我國地方財政重整制度的釋評與完善

　　摘要:地方財政重整制度是地方政府發生嚴重債務危機事件時的一種應急處置制度,對該制度的完善有助于形成地方政府性債務管理的政策閉環。 地方財政重整主要是對地方政府預算的重新安排,而非地方政府的破產,因此需要在維持政府有效運轉、維護社會公共利益的基礎上,實現地方政府對財政責任的獨立承擔。 為實現這一目的,需要明確界定財政重整制度中的經濟標準、程序標準和權責歸屬。 同時,為確保地方財政重整制度的有效性和可持續性,應注重與預算、公債等財政管理制度的有效銜接。

　　關鍵詞:地方政府性債務;政府債務風險;財政重整

　　中圖分類號:D912. 29 文獻標識碼:A 文章編號:1001 - 5019(2019)01 - 0101 - 07

　　《山東財政學院學報》是由山東財政學院主辦的財經類期刊，創刊于1989年，系山東省優秀期刊、華東地區優秀期刊，現已加入“中國科技期刊數據庫”、“華藝中文電子期刊(CEPS)”、“書生數字期刊”等多家電子期刊及數據庫。

　　黨的十九大報告提出了堅決打好“ 三大攻堅戰” 的明確要求,其中,防范化解重大風險攻堅戰居首位。 而在諸多誘發重大風險的因素中,居高不下的地方政府性債務無疑是重中之重。 自分稅制改革以來,地方政府財力與支出責任的缺口愈來愈大,在經濟下行與土地政策收縮的雙重壓力下,舉債似乎成了地方政府彌補短期財力缺口的有效手段。 為規范地方政府的舉債行為,國務院出臺了一系列規范性文件,其中,《 地方政府性債務風險應急處置預案》 ( 以下簡稱《 預案》 ) 首次提出了以地方財政重整制度為核心的地方政府性債務應急處置措施。 就制度本身而言,這一未雨綢繆的制度安排不僅是落實《 中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)規定、進一步加強地方政府性債務管理的有力舉措,也是防范化解重大風險的關鍵政策儲備。 但就制度構造而言,《預案》有關地方財政重整的規定過于粗疏,于實踐難以具體操作,部分規定是否妥當也值得推敲。 為此,有必要在厘清地方財政重整制度的現實意蘊的基礎上,對《預案》有關地方財政重整制度的不足進行深入分析,并就制度的完善路徑一抒淺見。

　　一、邏輯起點:地方財政重整制度的現實意蘊

　　( 一) 從事前監管到應急處置的制度演進

　　根據 2014 年修改后的《 預算法》 之規定,我國地方政府被賦予了有限的舉債權,使得地方債的發行成了一種常態。 為進一步加強地方債的管理,有效防范地方債風險,國務院及其有關部委先后發布了《 關于加強地方政府性債務管理的意見》 ( 以下簡稱《 意見》 ) 、《 地方政府一般債務預算管理辦法》《 地方政府專項債務預算管理辦法》《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》《 新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》 等一系列規范性文件。 就地方政府性債務管理體系的構成而言,主要包括事前監管機制和事后應急處置機制,但現行法律規范多集中于對事前舉債行為的約束,鮮有對事后應急處置的規范,而事前監管與應急處置機制是相互補充的,若缺乏應急處置機制,事前監管很容易變成過度行政控制,成為中央與地方的博弈①。 從債務管理實踐來看,事前監管機制雖然在一定程度上規范了地方

　　政府的舉債行為,但很難從根本上遏制住地方政府的舉債沖動,部分地方政府甚至通過信用擔保、資產管理計劃、明股實債等方式隱蔽舉債,使得地方政府性債務風險進一步加大。 在這種情況下,建立地方

