1、礦山地質環境恢復治理面臨的困境

1.1資金困境

2009年，國土資源部出臺《礦山地質環境保護規定》，其中第六條規定：國家鼓勵企業、社會團體或者個人投資，對已關閉或者廢棄礦山的地質環境進行恢復治理。由于沒有出臺細化可操作的配套政策，且投入風險大，收益不高，因此社會資金參與關閉露采礦山治理極少。

1.2技術困境

開發利用技術落后是造成礦山地質環境問題的主因。另外，我國缺少礦山環境恢復治理的專業隊伍和人才也是環境整治進度緩慢和效果不好的原因之一。

1.2.1開發利用技術落后

在計劃經濟時代，地方政府為所謂的經濟指標，許可了眾多鄉鎮及個體礦山企業，這些小企業經濟實力差、生產規模比較小、設備陳舊、技術落后，再加上盲目開采，礦產資源利用率過低，很難對礦產資源進行綜合利用，造成了資源的破壞和浪費。另外，我國大型礦山企業也沒有采用分層臺階式開采、山體內部式、充填式開采、房柱式開采等先進工藝生產，也造成礦區生態環境的大規模破壞。

1.2.2礦山環境監測落后

煤、鐵、石膏等地下開采礦山采礦活動對地質環境的影響和破壞極大，主要體現在地面沉降誘發地質災害和嚴重的地質環境問題，此類問題專業性較強。由于監管單位和礦山企業本身都沒有專業設備和人才，礦山環境監測預警系統和評價體系建設往往流于形式，更不可能準確預測地下采空區和特大型坑礦可能出現的重大地質災害。有時，即使委托地質勘探專業隊伍開展了礦山地質環境監理工作，但是大都沒有達到預期效果，實施礦區地質環境監測工作依然任重道遠。

1.2.3礦山環境恢復治理技術落后

礦山環境治理需要進行大量的科學技術研究，如借助現代技術手段，改進礦山環境破壞的治理技術，研究礦山開采造成的生態退化機理與修復技術，與地上景觀相關的物種選擇、配置和種植等方面的技術等。目前，我國的環境科學技術的研究起步較晚，雖然從20世紀70年代開始建立研究機構，目前已有200多個研究單位、近兩萬人從事這項工作，但仍不能滿足環保工作的需要，地方更是缺乏相關技術人才。地方礦山地質環境恢復治理一般采取土地復墾、消除地災隱患和削坡覆綠等辦法，而不采取土地復墾、礦山資質災害、地下水污染、礦區含水層和礦區地貌景觀綜合治理方法。有些地方急功近利，在采礦企業還有資源開采，沒有閉坑、甚至沒有穩沉的情況下就實施土地復墾，出現復墾又塌陷破壞的情況。有些治理項目不對污染地下水進行物理、化學處理，不對含水層頂底板進行防滲處理，就簡單復墾和治理，致使原有的環境問題沒有得到徹底解決，新的環境問題又不斷涌現。

1.3制度困境

法律制度是礦山地質環境保護的關鍵。法律制度不完善，就會造成監管困難、資金保障不到位等系列問題。

1.3.1法律分散不具體

礦山地質環境保護涉及土地管理法、礦產資源法、水土保持法、環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環境防治法等部門法，涉及土地復墾條例、地質災害防治條例等部門條例，但是這些法律過于分散不具體，沒有針對性。

1.3.2權責不統一

當前我國的礦山治理處于不成熟的階段，有關礦山環境治理的部門之間出現職能交叉現象，這就導致了各部門都把責任推向其他部門，出現了“職能互推”的嚴重后果。礦產資源開發和礦山環境執法管理涉及到多個執法部門，相互責任不清，在具體執行和管理上存在推諉扯皮、有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。

1.3.3法律約束力不強

我國法律沒有賦予國土部門強制執行權，由于缺少強力司法機構支持和其他職能部門配合，在采礦企業不履行礦山地質環境恢復治理義務時，國土資源主管部門無力采取有效措施促使采礦權人及時治理，造成礦山閉坑時土地復墾、生態修復工程不了了之。

1.3.4《礦山地質環境保護規定》法律效力不高

《礦山地質環境保護規定》是部門規定，沒有上升為國家法律和法規，權威性不足。另外，有些規定不夠全面和細致，如沒有明確政府專項資金的來源；對采礦權人不申請辦理閉坑手續，不履行恢復治理義務或恢復治理仍達不到要求的，處罰力度就偏小；對采礦權人不定期報告礦山地質環境情況，不如實提交監測資料的，就沒有處罰條款。

1.3.5責任主體不明確

我國法律規定的原則是“誰破壞、誰治理”，那么這些責任主體———排放污染、環境破壞的企業，就應該是環境問題的主要責任人。但是，大部分企業目前已沒了蹤影。按照公司法，已經倒閉、破產的公司已經在法律上消滅了責任主體，沒有承擔民事責任的能力“，誰破壞、誰治理”的原則只會成為一紙空文，這些企業遺留下來的環境責任并沒有得到相應的承擔。究竟誰來為礦山地質環境問題買單？是中央政府，還是地方政府，急需明確。

