農村集體產權改革背景下成員共益權的實現困境與出路

　　摘 要: 農村集體成員的共益權屬于程序性權利，直接關系鄉村有效治理能否實現。伴隨著集體產權改革的推進，集體資產的權利主體與集體事務的管理主體不再完全重疊。股權固化進一步增強了集體成員權的封閉性和排他性，但集體產權的權能拓展允許外部主體的參與和介入，增加了集體的異質性、開放性。上述變化導致集體的開放性與成員權利的封閉性之間矛盾凸顯，使集體成員共益權的行使陷入困境。為此，應明確以戶確權、股權固化背景下戶內成員共有權的性質，完善期待性利益的轉化機制以解決股權固化與成員變動之間的矛盾。并要實現成員股東、成員非股東和股東非成員等三種不同主體的權利分置，保障集體成員權排他性的同時兼顧外來主體的權益。同時賦予集體成員和外來主體知情、監督和救濟等權利，從而實現監督性權利的共享和責任的共擔，保障成員共益權的實現和集體秩序的良好運行。

　　本文源自肖盼晴， 南京農業大學學報(社會科學版) 發表時間：2021-06-30

　　關鍵詞: 集體產權; 成員共益權; 權利分置; 責任共擔

　　產權始終是農村土地制度改革的核心議題。產權制度設計不僅決定土地所有權權屬和權益的配置，還決定社會制度和社會意識形態屬性[1]。2015 年以來，在全國范圍內已組織開展了 4 批農村集體產權制度改革試點工作，覆蓋全國 80%左右的縣( 市、區) ① 。可以說，集體產權改革是涉及億萬農民、數千萬億集體資產的重大體制創新。作為一項史無前例的重大改革，集體產權改革在取得一定成就的同時，也出現一些新問題，改革后所形成的新的產權結構和利益分配體制必將對農村既有的治理體系產生巨大沖擊。其中，比較顯著的問題是產權改革使農民集體由封閉變為開放，外部主體的準入和參與對鄉村治理體系產生巨大沖擊，導致集體成員以程序性權利為主的共益權陷入困境，亟須從理論上做進一步的關注和探討。

　　一、文獻綜述

　　關于集體產權改革的治理效應，學界主要從基礎條件、治理機制、實現形式等方面探討集體產權改革與鄉村治理的關系。一是集體產權改革影響村民自治的基礎條件。農村集體產權改革主要從結構、能力和監督三方面為村民自治創造了有利條件，為村民自治提供了合作基礎[2]。二是集體產權改革影響村民自治的機制。土地制度改革是農村各階層利益的再分配與重組過程[3]。集體產權改革過程中設計的利益機制和制度機制共同決定村民自治的有效性[4]，也提高了全體成員對集體的關心和參與程度[5]。三是集體產權改革影響村民自治的實現形式。土地產權改革使農村自治組織剝離經濟職能，回歸自我管理職能[6]，使得農村治權逐步從村干部手中分散到村民手中[7]，有助于保障農民的話語權和監督權[8]，促進村民自治的有效實現。

　　學界關于農村集體成員權的研究成果也頗多，可以分為兩方面: 一是有關集體成員資格的研究。主要集中在: ( 1) 集體成員資格界定的原則及基礎理論研究[9]。關于集體成員資格的界定主要存在戶籍說[10]、事實說[11]、義務說[12]、股東權說[13]、折中說[14]等觀點。( 2) 有學者對農村集體經濟組織及其成員權與農村社區組織及其成員權進行比較研究[15]，并明確村規民約在集體成員資格認定中的作用及其限度[16]。( 3) 成員資格認定中行政與自治關系的研究。有學者主張可選取戶籍和自治兩個標準，適當限制具有戶籍事實的成員權權能[17]。完全排除自治，無異于剝奪其意思表達的權利，此亦與私法自治的理念不符[18]; 但也不應過分強調村民“自治” 而忽視法律的限制[19]。二是有關集體成員權的內容和結構的研究。多數學者認為集體成員權是復合性權利，是自益權和共益權等具體權能集合在一起的“權利束”[20]，兼具身份性和財產性的特點[21]，不僅具有自利性，還兼有共益性的特征。成員權的實踐非私法性與制度私法性之間存在“邏輯悖論”[22]，成員權不是最大化經濟利益的工具[23]，應堅持集體成員權優先的原則。