　　政府財政重整制度,是進一步落實“ 中央政府不救助” 原則,防范和化解地方政府債務危機的一種制度選擇。

　　( 二) 法治背景下處置地方政府性債務危機的最佳選擇

　　在域外較為成熟的地方政府性債務應急處置機制中,地方政府破產制度最為完善也最具代表性。地方政府破產制度由破產制度發展而來,但兩者在內涵上具有明顯的差異。 就概念而言,地方政府破產制度是指地方政府在出現嚴重債務危機的情況下,依法通過實施預算調整、債務減免、資產處置等一系列手段,將債務規模控制在政府財政能力之內,以恢復財政秩序的平衡狀態。 而傳統意義上的破產制度,一般指債務人在出現不能償還到期債務的情況下,由債權人向法院提出申請,法院依法對債務人資產、債務予以處理的制度安排。 就法理而言,地方政府破產制度也不同于傳統意義上的破產制度。 按照破產法一般理論,公法人并不具有破產能力,因為公法人具有提供公共服務的職能。 正是因為這一職能所在,公法人無法通過破產來承擔一般債務人的經濟責任,具體表現為必須保留債務人的主體資格,且債務人的財政能力也無法被完全消滅。 而地方政府破產制度賦予了地方政府破產能力,即債務人能夠在破產制度框架內解決債務清償問題,使地方政府破產僅限于地方財政的破產,而非職能的破產①。 同時,由于地方政府的公法人屬性,導致其責任承擔并不限于經濟責任,可能擴展至行政或政治層面,這是傳統破產制度所無法涵蓋的。

　　我國地方財政重整制度在構建理念上源于對域外地方政府破產制度的借鑒,一些學者也將地方財政重整制度稱為中國版的“ 地方政府破產制度”,但地方政府破產制度只是應對財政危機的一種方法,并不意味著我國目前可以全盤照搬域外經驗。 對此,有學者指出:“ 允許地方政府破產是牽涉到政治、經濟和法律等諸多問題的‘ 大工程’,在實際操作中,可能將面臨地方政府資產清算方法、政府破產標準界定、政府破產后官員任免規則等諸多難題。 因此,是否允許地方政府破產,仍需長期探索。” ②就我國實際而言,由于政府在社會運行中的核心作用,一向被認為具有無限的信用,若被冠以破產之名,其產生的政治影響及可能帶來的經濟影響將遠超政府違約的后果。 與此同時,在我國當前法律體系中并不存在公法人破產這一概念,這意味著我國地方政府并不具備法律意義上的破產能力,若采用地方政府破產模式,無論在實體法上還是程序法上都將面臨無法可依的局面,故我國不宜采取地方政府破產之模式。地方財政重整制度既不是對地方政府債務責任主體的消滅,也不是對政府財產的清算,而是通過建立明確的體系框架來重新平衡各方利益的法律規則③。 總體而言,地方財政重整制度是在我國現行政治經濟體制尤其是法治背景下,依法處置地方政府性債務危機的最佳選擇。

　　二、文本簡釋:地方財政重整制度的立法缺憾

　　( 一) 范疇層面:基本概念尚未厘清

　　地方政府性債務作為地方財政重整制度的規范對象,就概念而言,理論界對其認知不一④,實踐中“政府債務” 與“ 政府性債務” 也經常被混淆使用。 從現有法律規定來看,《 預算法》 中使用的是“ 政府債務” 的表述,而在《 意見》 和《 預案》 中則同時出現了“ 政府債務” 和“ 政府性債務” 兩種表述。 從法律規范的名稱表達上看,“ 政府債務” 與“ 政府性債務” 似乎并無太大差異,但實際上所涉及的債務范疇并不相同。 “ 政府債務” 是指政府或政府部門等單位作為債務人,依據法律規定或者合同約定,以財政資金向債權人承擔的償還責任。 更進一步來說,政府債務為政府負有無條件償還責任的債務。 而“ 政府性債務” 是指政府或政府部門以及經政府授權的部門和單位作為債務人,依據法律規定、合同約定以及政府

　　的道義責任,以財政資金或者非財政資金向債權人承擔的直接償還責任、擔保責任以及救助義務。 “ 政府債務” 實質上是狹義的“ 政府性債務” 。 對地方政府性債務概念的認知差異具體表現在對政府債務的

　　認定口徑不一,以 2017 年我國政府性債務統計結果為例,財政部統計結果顯示 2017 年我國政府性債務總額為 29. 9 萬億元①;而根據國際清算銀行統計結果,2017 年我國政府性債務總額為 38. 8 萬億元②。

