的持續性依賴，從而愈發傾向于抑制和排斥社會或民間融資機構的進入[4] 。

　　3. 現行政策性金融制度的保障能力不足。《國家開發銀行監督管理辦法》《中國進出口銀行監督管理辦法》和《中國農業發展銀行監督管理辦法》等法律文件初步解決了“商業化還是政策性”等困擾了政策性金融機構乃至整個金融界多年的重大問題。但在我國中小企業與地方財政的可持續發展面臨空前壓力，信用傳導遭遇明顯短板的商業性金融無法徹底化解我國實體經濟融資難題的時代背景下，政策性金融常規化的職能定位不足以防范與應對各種不穩定因素共同作用下的運行風險，已有制度體系對機構內部治理、行政監管關系的處理也未完全契合我國經濟社會發展對政策性金融的現實需求。

　　對于資金運用更多地取決于國家戰略規劃的政策性金融而言，現階段以財政補貼、信用支持和資本補充為主體的扶持機制并未真正解決新發展格局下開展政策性業務過程中面臨的資金成本問題。具體而言，仍有不少政策性業務尚未獲得相應的政府扶持。例如：中國進出口銀行的“兩優貸款”“三檔優惠利率”等政策性貸款目前主要依靠自營性業務的收益彌補虧損風險;以涉農貸款利息收入的全額，而非扣除涉農存款利息支出后的凈額，作為有關增值稅的計稅依據③，事實上加重了政策性金融機構的稅收負擔。除此之外，更強調資本不足時的 “自救”也形成了明顯的掣肘。新形勢下持續加大政策性信貸的投放意味著政策性金融機構必須在負債端獲得更多的資本補充，特別是與其“政策性”與 “公共性”投向相適應的低成本資金。但作為我國政策性金融重要資金來源的抵押補充貸款的投放總量并不充分④，可能加劇機構后續發展過程中的存貸款期限錯配風險。

　　現行監管立法在明確政策性金融與商業性金融之間根本差異的基礎上，初步形成了以資本充足率為核心的激勵約束機制。然而，暢通國民經濟內循環等政策意圖很難在高度商業化的公司治理模式下得到充分的體現。這不僅源于政策性金融機構“政策性”本質屬性與“股東利益最大化”目標之間的內在沖突，更與已有監管規則對多重委托代理關系中的“代理人問題”治理不力密切相關。例如，在“激勵相容⑤”制度體系尚未完善的現實背景下，授權董事會適時調整政策性與商業性業務之間邊界的立法選擇，并不能確保政策性金融機構的業務范圍始終處于商業性金融不能作用或功能扭曲的區間⑥。與此同時，對除資本充足率以外的金融監管指標不設置過多的強制性要求，疊加現行微觀治理機制中易觀測、可比較和透明化的定量評價標準的缺位，也可能使政策性金融機構陷入預算“軟”約束環境下形成的道德風險泥潭，并最終導致政策性資源在特定產業活動或社會對象中的配置低效或失敗。

　　二、政策性金融制度的不變：“政策性”主導下的職能定位

　　域外政策性金融機構的職能定位及其演變歷程分別從正反兩個方面證明了，無論一國的經濟與市場發展到何種程度，政策性金融的政策性職能都不能被輕易弱化[5] 。在我國加快構建新發展格局、重塑國際合作與競爭新優勢的時代背景下，以商業性金融為代表的市場力量并不足以解決源于打通創新鏈、強化產業鏈、穩定供應鏈等重點任務的資金需求，尤其是在某些具有很強的正外部性效應的微利產業與領域。因此，新發展格局下政策性金融制度的根本任務是保留并優化以政策性職能為中心的機構發展模式，進而更好地發揮政策性金融機構直接參與、主動擴表和示范效應等特有功能。

　　1. 繼續堅持“高政策性”核心定位。在金融自由化進程方興未艾的當下，歐美國家逐步通過產權私有化改革、向開發性銀行轉型等方式，使政策性金融自然淡出本國的金融市場，但這并不意味著市場化或綜合化經營模式與“高政策性”職能定位之間 “水火不容”。以德國復興信貸銀行為例，由單一政府股東轉向多元化股權結構、全資設立具有獨立法人地位的商業性次級機構等已經觸及政策性金融核心特征的市場化改革，并沒有動搖該銀行以政策性為主的傳統定位[6] 。除了明確與商業性金融之間 “補充性”的非競爭關系，從根本上降低機構大量開展商業性業務的可能，相關立法還規定了商業性業務的盈利主要用于支撐政策性業務板塊、提升政策執行能力⑦。與此同時，不少新興市場國家也在政策性金融抑制民間融資、降低資金配置效率等負面效應與日俱增的情況下，或快或慢地走上了機構轉型發展之路。