　　通過以上梳理可以看出，學界多關注集體產權改革之初所產生的積極效應，以及集體產權改革背景下如何賦予農民更多的財產性權利等問題。集體成員權包括兩大主要內容: 一是以實現成員財產性權利為主要目的的自益權; 二是以實現成員身份性權利為主要目的的共益權。共益權包括集體事務表決權和民主決策權、知情權和監督權、選舉權和被選舉權等與集體事務管理密切相關的權利。可以說，成員的共益權直接關系能否實現鄉村的有效治理。從改革實踐來看，伴隨著改革的推進，集體財產的權利主體與集體事務的管理主體不再完全重疊，外部主體的準入與成員權利的封閉性、排他性之間的矛盾凸顯。上述變化對集體成員的共益權有何影響，應如何應對，這是集體產權改革背景下需要深入探討的重要問題。

　　二、身份與財產: 集體成員權的兩權分離

　　農村集體成員權最初是土地集體化時期的產物，主要包括以財產性權利為主要內容的自益權和以身份性權利為主要內容的共益權。集體產權改革背景下，“人地分離”現象日益明顯，成員的財產性權利與身份性權利出現逐漸分離的趨勢。

　　( 一) 身份資格: 集體成員權的排他性特征

　　農民集體是以血緣和地緣關系為主形成的團體，具有一定的排他性特征。排他性主要從結構性維度來描述成員資格的界定標準將會形成具有何種程度的封閉性與排他性特征的產權結構，涉及某一集團內部資源的合理分配和權利的保護等重要問題[24]。從法律規定來看，按 照《民法典》第 261 條、262 條和《土地管理法》第 11 條的規定，可以明確農民集體是農村土地的主要權利主體。從歷史維度來看，農民集體具有明顯的地域性與血緣關系特征，國家權力未介入之前主要依靠民間慣行實現自我治理。農民集體在地緣身份的認同上雖然標準各異，但基本條件大體相同，長期以來根據居住時間、財產、義務履行等條件，將同一地緣內的居住者分成若干種類，分別享有不同的資格和權利①。1949 年以后，經過互助組、合作社、人民公社等幾個階段，在政治手段的推動下形成了具有強烈排他性的“形式上的共同體”。政社合一體制之下，農民集體的政治職能與經濟職能未能完全分離。20 世紀 80 年代后，“三級所有，隊為基礎”的生產資料所有制形式轉變為村、村民小組和鄉鎮等三種類別的農民集體所有，而其成員以戶為單位享有使用收益權能。學界的主流觀點認為這樣的產權結構具有很強的團體性和對外排他性，是 “總有權或者新型總有權”[25]，立法中也采用類似的立場。

　　農民集體和集體所有權的排他性使集體成員權具有明顯的身份性特征，即成員的身份資格是獲得成員權利的必要條件。集體所有權是一種以財產目的為中心建立的功能性概念，旨在將一定的財產保留在一定范圍的共同體內部。嚴格的成員資格認定和身份條件可以將開放、模糊的產權結構轉變為封閉、明晰狀態，通過建立排他性產權結構，一方面，可以明確成員權的客體內容和主體范圍，降低交易成本，促進資源的有效配置，保障集體成員權利的有效實現; 另一方面，集體成員權的身份要件也會進一步強化產權結構的封閉性。集體成員權屬于資格性權利，以具有集體成員身份為前提。從具體內容來看，集體成員權包括以財產性權利為主要內容的自益權和以身份性權利為主要內容的共益權。其中，自益權以實現財產性權利為主要目的，包括承包集體土地、申請和使用宅基地、獲得集體救濟、享受集體各項福利等實質性權利，具有明顯的對內排他性特征。共益權則是指集體成員基于成員身份參與集體決議，在集體管理中表達自己的意見，以實現集體的整體利益，多屬于程序性質的權利，具有明顯的對外排他性特征。共益權行使的目標之一是實現對集體財產公平公正的分配[26]，進而維護成員自身的權利和利益。集體產權改革中固化股權強化了對內的排他性，嚴格的成員資格認定條件等會為外來主體的參與設置屏障，增強對外排他性?？梢哉f，集體產權改革強化了集體成員權的身份性特征，進而增強了產權結構的封閉性。

