中國水資源總量為2.8萬億m3,居世界第6位。但是,中國人均水資源占有量為2200m3,不足世界人均水平的1/3。新中國建國以來,在水資源的開發利用、江河整治及防治水害方面都做了大量的工作,取得較大的成績。然而,在全球氣候變化和工業化、城鎮化快速推進的背景下,中國水資源條件正在發生新的變化,北少南多的水資源狀況進一步加劇,干旱缺水、洪澇災害、水體污染等水問題日益突現。

為解決我國日益復雜的水資源問題,國家提出了深入貫徹落實科學發展觀,實行最嚴格的水資源管理制度,不斷完善并全面貫徹落實水資源管理的各項法律、法規和政策措施,劃定水資源管理3條“紅線”,加快推進6個轉變,著力解決涉及民生的水利問題。現結合鹽城市水資源管理現狀,針對實施最嚴格的水資源管理制度亟待解決的幾個問題談幾點看法。

1基本情況

鹽城市位于江蘇省沿海,蘇北里下河腹部,淮河入海尾閭。

全市轄9個縣(市、區)和鹽城經濟開發區,總面積1.69萬km2,其中耕地面積77.82萬hm2,河湖水面1300多km2,總人口810萬,全市沿海海岸線長582km,占江蘇省海岸線總長的56%,沿海灘涂面積4550km2,占江蘇省灘涂總面積的3/4,而且每年還以10多km2的速度向大海淤長,是江蘇最大的后備土地資源。

鹽城全市多年平均降水量呈南多北少趨勢,南部6縣(市、區)1000~1060mm,北3縣900~990mm。降水量年內分配很不均勻,6~9月連續4個月雨量較大,約占全年降水量的65%,7月份降水量最多,約占全年降水量的24%,過境水量多,由于沒有水庫調節,可用量少。降水量的年際變化也很大,最大降水量1463mm(1965年),最小降水量498.5mm(1978年)。因此,鹽城市雖然溝河縱橫,但由于沒有平原水庫,水資源仍相對短缺,表現為南多北少、西多東少、汛期多非汛期少,加之水環境惡化,水質型缺水突顯,沿海開放開發戰略的實施,加劇了淡水資源短缺。

自1988年第一部《水法》頒布以來,特別是2002年修訂后的新《水法》頒布以來,鹽城市水資源管理工作取得了長足的發展,實現了從多龍管水轉變為一龍管水多龍治水的新格局。鹽城市結合實際出臺了《鹽城市水資源管理實施辦法》等一系列水資源管理配套措施,對現行的水法律、法規部分條款進行了必要的補充和細化,使其更具針對性和地方的特色。新《水法》確定的有6個制度,即,取水許可制度,水資源有償使用制度,飲用水水源保護區制度,河道采砂許可制度,對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度,用水實行計量收費和超定額累進加價制度,基本實施到位。水資源管理日趨規范、有序。在經濟持續增長的情況下,用水總量變化幅度較小,特別是近幾年開展節水型社會創建工作以來,工、農業及家庭生活等節水成效顯著。大豐市作為全省第一批省級節水型社會試點縣,率先完成了《節水型社會建設規劃》的編制工作,由市政府批準實施,指導各項節水工作的有序開展。鹽城工學院作為全省第一批節水型高校,率先推廣使用適合學校的中水回用裝置,揭開了學校節水的序幕。創建了大吉垃圾發電、富安繭絲綢、華泰紙業等一批“零排放”企業。率先試點安裝了智能計量設施,實現了取水計量的智能化和“先收費后用水”的管理模式,并在全省推廣。具體體現在:2005年以來共創建省級節水型企業(包括單位、灌區、社區、高校)52家;年均完成節水技改項目30項;地下水開采量由2005年11428萬m3降至10500萬m3,節水成效顯著。

2008年全市單位地區生產總值取水量為307m3/萬元,萬元工業增加值取水量為36m3,工業用水重復利用率為61%,節水型器具普及率為76%,水功能區水質達標率為82%;水資源保護工作也得到了加強,劃定了集中式飲用地保護區,編制了《鹽城市城市飲用水源地安全保障規劃》。對全市94個水功能區中的57個主要水功能區進行水質監測,定期發布水功能區水質通報。涉水行政許可全部按規定程序辦理,論證率、報批率均達100%。

2水資源管理工作中出現的問題

(1)自來水企業水資源費未能進入成本,致使超計劃累進加價制度無法實施到位。自來水供水企業,尤其是城市自來水供水企業,往往是一個地區的取用水大戶。然而目前供水企業的水資源費并沒有進入水價,也沒有計入成本,僅僅作為一種代收費用,用水實行計量收費和超計劃累進加價制度對這個地區用水大戶都無從談起。目前水資源管理主要側重于自備水源用水戶的管理,對自來水企業這個取水大戶有措施但不能執行到位。

(2)各種園區建設水源工程滯后,致使濫采地下水現象嚴重。隨著經濟社會的不斷發展,各地紛紛開展園區建設,通過招商引資、退城進區等方式,將企業相對集中到園區,便于企業的統一規劃、管理。但園區一般選址距離城市較遠,建設初期城市自來水管網沒有到達。因此,企業建設投產后,為了滿足其生產、生活需求便申請或非法鑿井取用地下水,且用水量較大,不利于地下水的保護。

(3)地下水開采制約措施單一,致使非法鑿井得不到有效處置。取水許可制度作為水資源管理的一項重要制度,《水法》提出了明確的要求,2006年國務院又專門出臺了《取水許可和水資源費征收管理條例》(460號令),進一步細化了取水許可的要求。并對未取得取水申請批準文件擅自建設取水工程或設施的提出了相應的處罰措施,但沒有涉及對非法取水工程施工隊伍的處罰規定,沒有明確非法取水施工隊伍應承擔的法律責任。因此,待執法人員到達施工現場時對施工單位束手無策,建設單位采取回避的辦法,一眼200~400m的井10~30d就鑿成了,往往是井已鑿成,才進入處理程序,處理成本高(封填的成本高),難度大,也難以從源頭上控制非法取水行為。

同時,鑿井施工單位施工資質原來由建設部門審批,發放資質證書,每年年審一次。地下水管理職能劃歸水利部門后,這項工作處于無序狀態,無人管理,導致地下水開采市場無法認證鑿井單位的能力,無法保障鑿井質量。

(4)農業免征水資源費,致使農村水資源管理難度大。為了減輕農民負擔,進一步規范涉農收費管理,2004年國家決定免收涉及農村中農民生活用水和農業生產用水的水資源費。征收水資源費是用經濟手段制約和管理用水戶。農村是用水特大戶,也是主要排污戶。不征收水源費對節水型社會建設的推進帶來難度。同時管理規定中“農村中農民”沒有明確的界定,農村中農村人口數量難以確定,生活用水水量難以分開,該項規定實際操作較為困難。目前在農村很多地方實行包月制,并沒有做到按計量收費。因此,減免農民生活用水水資源費這一惠農政策并沒有讓農民真正得到實惠。由于失去水資源費價格杠桿的調節作用,供水企業不配合管理的現象也時有發生,這給農村水資源管理帶來很大難度。而農村生活用水水源大部分用的是寶貴的地下水。