　　根據《 預案》 之規定:“ 若市、縣年度一般債務利息支出達到公共財政預算支出比例 10% 以上,或者專項債務利息支出達到政府基金預算支出 10% 以上的,則必須啟動財政重整。” 由此可見,地方政府性債務數據是地方財政重整制度啟動的關鍵依據,但地方政府性債務認定口徑不一使得地方政府在債務數據統計時有了選擇的余地,這無疑在理論上為地方政府規避地方財政重整制度留下了操作空間。

　　( 二) 邏輯層面:制度實現前提或缺

　　《 意見》 中明確規定:“ 地方政府對其舉借的債務負有償還責任。” 這為地方財政重整制度中財政責任獨立承擔理念的確立明確了方向,而實現地方政府財政責任獨立承擔的一個根本性前提是中央政府堅持不救助原則。 在我國現行體制下,若要真正實現中央政府對地方債務危機的不救助,至少應當具備以下兩個條件:一是地方政府有自己獨立的財權,因為責任的承擔應該是以相應的財權為基礎;二是必須有強硬的外部約束,以遏制地方政府發債沖動③。 但令人遺憾的是,我國目前尚未具備上述條件。 第一,各級政府間事權存在同質化的趨勢。 根據《 憲法》 規定,地方各級人民政府對上級國家行政機關負責。 《 憲法》 對我國單一制行政結構的認可賦予了中央政府管轄所有地方政府權力的正當性,在這種權力構成下,除了國防和外交外,各級政府間的事權劃分出現了同質化趨勢。 因為各級政府間的事權與支出責任并不存在嚴格的對應關系,從而導致了處理政府間財政關系時的責任劃分困境,這無疑為地方政府獨立承擔財政責任提供了抗辯依據,進而加劇了地方政府的發債沖動。 第二,地方政府缺乏足夠的地方財政自主權。 我國地方財政自主權的缺乏主要體現在稅收收益權上。 中央政府對稅收收益權的變更依據主要是國務院相關規定,并未嚴格遵循法定程序,這相當于中央政府否定了地方財政的獨立性,因此無論中央政府是否參與地方政府舉債,都理應分擔責任④。 此外,在地方政府財權過小且負債率較高的情況下,地方政府并沒有獨立償債的能力,故在目前分稅制財政體制下僅靠地方政府自行還債無疑是不現實的。

　　( 三) 原則層面:利益平衡機制闕如

　　對利益的追求既是推動社會進步的動力,也是引發社會矛盾的根源,但正是利益的矛盾與沖突才造成了法律規范的產生⑤。 地方財政重整制度中多方主體的利益訴求導致了利益沖突,這其中包括了債權人與債務人之間的利益沖突、債權人之間的利益沖突以及地方政府( 債務人) 與納稅人的利益沖突。就債權人與債務人的利益沖突而言,其根源在于地方政府性債務的特殊法律屬性造成的雙方地位不對等。 地方政府性債務是以實現公共性目的為目標、以政府信用為基礎的債券,雙方主體間為契約法律關系,在本質上屬于公法之債⑥。 公法之債基于契約而發生,并未脫離債的發生和償還規則,同樣需要遵循債的相對性原理。 根據債的相對性原理,債權人只能向特定當事人主張權利,一般不向債務人之外的人主張權利⑦。 因此,在地方財政重整過程中,債權人只能要求發行債務的地方政府按照合同約定或者法律規定履行義務,地方政府在一般情況下也只能由自身承擔責任。 在遵循債的相對性原理的同時,公法之債也表現出一定的特殊性:地方政府作為債務人主體,所承擔的社會責任具有強制性,其必要的公共職能應當被保留,且政府性債務所依托的還債來源為稅收或其他財政收入,債權人不能直接將公共財

　　產作為抵押物,這導致了債權人既無法行使法定追索權,亦無法通過消滅債務人主體的方式來實現權益救濟,從而造成了債務人相對于債權人的強勢地位,而《 預案》 的條款設置中并未體現出對債權人利益的足夠支持。 債權人之間的利益沖突源于不同債權人對所擁有債權的不同利益期待,少數債權人的利益要求可能會造成財政重整的成本提高①。 在美國的地方債務應急處置機制中,破產法院作為解決債務問題的組織機構,對占債權人總人數 1 / 2 以及占受損債權總額 2 / 3 以上的債權人表決通過的債務調整計劃擁有強制通過權②,這在一定程度上減少了不合理利益訴求對整體利益協調進程的干擾,但我國地方財政重整制度中并未設置諸如此類的債權人利益平衡機制。而債務人與納稅人之間的利益沖突則源于加強財政紀律與地方財政自主權的矛盾,對此,《 預案》 僅作出了原則性規定,即“ 保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出”,但是,“ 必要的基本民生支出” 和“ 政府有效運轉支出” 的指涉內容是什么? 當“ 必要的基本民生支出” 和“ 政府的有效運轉支出” 無法同時保證時,是否需要規定優先保障順序? 這些問題《 預案》 沒有明確規定。