　　( 二) 兩權分離: 集體產權改革對集體成員權的影響

　　集體產權改革是重大的體制創新，其對集體成員權的結構和內容產生重要影響，使成員的財產性權利得以拓展和實現，但也使其與身份性權利的分離日益明顯。

　　一是集體產權改革明確了集體的邊界和成員范圍。農村集體經濟組織是農民集體的代表主體和意志表達主體[27]，是抽象概念的實體化。人民公社解體后，政社合一體制隨之瓦解，農民集體大部分行政職能被行政村所吸收，主要保留了經濟管理職能。在理論上，農村集體經濟組織與村民委員會分別承擔集體經濟管理職能和村民自治職能，但在實踐中，兩者的職能界定不清晰，特別是農業稅及各種雜費取消后，集體與成員之間的權利義務關系變得模糊乃至不復存在[28]。加之，很多地方并未設立實體的農村集體經濟組織，其職能由村民委員會或村民小組代為行使，導致農民集體變得更加抽象和模糊。集體產權改革后，最顯著的變化是通過清產核資和成員資格認定，明確了集體的邊界和成員的范圍，并使成員權利內容明晰化。集體產權改革通過封閉、開放、自治、他治等不同的組合模式[29]，確定了集體成員資格的界定標準，并依據成員身份、勞齡、對集體貢獻、生活保障等標準對股權進行量化并明確成員的份額①，股權證成為成員參與管理決策和進行收益分配的憑證。通過清產核資和成員資格認定，明確了農民集體與集體成員的權利義務關系，集體經濟組織的設立和完善使農民集體這一抽象概念具體化。

　　二是各試驗區通過權能深化，明晰集體產權的數量、范圍和權利者，增加了集體成員的財產性收入，保障了成員自益權的實現②。目前，絕大多數集體產權改革試驗區都賦予了成員對集體資產股份的占有、收益、有償退出及繼承的權利; 還有一些試驗區賦予了成員抵押權和擔保權③。通過集體成員權能的擴充，集體成員擁有更多的選擇，他們根據自身的需要確定經營方式和收益分配辦法，增加財產性收入，從而實現以財產性權利為主要內容的自益權。

　　三是集體產權的權能拓展使成員的財產性權利與身份性權利出現明顯的分離。第一批集體產權改革試驗區中除湖南資興以外，其余 28 個試驗區都賦予了集體成員對其所持股份的繼承權。獲得股權的集體外成員享有怎樣的權利，在理論和實踐中都存在較大的爭議。各試驗區普遍采取了“兩權分離”的做法，即因繼承取得的股份只有經濟方面的分紅權，并不具有選舉權等重大經營決策權，即權能拓展之后成員都是股東，但股東并非都是成員; 因繼承、贈與成為股東的，只享有收益權而不享有民主權利。由此，成員的身份性權利與財產性權利相分離的現象將越來越普遍。

　　三、排他與準入: 集體成員共益權的實現困境

　　集體成員權作為復合性權利，是自益權和共益權等具體權能集合在一起的“權利束”。其中，共益權主要包括集體事務表決權和民主決策權、知情權和監督權、選舉權和被選舉權等身份性、程序性權利[30]。集體產權改革使集體的排他性與外部成員的準入之間矛盾突出，導致成員共益權的實現陷入困境。

　　( 一) 股權固化: 成員權封閉排他性的增強

　　從農戶角度來看，股權固化背景下戶的團體性與成員個體性之間的矛盾更加突出。集體產權改革仍是堅持以戶為單位固化股權。按照相關法律的規定，我國土地承包經營權采取了以戶為單位的確權方式，使成員個體的權利隱蔽在“戶”這一“團體”之中。在當前的集體產權改革中也繼續遵循此原則，各試驗區的股權配置大多采取“量化到人，固化到戶”的靜態管理辦法，強調股權不隨人口變動而調整，以此穩固集體資產的產權關系。確權之后，以戶為單位發放的股權證書是集體成員以股份形式占有集體資產、參與管理決策和參加收益分配的憑證。在最初的階段將股份量化到人，賦予集體成員明確、穩定的產權份額，成員個人的財產權得到顯著增強。這同時也會產生以下兩方面的問題: 一是伴隨著時間的推移，“固化到戶”使集體內矛盾轉化為戶內矛盾。成員個體的表決權、決策權等程序性權利往往被“戶團體”代為行使，個人的意志難以得到充分表達。伴隨著個體權利意識的不斷增強，成員個體與戶團體之間的矛盾將日益突出，勢必影響家庭和諧和農村社會穩定[31]。二是股權固化使得股權收益永久化，具有“過度激勵”的作用，激化了成員資格爭奪沖突[32]。雖然在實踐當中股權登記證書上會列出每位成員的姓名，看似更有利于保護成員個體的權益，但在實施中引發了更多問題。例如，新增成員從何處取得權利、戶內成員的移出是否意味著相應權利滅失等問題凸顯出來，將會產生更加復雜的權利消滅、權利繼承、權利重新分配等法律關系問題[33]。

