大同市能源清潔高效利用綜合補償機制的構建探索

　　摘要：伴隨科技革命新一輪變革、國家優化能源供給與改善能源消費戰略的穩步推進、有效保護生態環境和應對全球氣候變化力度持續加大，能源結構優化升級和能源清潔高效利用迫在眉睫，對資源型區域轉型發展和經濟結構調整提出更高要求。推動能源革命是大同市高質量轉型發展和把握全球清潔能源革命戰略機遇的關鍵。對大同市能源清潔高效利用和綜合補償體系進行完整構建，以期促進煤炭資源清潔高效利用，推動氫能產業戰略發展、合理布局和高效利用生物質能、風能、光伏、地熱能等新興清潔能源，建立多路徑的補償機制，以創新驅動技術革新和地方轉型發展。

　　本文源自商業經濟,2020(09):19-20+26.《商業經濟》是黑龍江省商務廳主管，黑龍江省商業經濟學會和黑龍江省商業經濟研究所主辦，《商業經濟》編輯部編輯出版的經濟類綜合期刊。本刊注重期刊的標準化、國際化和現代化建設。為豐富本刊刊發內容，進一步提高期刊質量及可讀性，擴大本刊影響力，現正在面向社會各界誠征優秀稿件。

　　一、引言

　　當前，構建清潔低碳、高效安全的能源體系已上升為國家戰略。2018年政府工作報告提出將煤炭消費占比下降8.1個百分點，清潔能源消費占比上升6.3個百分點。“十三五”規劃也明確以清潔能源補貼方式為戰略政策工具，達成生態、資源環境目標和清潔能源產業布局與發展。清潔能源已逐步成為未來我國能源發展戰略方向，支持清潔能源產業發展、提升清潔能源利用率和消費水平、把握能源革命的戰略機遇期，2020年順利實現清潔能源(可再生能源)在能源結構比重達到15%，制定清潔能源補貼政策尤為緊迫。

　　能源革命是山西省轉型發展的重大戰略，目前已呈現創新轉型、主動轉型、全面轉型和深度轉型的發展趨勢，能源供給質量持續提升，能源革命實踐成果顯著。同時，大同市急需在產業轉型升級取得重大突破，協調高質量轉型發展和產業結構調整的同時，要發掘可持續的綠色經濟增長點并形成高科技含量產業鏈。其中，清潔能源產業發展成為大同市實現產業結構調整的關鍵，自2019年“氫都”大同新能源產業城、大同能源革命示范小區投資建設以來，重大項目落地投產，能源革命成為今后產業發展的重要戰略路徑。

　　二、能源清潔高效利用與補償現狀分析

　　(一)國內外相關研究

　　清潔能源戰略屬于我國中長期能源布局，作為高能耗國家，改善環境系統、加快產業發展離不開能源清潔補貼改革。研究表明，現階段鼓勵清潔能源發展可以通過直接征收碳稅或取消對化石能源的補貼、實施技術支持或者價格激勵的直接激勵政策。目前能源清潔補貼改革研究成果多集中在替代彈性、能源結構以及相關機制等方面。

　　清潔能源補貼政策產生相應的經濟效應。清潔能源在研發階段投資較大，積極的財稅政策不僅具有經濟效益，同時促進技術研發(Graham等，2003)，生產階段實施能源補貼政策，有效促進節能減排、產業結構優化和就業(Bechberger,2004)，市場化階段補貼政策能夠降低清潔能源產品價格(Anne,2003)，優化經濟結構實現可持續發展(Desider,2012)。單純依賴能源投入會阻礙經濟發展(方國昌，2013)，清潔能源補貼對宏觀經濟產生積極效應隨電價的補貼力度加大而更為顯著(嚴靜等，2014)，風電產業的標桿式電價政策會產生引導式節能減排效應(何凌云等，2017)。

　　能源消費與環境變化、經濟增長具有關聯性(Bella等，2014)，能源清潔補貼政策能夠規避不當能源消費的市場失靈、嚴重污染問題(Wiser等，2007)。政策組合與配套相較于單一政策效果顯著(Jager等，2008)，“稅收+補貼”的政策組合使碳稅收入補貼可再生能源，財政負擔不增加也可以優化能源結構(Galinato等，2010)，歐盟的碳排放權交易機制通過政策組合提升整體運行效率(Gawel,2014)，清潔能源技術進步的同時增加碳稅政策，可以達到社會發展以及優化產業結構和能源結構的雙目標(魏巍賢，2015)，“政府+市場”的能源補貼政策可充分發掘我國減排能力(張國興等，2014)。

　　(二)我國能源清潔利用發展現狀

　　一是傳統化石能源清潔高效利用不斷提升。目前，伴隨著潔凈煤技術的發展和重視，煤炭資源轉化利用從以往焦炭產品、煤電為主的傳統消費結構，逐步轉變為以清潔化石能源為主的先進能源消費結構。近年來，我國煤化工企業的技術能力及清潔能源生產躍居世界首位。同時，“氣代煤”效應也在全國范圍內穩步展開。