　　但日韓等國的政策性金融機構商業化改革與回歸的歷史實踐也進一步驗證了，即使在市場經濟與金融市場更為成熟與完善的當下，政策性金融在彌補市場失靈、促進社會公平等方面仍具有商業性金融難以取代的獨特優勢[7] 。當席卷全球的次貸危機和歐債危機接連重創日韓兩國經濟之際，由商業銀行主導的金融市場對政府提出的有助于迅速復蘇本國經濟的政策，一致選擇了“捂款惜貸”“回避風險” 等應對策略。政策性金融穩定市場秩序與助推經濟戰略的功能再次得以凸顯，以啟動政策性金融機構私有化或商業化改革為核心的法案也因此被一再延期或正式撤銷⑧。

　　具體到我國，選擇將商業性業務納入政策性金融的經營范圍也并不代表政策性業務或機構步入消亡，而是在克服市場機制已有弱點或危機傾向的過程中更側重于政策性資源使用效率的提高[8] 。畢竟，除了向被商業銀行或資本市場排斥在外的低收入者、中小企業提供貸款或擔保等金融服務，作為經濟全球化進程中取代本國政府直接保護與扶持措施的重要工具，政策性金融對基礎設施、支柱產業和弱勢農業等關鍵性領域的高質量發展也具有舉足輕重的作用。此外，如果將其直接取締或并入商業性金融機構，那么政策性金融在長期運行過程中形成的專業技術人才和“緘默”型經驗知識也會隨之流失，或被更為強勢的新機構組織文化吞噬殆盡。由此可見，現階段堅守我國政策性金融“政策性”本質屬性的最大挑戰是如何避免與商業性金融“同構性” 的加劇。

　　從已有的實踐經驗來看，不論是硬性規定政策性業務規模占比的下限，還是由董事會決策機制動態調整業務領域的范疇，對政策性金融機構商業化運營邊界的勘定都有可能出現誤差，大多數情況下只能通過事后檢查或審計的方式進行糾偏與補救。所以，當下更可取的做法是在負債端維持對政府信用與資金的依賴，并進一步形成顯著區別于商業性金融的負債結構。換言之，在不鼓勵我國政策性金融機構進入存款市場、轉而形成相對獨立于商業性金融機構債券市場的基礎上，通過不斷挖掘政府信用的潛力，增進政策性金融的融資空間與效益。同時，在資產端保持與商業性金融的適度競爭，使其成為銜接并引領公共資金與民間資本協作共贏的橋梁。比如，將政策性金融的資源更多地投入與商業性金融競爭更少或互補性更強的領域，尤其是在經濟轉型過程中發展前景并不明朗、信貸投放風險相對偏高的創新型企業。

　　2. 融入“雙循環”戰略的職能微調。從世界范圍來看，堅持以政策性業務為核心的傳統定位并不等同于政策性金融機構職能范圍的一成不變。以德國復興信貸銀行為例，第二次世界大戰結束后，該銀行以恢復本國基礎設施與實體經濟為導向，將低利率資金集中投向能源供給、房屋修復與農業發展等相關領域。戰后重建工作基本完成后，復興信貸銀行的核心業務轉向中小企業與環境保護融資，并逐步拓展至對發展中國家的援助性投入。隨著 21 世紀知識經濟與互聯網時代的到來，復興信貸銀行也相應地加大了對文化教育等戰略性新興領域的投資[9] 。由此可見，政策性金融機構的職能范圍事實上取決于市場經濟條件下特定產業或領域“強位⑨” “弱勢⑩”等基本屬性的變化[10] 。

　　在我國積極利用國際國內兩種資源形成全新發展格局的時代背景下，不同于外向型經濟模式中將國內生產高度嵌入全球供應鏈，或單純通過消費政策快速提振內需水平，政府和市場必須合力化解國內市場潛力被激發過程中生產效率與安全穩定之間的矛盾，進而通過社會資源配置模式的根本改善，最終實現生產力跨越式的發展與進步。與之相對應的是，應當在明確保障基本民生與促進經濟復蘇內在邏輯根本一致的基礎上，圍繞“十四五”時期穩增長與防風險長期均衡的重要戰略部署，更具針對性地調整與優化新發展格局下我國政策性金融的職能范圍。比如，鑒于在吸納就業、社會保障等方面具有突出貢獻的中小企業持續遭遇難、貴、繁等融資供給短板，而以地方性銀行為代表的商業性金融不能長期脫離市場風險定價結果并維持讓利實體經濟所需空間與力度，我國政策性金融的職能范圍就應當延伸至助力這類困難企業跨越信貸需求和供給之間的“死亡峽谷”。