1.3.6保證金制度不合理

2009年5月1日，國土資源部頒布實施的《礦山地質環境保護規定》中規定：采礦權人應當在辦理采礦許可證時繳存保證金，保證金的繳存數額不得低于礦山地質環境治理恢復所需費用。至此，保證金制度建設才全面到位。由于保證金制度剛剛起步，為了順利推進，各地在調研的基礎上，確定了能讓企業承擔得起的最低水平，恢復保證金遠遠沒有達到恢復治理費用的標準。由于恢復治理保證金制度出臺晚、標準低、收繳困難，不足以制約采礦企業，就導致采礦企業恢復治理缺乏主動性，拒不進行恢復治理的現象普遍存在。

1.3.7分類分級管理

目前，所有煤礦、鐵礦、鹽礦、石膏礦、礦泉水及大型采石企業采礦許可證均由部省發放。按照這種監管制度，部省發證礦山環境恢復治理保證金由省國土資源廳負責認定收繳，礦山地質環境保護與治理恢復方案審查備案在發證機關。因此，地方在對上述企業礦山地質環境保護與治理恢復情況進行監管時，缺乏必要的法律依據和行之有效的約束手段。

2、礦山地質環境恢復治理的對策

要擺脫礦山地質環境恢復治理工作面臨的困境，就要學習借鑒國外先進經驗和國內成熟的案例，把好的理念、好的做法充分吸收，并付諸實踐、對癥下藥，這樣才能徹底把我國礦山地質環境保護和恢復治理工作做好。

2.1拓展投融資渠道，建立長效的多元化投入機制

2.1.1要建立分級投入機制

對于計劃經濟體制和恢復治理保證金收取前的老礦山環境恢復治理，要建立國家、省、市、縣分級投入機制，國家和省要拿大頭。同時，國家要對資源枯竭城市提供更多資金支持。

2.1.2要開辟穩定的資金渠道進行礦山治理恢復，解決“老賬”問題，就得拓展資金渠道。一是建立礦山恢復治理基金，從礦產資源采礦權價款和補償費中拿出一定比例，集中農發資金、農重金，地方財政從礦山土地出讓金中預留一定比例；二是征收礦業可持續發展金，標準不低于采礦權價款的5%，此項資金計入企業成本；三是提高恢復治理保證金標準，由地方政府征收，利息也由地方政府支配。

2.1.3要創新投融資體制

礦山地質環境恢復治理的資金在加大政府投入的基礎上，很有必要引入市場機制，創新投融資體制。按照“誰投資、誰受益”的原則，出臺相應的配套政策，明確投資主體條件、實施單位、監管流程、驗收標準、收益分配和優惠政策等，如在符合土地利用總體規劃的前提下，給予投資者一定年期內擁有被恢復治理土地的利用權；如可以實施修復式開采整治，以開采余量資源的收入作為礦山環境綜合整治的資金，并可免交礦產資源補償費用。

2.2鼓勵新技術應用，做好技術支撐和服務

2.2.1嚴格準入條件

實行礦山開發“六個禁止，三個限制”的準入條件。將地質環境資源消耗費用、地質災害損失費用、污染損失費用與礦山生產經濟效益、社會效益進行綜合評價，并作為是否頒發采礦許可證的重要指標。新建礦產資源開采項目必須進行地質災害危險性評估和礦山環境影響評價，采取生態環境保護及預防和治理地質災害的措施，避免或減少環境的影響和破壞。堅持“誰開發，誰保護；誰污染，誰治理；誰破壞，誰恢復”的原則，礦產資源開發利用方案必須包括水土保持方案、土地復墾實施方案、礦山地質災害防治方案和環境影響評估報告，并按照規定程序報經有關部門審批。

2.2.2加大新技術推廣應用

鼓勵采礦企業礦山加大對開采技術的研究投入，鼓勵企業采取國內外已取得明顯效果的露采礦山臺階式開采、灰巖內部開采技術，地下礦山充填式開采、房柱式開采等新技術的應用。對因采用新技術增加的成本，建議由市、縣財政予以補貼，切實保護地質環境。

2.2.3組建專業治理公司

國家組建礦區環境治理和生態修復專業公司，一方面，替代礦山企業進行礦山地質恢復治理，資金從采礦企業繳納的恢復治理保證金、政府征收的可持續發展金中支付，不足部分從礦山恢復治理基金和恢復治理保證金利息中撥付；另一方面，加強礦山環境保護和生態恢復治理的科學研究，加強礦山環境保護新技術、新工藝的開發與推廣，促進資源綜合利用和環境保護。