　　綜上,地方財政重整過程中的利益沖突具有必然性,保障各方的利益平衡是地方財政重整的基本要求,如何平衡各方之間的利益關系,也是地方財政重整制度中的重點和難點,但《 預案》 中并未就如何平衡各利益作出相應的制度設計。

　　( 四) 規則層面:實施流程規范不足

　　《 預案》 作為地方財政重整制度的文本載體,雖然對地方財政重整的制度框架進行了較為全面的構建,但《 預案》 在性質上仍屬于規范性文件的范疇。 由于規范性文件所具有的非立法性特征,《 預案》 在制度實施流程的內容表述上存在若干失范之處,具體如下:

　　第一,關于地方財政重整制度的啟動程序。 一方面,《 預案》 僅在第四部分概括性地提到“ 實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關程序”,但“ 相關程序” 具體包括哪些程序并不清晰。 另一方面,根據《 預案》 規定,只有在申請人申請的情況下方可以啟動地方財政重整,受理機構才可以受理,啟動的主體包括申請主體和受理主體。 但《 預案》 并沒有就申請主體和受理主體作出明確規定。

　　第二,關于地方財政重整計劃的編制。 地方財政重整計劃一旦啟動,首先就需要考慮計劃方案的編制,但《 預案》 中并未明確地方財政重整計劃的編制權劃分。 與此同時,《 預案》 對財政重整計劃編制的內容也缺乏具體規定,而該方案是否合法、合理,會直接影響到財政重整計劃效能的有效發揮。

　　第三,關于地方財政重整計劃的審批。 財政重整計劃編制完成后,應當履行一定的審批程序方產生法律效力。 對此,《 預案》 僅規定:“ 地方財政重整計劃實施以后,相關市、縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等支出項目,必須依法報本級人民代表大會或其常委會審查批準,同時,必須報上級政府備案。 上級政府對相關市、縣政府報送備案的預算方案要加強審核評估,認為有不適當之處需要撤銷批準預算的決議的,應當依法按程序提請本級人民代表大會常委會審議決定。” 我們認為,僅要求“ 相關市、縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等支出項目” 依法報本級人民代表大會或其常委會審查批準是不夠的。 一方面,僅規定“ 相關市、縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等支出項目,報上級政府備案”,不足以實現上級政府對下級政府財政重整行為的有效監督,因為我國地方各級政府還不是真正意義上一級獨立的“ 責任政府”;另一方面,部分重整內容可能超過本級政府權限,如地方政府債務限額和地方債務置換額度的變更,按照現行規定,這兩項制度的額度每年由中央政府統一制定并分配給各省,再由省級政府進行分配,僅依靠地方人民代表大會的批準,是無法調動額外額度來保障重整計劃的執行的。

　　第四,關于地方財政重整計劃的執行。 一般而言,地方財政重整計劃獲得批準后,由地方政府來負責執行。 但具體由哪個機構來具體負責實施? 對此,《 預案》 規定:“ 縣級及以上地方各級政府需設立本級政府性債務管理領導小組( 以下簡稱債務管理領導小組) 作為非常設機構,負責領導本地區政府性債

　　務的日常管理。 當本地區出現政府性債務風險事件時,則根據需要轉為政府性債務風險事件應急領導小組( 以下簡稱債務應急領導小組),負責組織、協調、指揮風險事件應對工作。” 依此規定,地方財政重整計劃執行的機構為債務應急領導小組。 那么,即使可以由該領導小組負責實施,《 預案》 對該領導小組在具體執行過程中享有的職權以及履行的責任范圍也未作規定。

　　三、路徑探析:地方財政重整制度的完善方略

　　對于我國地方財政重整制度的完善,我們認為可以從以下三個維度進行:

　　( 一) 構建以《 地方財政重整法》 為核心的法律體系

　　《 預案》 就其性質而言,屬于規范性文件的范疇,但由于效力層次過低,且內容不夠具體明確,既無法給予地方財政重整的實際實施提供法律性支撐,也無法規制地方財政重整的相關行為。 地方財政重整制度的實施不僅要有明確的法律依據,而且應當依據法定程序進行,因此有必要對地方財政重整行為進行法治化約束。 在法治化的路徑選擇上,《 預案》 中提出的“ 地方財政重整” 概念,其本質是對破產重整制度原理的吸收借鑒,但其并未完全貫徹破產法的相關邏輯①。 換言之,就地方財政重整而言,《 預案》 雖然規定了類似于美國地方政府破產的財政重整措施,但無法解決因地方財政重整的實施而可能產生的諸多問題。 如在地方財政重整計劃實際執行程序中,如何使得“ 三不一退” “ 削減經費” “ 縮編裁員”“ 清理補貼” 以及處置政府資產等成為一項強制性規定? 又如何有效規制地方財政重整行為,以防止財政重整行為無序性? 鑒此,有必要在《 預案》 基礎上,及時研究制定《 地方財政重整法》 ,就地方財政重整的原則、目標、主體、標準、措施、程序等作出明確、具體的規定。

　　地方財政重整制度作為地方債務管理中的應急處置機制,需要系統的地方債務管理制度的支持。修改后的《 預算法》 針對地方政府債務作了一些規定,但《 預算法》 畢竟不是規制公共債務的管理之法,無法具體細致地針對地方政府性債務作針對性規定。 與此同時,國務院及其有關部委雖然頒布了一系列有關地方政府性債務的規范性文件,但由于各規范性文件之間聯動較弱,難以形成系統的地方政府舉債管理機制,地方政府變相舉債的情況層出不窮,地方債務再次呈現隱性化趨勢。 鑒此,制定《 公共債務法》 ,以立法形式對地方政府債務的限額、用途、期限及償債財源予以規范和約束就顯得尤為必要。

　　此外,我國地方政府舉債沖動以及違規舉債行為難以遏制的原因主要在于地方政府缺乏與事權相一致的財權。 當前各級政府間事權責任劃分并未取得實質性進展,事權下移情況依然普遍存在,上級政府以各種名目轉移其應承擔的事權給下級政府,下級政府被迫承擔了本該由上級政府承擔的事權,從而造成地方政府長期存在債務漏洞,進而引起地方政府不得不轉向大舉借債以化解地方財源困境。 長遠來說,建立一個穩定、確定的中央與地方政府間財政關系,切實解決分稅制以來長期存在的地方政府事權過大、財權過小的問題,是遏制地方政府發債沖動、避免和化解地方政府債務危機的一個重要路徑。而法治則是實現政府間財政關系穩定性和確定性的最佳選擇。 財政關系是政府間關系的重要內容,通過立法形式確定政府間財政關系,是推進依法治國的重要舉措,是推進財稅體制改革的重要體現,是建

　　立現代財政制度的必然要求。 因此,通過法律形式確立地方間財政關系,是推進依法治國的重要舉措,也是財稅體制發揮改革“ 突破口” 功能的重要體現②。 為此,財政部 2016 年 7 月 18 日公布的《 法治財政

　　建設實施方案》 以及國務院2016 年8 月16 日印發的《 關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》 ,均明確提出“ 研究起草政府間財政關系法,推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系” 。 可以說,制定《 政府間財政關系法》 ,對于有效規制政府間財政關系,遏制、避免政府間財政關系的隨意變動,進一步建立健全財政法律體系,實現財政法治化等具有十分重要的意義。

　　( 二) 完善地方財政重整制度的運行機制

　　如何進一步完善《 預案》 有關地方財政重整之規定,是目前亟待研究解決的問題。 我們認為,地方財政重整制度的完善,應當包括如下幾個方面:

　　第一,建立地方財政重整過程中的利益平衡機制。 鑒于債權人在地方財政重整中的弱勢地位,應當給予債權人一定的制度支持,域外國家在相關立法中也皆是如此。 如新西蘭 《 地方政府債務法案》 第