　　事實上，在我國中小企業遭遇融資困境之際，政策性金融機構也進行了不少有益的嘗試?。但由于網點數量、團隊構建、風控管理等方面仍居于相對劣勢地位，政策性金融機構無法從根本上解決上述企業在結構與微觀層面不斷加大的融資障礙。筆者建議，短期內根據我國產業經濟格局及其增長動能的發展態勢，延續并細化政策性金融機構對中小企業的補充性資金支持。一方面，聚焦以關鍵技術與高端動能為核心的戰略性新興產業，向市場風險和成本相對更高、商業發展前景與規模報酬變化并不顯著的初創或成長期企業提供間接融資和擔保服務，并重點扶持有助于實現中小企業“專、精、特、新”發展，或技術與產業深度融合的中長期項目。另一方面，繼續鞏固并強化我國傳統產業的綜合競爭力，向市場增長空間有限或技術更迭瓶頸嚴重，但其轉型或擴張能夠維持已有產業鏈優勢、增強參與國際循環控制力與穩定性的成熟期企業提供優惠利率貸款[11] 。

　　此外，鑒于中小企業面臨著比大型企業更加復雜與艱難的供需循環恢復，可借鑒德國以政策性金融為核心打造中小企業融資服務體系的先進經驗，進而探索以國家開發銀行系統為中小企業提供股權投融資服務為核心的長效機制。首先，授權國家開發銀行在可控風險范圍內利用國家主權信用募集資金，進而通過設立專項母基金、少數或夾層股權融資等方式支持符合條件的中小企業轉型升級。其次，在依據技術演進和產業生命周期形成與中小企業內在價值相匹配的金融支持形式的基礎上，逐步將股權投融資服務的重心由恢復疫情影響下的產業鏈環節轉向促進戰略性新興產業的規模化集群發展[12] 。最后，參照商業性金融機構持有市場化債轉股股權的風險權重，為國家開發銀行的股權投融資業務設定更寬松的監管指標;并通過充分發揮國家產業和科技部門、專業市場機構在項目投資管理中的作用，更好地保障這類股權投融資業務的運營與風控效率。

　　三、政策性金融制度之變：與“政策性”相適應的保障機制

　　在明確新發展格局下政策性金融依然有效的同時，也應當更加警惕其職能定位背后蘊含的風險隱患。縱觀各國政策性金融體系的歷史發展進程?，高補貼的政策性貸款成本高昂，并可能隨著經濟的發展持續攀升，尤其是在所處制度環境尚不完善的情況下。在筆者看來，側重于社會效益目標的經營特性并不代表政策性金融可以無視非生產性體制障礙在實際運行過程中額外造成的摩擦損耗。所以，現階段仍需以預防與減少其中的潛在風險和機會成本為出發點，為新形勢下我國政策性金融機構與業務的發展提供更具針對性的制度支持。

　　1. 圍繞資金成本控制的效率目標，優化政策性金融經營體制。鑒于政策性金融天然具有的“公共性”，各國現行的扶持政策在不同程度上體現了“風險補償”傾向。第一，為政策性金融機構債務提供國家主權增信，并由政府承擔經營風險的兜底責任。例如，日本政府在預算額度內為政策性金融機構發行的債券提供擔保，并在機構陷入財務危機時履行“最后貸款人”的法定職責[13] 。第二，給予政策性金融機構力度遠超其他金融機構的稅收優惠與財政補貼[14] 。例如，除了全額免除復興信貸銀行的所得稅與營業稅，德國政府每年從預算中以1%的利差向其劃撥貼息資金，并允許該銀行就政府指令業務所產生的虧損申請財政補貼。第三，綜合運用多種手段穩定并提高政策性金融機構的資本充足率水平。例如，在依法對政策性金融機構持續增資和追加資本的同時，日本政府要求其從稅后利潤中提取留存收益。其中，用于彌補虧損的留存收益所占比例最高可達50%[15] 。