　　從集體角度來看，固化的股權與動態變化的集體之間的矛盾也日益突出。農村集體經濟組織盡管具備地域性和封閉性，但也處在不斷變化的過程中。一方面，集體成員因生老病死、遷入遷出，在數量與結構上是不斷變化的; 另一方面，集體資產也會因為開發、復墾、結構調整等導致總量的變化。股權固化本來是為解決封閉性、排他性集體中成員身份的變動問題，但產權改革之后，集體成員的財產權觀念不斷強化，排他性的成員資格確定形式將持續甚至加劇，將會導致集體內利益分配矛盾激化。每一次集體所有權的行使，如集體股權配置、征地補償款分配、宅基地分配、集體收益分配等，都可能改變內部利益分配格局并引發劇烈的博利性沖突。因此，股權固化不僅沒有解決集體成員權中的身份問題，而且使成員的身份有一種復雜化的趨勢[34]。這給集體成員的參與和表決等程序性權利的行使帶來一定困難。

　　( 二) 外部主體準入: 異質開放場域的形成

　　從目前的實踐來看，各試驗區通行的做法是允許股份在集體經濟組織內部進行交易。并且成員的股份可以繼承，有些試驗區甚至還賦予成員抵押權、擔保權。權能拓展增強了成員的自益權，卻導致以下兩方面的問題更加突出。

　　第一，伴隨著集體產權改革的不斷推進，外部主體的準入和參與使農民集體由封閉變得開放，異質性增加，成員權利的性質多樣化。股權流轉之后是否保留出讓人的成員身份，目前尚無定論。若保留，則會使股東身份和成員身份明顯分離; 若不保留，則有違集體所有權的宗旨和目標。成員權是集體成員享有的一種基礎性權利，具有身份性和資格性的特征，轉讓股權并不能使其成員資格喪失。若未明確規定非本集體成員不能受讓股份的相關權利，則意味著集體股權的流轉可以突破集體的邊界，集體所有權的封閉性和排他性將被打破，集體資產就可能演變為集體外主體的私有財產。而且股權固化以后，成員的股份可以繼承，甚至可以抵押、擔保。但按照相關規定，即使股權能夠流轉，受讓人取得的也只是財產性權利，卻不享有集體事務的經營決策權。

　　第二，集體產權的權利人與集體事務管理人不一致的情況越來越普遍。權能拓展后，集體內各主體的權利內容和權利性質的差別會越來越大，擁有完整成員權者可能會逐漸減少。新加入的戶籍人員不能取得成員身份，因繼承取得股份者在集體中的權利也會受到限制，一般不享有民主決策和表決權等民主管理權。從各改革試驗區來看，集體經濟組織事項的決策并未采取 “一股一票”的表決方式，股權受讓人即使獲得股份，經濟權利增加，但按人投票的表決、管理等共益權并未增加。已轉讓股份的集體成員成為無股份收益權者，利益弱相關會降低其參與集體經營管理決策的積極性; 而有股份收益權者想要實現收益的保值增值，卻沒有相應的管理權。

　　四、權利分置與責任共擔: 集體成員共益權的實現路徑

　　如上所述，集體產權改革之前，農村集體的場域與產權都呈現排他性、封閉性的特點，集體財產的權利主體與管理主體基本呈重合狀態; 而集體產權改革之后，同一時空場域內集體產權的權利人與集體事務管理人不一致的情況越來越普遍[35]，使成員共益權的行使陷入困境。如何化解集體成員權的排他性與外部主體準入之間的矛盾，以實現集體成員的共益權，是目前亟須深入探討的重要問題。

　　( 一) 權利分置: 各主體權利內容的明確

　　以戶確權、股權固化背景下集體成員具有雙重身份:

　　第一重身份是農村承包經營戶內成員。在股權分配之初，集體成員基于身份資格獲得平等的、份額明確的股份，這樣有利于個人財產權利的增強。但此后，伴隨著戶內成員的變化，個體份額變得模糊，成員個體的權利被隱性化，戶內成員間的權利義務關系呈現以下兩方面的特征: 一方面，這是以保障生存者的權利為目的、成員份額隱性化的一種產權結構形式，類似于聯合共有權( joint tenancy) ①。戶內成員的減少意味著其他成員隱性份額的增加，而成員的增加則意味著戶內全體成員隱性份額的減少。另一方面，成員之間存在期待性利益。農村承包經營戶多數情況下與家庭相重合，同居共財期間家戶內部的互惠合作使成員即使在份額不明的情況下也能滿足基本生存所需。戶內成員在生老病死或遭受外界侵害等情況下期待性利益可以轉變為現實利益，抵御外來風險，為成員個體提供基本的生存保障。因此，以戶固權背景下戶內成員之間是利益期待性合有關系[36]。由此，通過明晰戶內成員共有權的性質實現戶內部的權責明確，有利于保護新成員的權益，可以有效化解股權固化帶來的矛盾。除此之外，還應完善戶內委托和戶對外代表制，明確其適用條件、規則、法律后果以及對第三人的效力等內容。這既可使集體成員在戶內部通過戶內委托和戶對外代表充分表達意志，也能維持家戶的整體性，實現對外責任的共擔。