　　92 條至第 103 條規定,如若地方政府對債務或利息無法按時支付或持續支付,則應作為違約方向債權人額外支付賠償金,賠償金以違約金額的 5% 來計算;如果地方政府超過 28 天依然無法足額或持續支付,地方政府債務委員會將依據法律啟動主動追索機制,主動向違約政府追索債務或提請高等法院指派專門的財務委托管理人追索債務①。 又日本 《 憲法》 規定,即使地方政府財政狀況惡化也必須保證債權人的利益,日本地方自治團體不允許通過破產程序來逃避債務,但允許以財政重建的方式來解決政府債務危機。 即使是采用地方政府破產模式的美國,也賦予了債權人在債務重整計劃中的表決權與抗辯權。結合我國地方財政重整制度的具體框架,我們認為應當賦予債權人以下權利:當地方政府不履行啟動地方財政重整制度的義務時,債權人可以向上級政府申請啟動地方財政重整;地方財政重整計劃在制定時應當給予債權人意思表達的機會;同時,債權人對不合理的重整內容有提出抗辯的權利。

　　第二,明確地方財政重整制度的申請主體和受理主體。 就申請主體而言,在美國,申請人只能是被州政府授權的地方政府,可見美國在地方政府享有高度自治權的情況下依然對申請主體進行了非常嚴格的資格限制。 在我國地方政府自治權并不充分的情況下,建議將申請主體規定為縣級以上地方人民政府及其上級人民政府。 就受理主體而言,如前所述,我國目前地方財政重整采取的是行政主導模式而非司法主導模式,因此,由縣級以上人民政府自己申請、自己受理就顯得不盡妥當。 鑒此,地方財政重整計劃的受理主體,只能為申請人之上級人民政府。

　　第三,明確地方財政重整計劃編制、審批、執行的主體和程序。 就地方財政重整計劃編制而言,參照美國《 破產法》 第 9 章之規定,債務人享有專屬的重整計劃提出權,這一設定之原因在于立法者認為地方政府財政重整計劃的目的是給予債務人重新開始的機會,債務人應當被賦予對重整計劃的控制權。在這一問題的目標認知上,我國與美國并無差異,因此我們認為計劃的編制應當由縣級以上地方人民政府負責,具體可由地方人民政府財政部門承擔計劃方案的編制工作。 地方財政重整計劃的編制涉及諸多內容,但財政重整并非納稅人與債權人的對抗,因而首先應當明確“ 必要的基本民生支出” 和“ 政府有效運轉支出” 的具體范圍。 就地方財政重整計劃的審批而言,地方財政重整計劃對政府財政能力的調整需要通過財政預算的調整方能生效,而根據《 預算法》 的規定,政府財政預算調整應當經過本級地方人民代表大會或者人大常委會批準,因此,地方財政重整計劃也應當依法報經本級地方人民代表大會或者其常委會審批。 但如前所述,地方財政重整計劃僅報經本級地方人民代表大會或者其常委會審批是不夠的,為保證上級政府監督權的順利實行,應當將地方財政重整計劃及根據財政重整計劃作出的重大財政行為報上級政府備案。 就地方財政重整計劃的執行而言,實行地方財政重整的地方政府必然是重整計劃的主要執行人,但考慮地方財政重整計劃的實施涉及諸多行政決策,如增收減支、變賣政府資產等,故建議設立地方財政重整委員會。 該委員會可由上一級政府和本級政府有關部門代表、債權人代表、律師等組成,完成對于債務重整過程中需采取的地方政府各項債務措施的執行。

　　( 三) 完善地方財政重整制度的配套供給

　　第一,建立口徑統一的政府性債務統計標準。 普拉科瓦的財政風險矩陣模型將地方政府性債務劃分為直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債②,并認為廣義上的地方政府性債務包括以上四類,而狹義上的地方政府性債務僅指直接顯性債務③。 早期的地方債務管理規范采用了廣義上的地方政府性債務的概念,如《 廣州市政府性債務管理辦法》 將地方政府性債務定義為地方政府、經費補助事業單位、融資平臺等公司直接介入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持,因公益性項目建設