　　具體到我國，除了要求政府行使政策性金融機構大股東免除其利潤分紅義務的權利、合理擴張與加大稅收優惠和財政補貼政策的覆蓋范圍與實施力度，更重要的是在綜合評估新發展格局下政策性金融機構業務性質、規模與風險的基礎上，以降低政策性業務的資金成本為核心，構建更符合機構可持續發展要求的投融資制度。如前所述，對市場化融資渠道的過度依賴很可能導致大量政策性業務出入口利率的倒掛，并最終通過壞賬核銷、虧損補貼等轉化渠道造成國家財政的不堪重負。一方面，鑒于我國商業性金融機構尚未完全免除各種政策性信貸任務，短期內可強化對政策性金融機構發展規模與速度的硬性控制。比如，根據國家綜合財力狀況的階段性變化，將政策性金融機構負債超出資本金與準備金的上限控制在 10～14 倍之間，并適當調整廣義上的政策性金融?內部貸款余額所占 GDP 的比重。另一方面，考慮到政策性業務的資金損失最終是由國家財政承擔，中長期內仍應逐步將機構的資金運行過程納入國家預算管理。比如，規定政策性金融機構每年資金籌集與投放的規模、渠道由全國人民代表大會討論通過，具體的投融資政策則由全國人民代表大會授權國務院根據當前的國民經濟發展形勢研究確定。

　　當然，政策性金融的資金成本并非僅限于此，財務管理制度也是這項支出的重要影響因素。從域外政策性金融機構從事混合業務的實踐經驗來看，由于信息不對稱而導致的核算不清風險始終存在，只能通過某種有效措施將其控制在一定限度內?。筆者建議：在立法層面明確國家開發銀行下設的專門從事商業性業務的控股子公司不享有國家信用，作為母體的國家開發銀行也僅以投資者的身份對其承擔有限責任;在其他同時從事政策性與商業性業務的政策性金融機構內部分設國家賬戶和機構賬戶，由前者專門記錄并實時反饋政策性業務開展過程中資金與財務狀況的變化。此外，應當根據政策性金融機構“準機關法人”屬性，進一步完善機構經營者的激勵約束機制。在引入復合薪酬制度、從根本上縮減經營者與所有者之間利益偏差的同時，形成與政策性金融機構國有、政策屬性相匹配的約束機制，從而更好地實現對潛在代理成本的有效控制。比如：探索黨組織整體融入政策性金融機構監事會的“集中參與”模式，并準予其對關鍵職務任命、重大財務問題等法定事項行使獨立且優于董事會的干預權限[16] ;按照公務員或準公務員的標準建設并規范政策性金融機構的高管隊伍，對沒有達到法定考核指標且存在嚴重違法違規行為的主要責任人追究相應的行政或刑事責任。

　　2. 參照商業性金融機構制度體系，完善政策性金融監管規則。如前所述，政策性金融所涉主體的目標函數、行為動機和利益取向并非完全一致，由此衍生的矛盾或沖突可能導致政策性金融的實際運行偏離立法者預設的理想軌道。所以，周密完備的監管制度是維持政策性金融良性循環的堅實基礎。總的來看，已有規則體系原則上明確了政策性金融不同于商業性金融的“政策性”取向，并據此在資本、合規、風險和績效等層面提出了相應的監管要求。然而，除了從定性的角度強調政策性金融機構日常運營的公共性、安全性和適度盈利性，相關立法還需重視并完善與新發展格局下政策性金融的經營特性相契合、更有助于實現政策性業務“物有所值”的微觀治理模式。

　　首先，與由銀行業主管部門負責監管的商業性金融機構不同的是，政策性金融機構仍會受到來自特定政府部門的共同監管。以德國復興信貸銀行為例，在聯邦金融監管局依法對其商業行為行使監管權力的同時，聯邦財政部、聯邦經濟與技術部共同履行對該銀行的法律監督職責?。具體到我國，除了遵循銀行業監督管理部門制定的審慎經營規則，政策性金融機構作為國家全資設立與絕對控股的企業法人，還應當定期向國家權力機關報告主要業務進度和成效，并由依法受托的財政部門對其進行日常資本監管。此外，仍有必要在立法層面將監測政策性金融機構的經營活動和風險等級、就其信貸資金投向與金融誘導功能進行指導和評價等職責正式歸入中國人民銀行宏觀審慎管理的范疇，并進一步細化與上述業務監管職責相關的操作細則和其他特殊規范。