　　第二重身份是集體經濟組織成員。在拓權賦能背景下，集體經濟組織內的參與主體可以分為三類: 成員股東、成員非股東和股東非成員。為化解成員權的排他性與外部主體準入之間的矛盾，應實現不同主體的權利分置。一是，在身份性權利與財產性權利“兩權分置”之下，對農民集體和農村集體經濟組織的職能加以區分。農村集體經濟組織是農民集體的代表主體和意志表達主體[27]，可以實現農民集體的經濟職能。二是，明確成員股東、成員非股東和股東非成員等三種不同主體的權利范圍。成員非股東享有農民集體的事務表決權和民主決策權、知情權和監督權、選舉權和被選舉權等身份性權利。股東非成員只享有集體經濟組織內基于股東身份的經濟管理權和股份收益權，但不享有農民集體內的民主權利。與其相比，成員股東則可以享有農民集體和集體經濟組織內的各項權利。由此，通過權利分置，明確三種不同權利主體的權利范圍，既可保障集體成員權的排他性特征，又能兼顧外部準入主體的權益，有效化解排他與準入之間的矛盾。

　　( 二) 責任共擔: 監督責任的共同承擔

　　如上所述，在拓權賦能背景下集體經濟組織內的成員股東、成員非股東和股東非成員三類主體分別享有不同的權利。從權責一體、權責對等的角度來看，三類主體應分別承擔相應的責任。一是成員股東具有“成員+股東”的雙重身份，既享有農民集體的身份性權利，也享有集體經濟組織內的財產性權利。與此相對應，成員股東既要承擔農民集體內的責任，也要承擔集體經濟組織內的責任。二是成員非股東因其財產性權利已經轉讓，則只承擔農民集體內的相應責任。三是股東非成員因受讓成員股份而加入集體經濟組織，但不具有成員資格，則只能享有財產性權利，承擔集體經濟組織內的相應責任。

　　從現實情況來看，集體經濟組織與農民集體是利益密切相關且高度重合的“表里”關系，農民集體的管理和決策直接影響集體經濟組織的運行，而集體經濟組織運行狀況的好壞直接影響農民集體的利益分配。因此，雖然不同主體的權利要分置，但監督性責任須共擔。為了防止內部人控制和熟人社會的架空，成員股東、成員非股東和股東非成員應同時享有知情權和監督權，共同承擔監督集體事務運行和管理的責任。并賦予三類權利主體權利受到損害時的救濟權，集體成員基于成員身份，成員股東和外來主體基于股東身份，可以分別對農民集體和集體經濟組織行使撤銷權、代位訴訟、代表訴訟和知情權訴訟等權利，從而實現權利的救濟，保障集體秩序的良好運行。

　　五、總結與思考

　　通過本文的考察可知，伴隨著改革的推進，原先封閉的集體產權結構變得開放，集體財產的權利主體與集體事務的管理主體不一致的情況將越來越普遍。當前集體產權改革仍是堅持以戶為單位固化股權，增強了集體成員權的封閉性和排他性，從而造成戶的團體性與成員個體性之間的矛盾更加突出、固化的股權與動態變化的成員之間的矛盾突出。與此同時，集體產權的權能拓展增強了集體的異質性、開放性。在此背景下，集體成員以實現財產權利為主要目的的自益權雖然得以實現，但以程序性權利為主的共益權的實現卻陷入困境。對此，首先，應明確在以戶確權、股權固化背景下戶內成員共有權是一種利益期待性聯合共有關系，這樣有利于確定成員個體權利的內容和范圍，并通過戶內委托、戶對外代表制完善家戶內部的責任共擔機制。其次，成員股東、成員非股東和股東非成員等三種不同主體的權利分置可以保障成員權的排他性，并顧及外來主體的權益。最后，權利雖然分置但責任須共擔。一方面，通過多元主體監督性權利的行使實現責任共擔，保障農民集體和集體經濟組織的有序運行?？梢哉f，在未來的改革中，完善權利分置和責任共擔機制是突破集體成員共益權困境、實現農民集體有序運行的重要出路。雖然如此，本文的研究僅僅是為集體成員共益權如何實現提供了基本的方向，對于完善權利分置和責任共擔機制的具體實施方案，還需要在未來的研究中做進一步分類，并進行深入的探討。