2.2.4編制技術規程

國家和省組織高校、科研單位技術力量和國外專家，編制《礦山環境監測指南》和《礦山環境恢復治理技術規程》，以指導環境監測和恢復治理工作。

2.2.5培養專業人才

重點培訓地質勘探專業隊伍和礦山企業的技術人員，以便使礦山企業和地質勘探專業隊伍能正常開展礦山地質環境監測工作，及時發現礦山開采形成的地質環境問題。

2.3完善制度設計，提高法律約束力

2.3.1制定出臺《礦區生態環境保護法》

借鑒發達國家礦山環境治理的經驗，需強化立法形式管理礦山環境治理的思路，主要包括：盡快出臺完善的礦山環境治理規程標準和在法規中體現對礦山環境治理科技創新的鼓勵。應在現有法律法規的基礎上，整合《礦產資源法》《環境保護法》《水土保持法》《土地復墾條例》《地質災害防治條例》《礦山地質環境保護規定》的相關內容，制定《礦區生態環境保護法》，將“誰開發誰保護、誰破壞誰治理、誰投資誰收益”上升為法律原則。建立礦山環境審查評價制度、礦山環境許可證、環境恢復治理保證金制度和礦業可持續發展金制度。要落實各項制度，制定礦山地質環境質量等級標準，部省要定期開展等級評定，并向社會發布評定結果；恢復治理保證金由礦山所在地地方政府征收，利息可由地方政府支配；礦業可持續發展金按比例由地方政府留存；建立礦山地質環境恢復補償機制，制定礦山環境保護的優惠政策，充分調動礦山企業對礦山環境保護與治理的主動性和積極性。有立法權的省市也可以出臺《地質環境保護條例》，進一步細化以上規定和標準。

2.3.2明確責任主體

首先，中央政府應承擔環境遺留問題的主體責任。因為，資源低價是中央控制的，財政稅收最終收歸中央，區域發展不均衡是中央政府的宏觀布局所導致的，另外，也只有國家財政能承擔得起。具體建議是：中央政府應承擔更多的財政支持；應從宏觀上提供更多的政策支持；應提供更多的環境治理的技術支持；應完善與資源相關立法，重點進行礦產資源稅費體制的改革，為礦業乃至整個經濟發展的重要推動力；應建立生態區域補償制度，重點扶持資源枯竭城市。其次，地方政府也要承擔起相應的環境治理責任。雖然資源型城市的地方政府已步入財政困境，無力承擔所有環境恢復治理的資金，但是，為避免引發更多深層次的社會矛盾，加快城市產業轉型，促進經濟可持續發展，必須要進行環境治理。具體建議是：要制定和實施礦山地質環境保護規劃，多方籌集資金，分期分批解決現有的環境問題；要建立完善的應急機制，排查隱患點、危險點，并落實防控措施；要對資源開發和利用過程中的環境影響評價和地質災害危險性評估，實施動態監測。另外，對于雖有責任人，但因經濟困難無力承擔治理費用的的原國有礦山企業，要積極協調上級配套資金，協助企業共同治理。第三，現有礦山企業要履行環境保護和治理責任。對于生產礦山和新建礦山，要遵照“誰開發、誰保護“”誰破壞、誰治理”的原則，實行邊開采、邊治理，確保新出現的地質環境問題得到及時治理。

2.3.3創新監管模式

一是進行聯合執法。積極發揮國土、環保、林業、農業、水利、計劃、財政等職能部門的作用，做到分工負責，協同作戰，齊抓共管。要形成政府推動，國土、環保監督，礦山企業負責，社會各界參與，全方位治理整頓的良好管理體制。二是進行全過程管理。將礦山地質環境保護貫穿勘察、基建、生產、閉坑等礦業活動的始終，改變過去的末端治理為及時治理。三是開展動態巡查。重點檢查落實礦山地質環境評價制度、環境監測體系、保護方案執行情況、恢復治理和土地復墾進度、質量和效果。對礦山地質環境破壞嚴重的的采礦企業實行限期整改、停產整頓和關閉的措施。四是實行信息化管理。積極建設礦山地質環境監測數據庫及信息系統，促進政府與企業之間的信息交流，確保國土資源管理部門動態掌握礦山信息，分析礦山現狀，加強宏觀管理和正確決策。

2.3.4改變土地利用方式

一是把礦山治理與土地開發利用相結合，充分發揮土地與礦產管理合一的優勢，以廢棄礦山治理推進土地開發，在消除廢棄礦山安全隱患并進行綠化后，把平整后的土地作為工業、農業或房地產開發用地，為礦山地質環境恢復治理籌措資金。二是礦山治理與礦山公園、地質公園建設相結合，發展礦山旅游經濟，提升環境恢復治理經濟價值。

3、結論

中國礦業的快速發展，在為經濟社會發展提供重要物質保障的同時，也累積了大量的地質環境問題。目前，礦山環境在治理方面存在著資金、技術和制度3大困境。要擺脫礦山環境治理的困境，必須從這3個困境入手，拓展投融資渠道，建立長效的多元化投入機制，鼓勵新技術應用，做好技術支撐和服務。同時，完善制度設計，提高法律約束力，以加快和推進礦山地質環境保護工作的進一步開展。

作者：安守林 趙玉娟 單位：徐州市國土資源局