　　二是支撐能源清潔發展的產業體系已初具規模，開發利用的社會效益十分顯著。目前，我國能源清潔產業發展進一步推動并有效規范，已在能源部門、環保部門、發展改革委等部門劃分專門職能機構，以國家、地方規劃及法規條款的確立支持能源清潔發展。具體來看，通過稅收、產業政策、價格補貼等多項優惠政策，對風能、太陽能、天然氣、生物質能、地熱能、水能、光伏等多種能源清潔發展提供技術革新與支持。

　　(三)大同市能源清潔利用與補償現狀

　　山西省大同市重點聚焦對外開放和能源革命戰略，以“新高地、排頭兵、示范區”為目標，將能源革命作為新時代高質量發展的突破口。通過推動實體項目、創新體制機制、優化發展環境、搭建創新平臺，建設“新能源高端裝備制造基地、煤基科技成果轉化基地、清潔能源供應基地”。圍繞充足的太陽能和風能資源，夯實風電、光伏產業基礎，穩步發展光伏產業及風電產業的集群化、規模化基礎，以風電、太陽能、儲能、氫能、生物質能為突破，正在形成和打造具有一定影響力和規模的智慧能源、裝備制造、新能源研發產業鏈，不斷完善多元化、綠色化的產業體系。

　　在能源補貼政策方面，對煤炭能源主要實施“煤改氣”工程及冬季清潔采暖“煤改電”工程，市縣各級財政對目標任務工程予以設備購置、安裝及運行費用補貼，補償方式有稅收優惠、補助、減免等。光伏補貼依照國家2019年光伏發電項目價格政策。風電上網電價高出燃煤機組標桿上網電價的部分由政府予以補貼。將地熱供暖納入城鎮基礎設施建設，在用水用電價格、建設用地、市政工程等方面給予地熱能開發利用政策支持。生物質能財稅扶持政策包括彈性虧損補貼、原料基地補助，開發生物化工原料基地及生物能源與林業生態項目、農業綜合開發、土地開發整理相結合，則享受有關優惠政策;對具有重大意義的生物化工及生物能源生產技術的標準化、產業化示范企業進行合理補貼。

　　(四)大同市能源清潔利用與補償存在的問題

　　煤炭行業長期呈現高排放、低利用、高開采特征，導致煤炭能源清潔利用率較低，山西省煤炭能源回采率平均為50%，低于國際水平10%-20%，也呈現低能源轉換效率和低回收利用率。同時，現有煤炭清潔利用資金有限導致技術推廣難度較大，部分地區為完成環保考核，限煤措施走向“去煤化”極端，使得相關政策失效和受阻。氫能源現階段受制氫技術限制，綜合成本較高，不具價格優勢。氫能相關產品生產的關鍵材料依賴國際市場，核心技術和關鍵材料存在瓶頸，氫燃料電池汽車經濟價值尚未顯現，尚未建成引領氫能和燃料電池發展的政策體系。生物質能源產業化發展中受到技術及原材料制約，能源植物規模化擴張和糧食供給存在矛盾。此外，風能、光能、地熱能等清潔能源都存在技術創新、配套設施、財政補貼范圍及水平、產業化發展、成本水平、融資困境和政策支持等問題，亟待通過綜合補償機制的構建予以緩解。

　　三、大同市能源清潔高效利用綜合補償機制構建

　　通過對現有研究文獻和不同區域的政策實踐梳理，圍繞能源補貼政策產生相應的經濟效應、能源供給與消費對環境變化和經濟增長的關聯性、財政稅收等補貼政策組合對產出效益的引導性，對大同市能源清潔高效利用與綜合補償機制進行初步探索。

　　(一)補償原則與周期

　　山西省大同市能源高效利用應發揮比較優勢，逐步布局未來能源體系。能源革命總體思路本質上解決生態不堪重負和資源難以為繼問題，以資源清潔高效利用為發展方向，重點圍繞保清潔、增效和減量，最終結果為燃料轉換成原料。煤炭改革以“綠色、優化、減排”為目標，化解產能過剩的同時，推動煤炭減量重組和減量置換。大同市清潔能源體系總體框架為“信息技術融合光能、風能、生物質能、地熱能與煤炭清潔”，發展“儲能蓄能產業、氫能與燃料電池產業、光伏全產業鏈、新能源汽車裝備制造產業、煤炭清潔高效利用、風電全產業鏈”六大集群產業。實現可控、安全、高效的能源供給，轉變成以電為主的能源供給體系，以五年為一考核周期，建立新能源補貼逐步退坡機制，補償總周期可設定三個考核期。