　　其次，對政策性與商業性業務邊界設置嚴格的標準，且政策性金融機構普遍適用較商業性金融機構更寬松的監管體例。例如，德國監管部門并不要求本國的政策性金融機構執行歐盟地區出臺的《資本監管要求法案》，后者僅需根據巴塞爾銀行監管委員會頒布的《新資本協議》中的最低要求，按照標準法測算自身的資本充足率和其他風控指數。筆者建議，通過借鑒有關政策性金融機構監管的國際慣例，在立法層面構建更有助于維護我國經濟金融安全與穩定的規則體系。具體而言，除了規定開發性金融機構和其他類型政策性金融機構的資本充足率分別維持在10%、5%以上，還應在保留已有的政策性、合規性與風險性等監管指標權重的同時，進一步明確風險性監管中對各種經營風險的管控并非等量齊觀。其中，對操作風險的防范應當優于市場風險與政策風險。一方面，我國絕大多數政策性金融機構囿于自身性質與實力，并不具備與大型商業銀行同等的市場影響力;另一方面，根據國家產業與區域發展政策確定貸款項目投向而造成的投資損失風險屬于政策性金融機構補足商業性融資缺口的應負成本。

　　最后，商業性金融考核評價體系中通用的財務比率分析法存在明顯局限，不足以準確判定政策性金融機構的真實業績水平。政策性金融機構的運行成本與直接收益理論上可以進行貨幣折算，但賬面數據的量化核算無法全面反映政策性金融機構在虧損或微利的經營活動中間接獲得的社會公共利益。所以，有必要增設“目標客戶覆蓋面”“機構發展可持續性”等可量化政策性金融運作過程中有關經濟影響與社會成本的綜合評價標準，從而細化現行監管體制中有關服務國家戰略、經營風險管理等法定指標的內容[17] 。其中，“目標客戶覆蓋面”不僅要求根據資產狀況、存貸款規模、網點數量等關聯要素，度量政策性金融機構目標客戶的廣度，而且相當重視通過統計已發放貸款的投向與結構，衡量政策性金融機構服務客戶的深度。當然，在國民經濟增長與財政收支平衡面臨空前壓力的現實背景下，加緊完善政策性金融以“保本微利”為核心的可持續發展模式也是應有之意。比如，在依據資產收益率、存貸比、資本充足率等標準財務指標進行綜合評估的基礎上，引入能夠充分反映利息收入水平的“補貼依賴指數?”，以更加全面地測算政策性金融機構的自主經營能力。

　　四、結語

　　從現代金融機構的發展趨勢來看，“結構—功能—行為績效”的傳統范式不斷遭遇以“功能觀?” 為代表的金融經濟學理論的質疑，這也是各國政策性金融體系陸續邁上改革與轉型之路的根源所在。一方面，當其他制度形式可以更高效地完成政策性信貸任務時，政策性金融機構將逐步融入金融自由化的時代洪流;另一方面，如果政策性金融機構能夠以低廉的交易成本從事商業性業務，政府機構則會選擇適度放松對其經營范圍與效率目標的管制。具體到我國，在積極財政政策面臨難以突破的“天花板”、商業性金融讓利實體經濟的空間相對有限的當下，以國有政策性銀行為核心的制度供給模式將憑借負債端與資產端的比較優勢，成為“十四五”時期統籌推進經濟社會發展與社會主義現代化建設的重要推手。

　　因此，后續的學術研究應當在深刻反思金融自由化理論的基礎上，基于穩增長與防風險長期均衡的底線思維和治理邏輯，從保障政策性金融在逆周期調節中不可替代或復制的重要作用出發，圍繞政策性金融機構在市場化運作過程中衍生的風險隱患，為政策性金融體系在加快形成“雙循環”發展格局期間的持續發力提供更全面的制度支持與保障。如前所述，政策性金融運行過程中的道德風險并不僅源于“代理人問題”，政策性金融服務需求者為獲得低成本資金而產生的“騙貸”傾向，以及疊加政策性金融機構相對薄弱的信用風險防范能力，也可能導致作為“準公共產品”的政策性貸款的低效率或供給不足。由此可見，除了根據新形勢下政策性金融的職能特點與發展趨勢，適時對我國現行的監管規則體系進行相應的調整，還有必要從影響微觀經濟主體預期的關鍵因素入手，對社會信用體系建設等有關金融生態環境優化的課題進行深入的探討。