　　形成的債務。 又如《 遼寧省政府債務管理辦法》 將地方政府性債務定義為政府及其部門舉借或者合法擔保以及在特定情況下需要由政府償還的債務。而《 預算法》 明確規定了地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法形式,即地方政府性債務只采用狹義上的政府性債務概念,實際上縮小了地方政府性債務的認定口徑。 綜上,未來地方政府性債務應當僅指直接顯性債務,但依照法不溯及既往的原則,現行地方政府性債務應當包括直接顯性負債和存量債務中經過合法程序的或有負債。

　　第二,建立多指標的動態預警機制。 日本《 地方財政再建促進特別措置法》 中曾使用過靜態的單一指標作為預警檢測對象,但 2006 年日本夕張市政府財政破產事件調查結果顯示,這一規定存在明顯的制度瑕疵。 夕張市政府利用每年的財政審計的時間差,始終將實際債務數額粉飾在監控標準之下,導致日本地方財政重建機制并未及時發揮作用,可見靜態的單一監控指標并不適合作為地方財政重整制度的“ 開關” 。 為應對《 預案》 中有關地方財政重整計劃的啟動標準難以具體把握且標準過于單一的問題,建議:一是在縮短市、縣政府被動提交債務數據周期的基礎上,由上級財政部門對地方政府的債務情況進行不定期抽查,實行動態監管;二是采用實際赤字率、綜合實際赤字率、實際償債率與未來債務負擔率這四項指標,當一項指標突破規定限額,就必須啟動地方財政重整;三是將《 預案》 中“ 市縣政府債務管理領導小組認為有必要” 之規定更改為“ 上級政府債務管理領導小組認為有必要”,以提高預警機制的靈活性。

　　第三,建立地方政府財政事權與支出責任相一致的制度。 要實現真正意義上地方政府財政責任的獨立承擔,就必須從地方政府債務問題的源頭入手,合理調整政府間關系、保障地方政府的財力。 政府間關系的合理調整需要根據居民所需的差異化,科學地制定公共服務目標,并圍繞公共服務的目標,分別核算各地公共財政支出的基本需求,從而改進公共服務的提供效率。 而地方政府的財力保障離不開健全的地方稅權體系的支持。 地方稅權體系的健全需要將行政式分權變更為法治式分權,通過法律規范實現對地方稅收收益權的合理配置,完善地方稅稅基,形成地方穩定稅源。 健全的地方稅權體系能夠使地方政府具有承擔地方政府債務違約的能力和主體資格,成為獨立承擔地方政府性債務所引發風險的責任主體;而且,以地方稅收入形成償還地方債的主要收入來源,能夠更好地約束地方政府舉債行為,進一步控制發債規模。

　　第四,健全和落實地方政府責任追究制度。 傳統意義上問責機制不可避免地受到以政治性評估為主而不是以技術性評估為主的政治機制所帶來的不利影響,健全和落實責任追究制度的關鍵在于將責任追究精準化。 實現責任追究精準化需要從兩個方面進行考量:一是責任追究主體的精細化,依照程序規則明確不同環節的責任主體,避免集體決策制下無人擔責的情形;二是責任追究內容的明確化,《 關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》規定了七種問責情況、五種問責方式以及各種從輕、從重的問責情形,可以為地方債務領域的責任追究提供制度化的參考。

　　四、結 語

　　《預案》 的出臺標志著我國地方政府性債務管理機制的確立,這一機制包括債務統計、內部報告、信息披露和應急處理等制度。 而地方財政重整制度作為地方政府性債務應急處理措施的承載,在守住不發生系統性風險底線、維護經濟平穩有序發展方面發揮著不可估量的作用,其完善具有客觀性和必要性。 就財政重整的完善思路而言,一方面,貫徹財政重整為政府財政重整而非職能重整之思想,保證政府運轉之順利,維護納稅人與債權人利益之平衡;另一方面,發揮現代財政制度之穩固性特點,構建財政重整之相關配套制度,使原本單一制度得到聯動制度之支持。 地方財政重整制度的最大意義在于明確政府財政責任的分級機制,讓責任模式回歸到責任主體風險承擔的范疇之內,迫使地方政府依照既有財力制定發展目標,在保障政府公共服務持續性的前提下,確保地方財政風險管理朝著可靠的方向發展,引導國家治理體系切實地發揮其效能。