　　(二)高效利用與綜合補償框架探索

　　1.煤炭清潔利用補償機制

　　厘清市場與政府的關系，政府積極引導，企業為實施主體，優化結構，創新驅動。一是增強企業主體的內生動力，發揮出市場在資源配置中的決定性作用;二是政府不斷改善約束激勵政策，形成推動煤炭清潔高效利用的長效機制。以科技創新為支撐，搭建產學研融合的煤炭清潔高效利用推廣平臺，強化技術研發和新產品研制力度、關鍵技術攻關、加速科技成果產業化，引導企業新技術、新工藝、新產品的全面推進。

　　政府與企業協同，構建煤炭清潔高效利用常態化及合力推進機制，加強組織協調，明確時間節點，強化目標責任。在補償方式上，可以對生物質成型燃料、潔凈型煤和蘭炭采取使用獎補，節能環保爐具推廣、高效冷凝式天然氣鍋爐及高效煤粉鍋爐推廣、型煤加工和儲備配送體系納入補償范圍。用財稅政策支持推廣與研發煤炭清潔高效利用技術的企業，設置煤炭結構調整升級轉型補貼，如煤矸石、煤層氣利用、智能機械化改造、煤改氣及煤改電。

　　2.氫能補償機制

　　圍繞加氫、儲氫和制氫相關領域，打造氫能源系統制造產業，進一步升級氫能存儲技術，應用并建設氫能燃料電池，研發移動式電站儲能與控制系統、基于新原理新結構的燃料電池等產品。補貼范圍以新能源公交車、加氫站等配套基礎設施和氫能相關企業(包括生產型、服務型企業)為主。為促進氫能高效發展，在技術、稅收、金融等方面，設置激勵機制，鼓勵微觀主體的參與積極性，在此基礎上還應該從鼓勵企業深化合作、支持企業以商引商、支持發展氫能現代服務業、鼓勵企業研發新產品、支持企業開展重大科技攻關等方面努力。

　　3.生物質能補償機制

　　生物質能利用以生物質發電為突破口，生產兼備民生和環保效應的可再生低碳清潔電力，是城市和鄉村廢棄物處理方式中光伏和風力發電所不可替代的。加快可再生能源清潔開發利用，可以由市財政預算專項安排補助資金，發揮專項資金的導向作用，成立可再生能源專項發展基金，提高資金使用效益并規范資金管理，建立效益優良、技術先進的一批清潔能源示范城鎮和示范縣。

　　專項補助資金重點支持從事可再生能源清潔利用和開發企業。在生物質能發電的上網電價制定方面，主管部門應充分結合可再生能源發電的不同類型和各地具體情況，以經濟合理和引導可再生能源高效清潔利用為政策導向。在補償范圍上，主要針對廢棄生物質焚燒發電和農林生物質發電。在補償方式上，廢棄生物質焚燒發電推進和優化發電上網電價標準;生物質發電方面，制定接網費補貼、電網公司全額接受生物質發電企業上網電量以及農林生物質發電上網電價標準;在稅收優惠方面，在增值稅和所得稅上予以減免。

　　4.風能補償機制

　　設置保障性收購上網電價，建立合理水平的風能資源開發稅費。以開征環境稅為契機，取消對新增裝機的發電補貼。補償范圍可以納入標桿電價補貼、國產風機鼓勵性補貼、優惠信貸政策支持、對風力發電投資進行直接補貼、依據風能資源的開發情況確定風電的電價水平。在稅收政策方面，為風能資源適度調整稅種、優化稅率等實施優惠政策。在融資方面，創新金融服務，合理安排信貸資金規模，建立匹配清潔能源項目特點的金融產品與工具，開發和跟進非國家補貼執行燃煤標桿上網電價的風電平價上網試點項目。

　　5.光伏補償機制

　　為達到管理建設太陽能光電建筑成為應用示范工程，可以不斷精簡并網程序，促進項目在用戶側并網，以電網企業率先支持示范項目。在補償方式上，應予以居民家庭屋頂及企業等光伏發電項目補貼、太陽能光電建筑應用補貼、對光伏項目允許實行加速折舊、實施凈計量政策、推進建設光伏發電平價上網試點項目、設置太陽能與建筑一體化應用補貼等。在稅收政策方面，專門為光伏能源設定稅收優惠政策。

　　6.地熱能補償機制

　　地熱能高效利用應納入土地利用總規劃和礦產資源規劃，以集中規劃地熱能供暖為主導。通過“分散式與集中式相結合”的模式實施水熱型地熱供暖方案，以“取熱不取水”為導向統一開發與集中規劃，在城鎮基礎設施建設中納入水熱型地熱能供暖設施，將清潔能源有效替代傳統供暖區域能源供給。在補償方式上，可以采取地熱發電上網電價政策、地熱能設備稅收減免政策、地熱能取暖補貼政策和地熱能供暖投資獎勵政策予以補償。

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