一、我國中小學學校管理體制存在的問題及其原因

（一）學校領導體制：黨政分工體制存在弊端，不利于提高行政效率

我國普通中小學的學校領導體制實行校長負責制，但大多數學校有一個共同點，就是校長、書記往往由兩人分別擔任，即黨政分工的領導體制。這種領導體制的主要特征是擁有兩個領導主體，形成兩個系統。在中小學內部實行黨政分工的領導體制，也許是受到我國各級政府實施黨政分工的影響進而借鑒而來，具有一定的合理性，它的好處是可以互相監督，但其弊端是容易導致學校領導機構膨脹而顯得臃腫，相應地增加人員會產生人浮于事的不良后果，不利于調動下屬的積極性。另一方面，校長和書記分別是各自系統的負責人，在工作中常常發生矛盾和不協調，往往需要兩個領導主體把相當多的精力放在處理相互關系上，不利于他們把主要精力集中在如何辦學這一根本問題上，這表明黨政分工領導體制無助于學校領導者主體性的發揮。

（二）學校執行體制：機構之間的關系亟待理順，規范需進一步完善

1.學校執行機構的設置需要進一步健全

我國很多中小學在學校執行機構的設置方面存在的重要問題之一，就是沒有專門負責教育科研工作的管理機構，這不利于學校組織教育科研活動的順利開展。早在1996年召開的全國師范教育工作會議上，時任國家教育委員會主任的朱開軒同志就強調要“培養一批骨干教師和學科帶頭人，并使其中的一部分同志成長為中小學教育專家”。要實現這個任務，開展教師教科研活動是很有必要的。事實上，教科研活動本身是一項主體性極強的活動，參加教科研的教師不僅在從選擇課題、文獻檢索、形成假說到制定研究方案整個準備階段需要發揮自身的主體性，而且在教科研過程中更離不開教師本人充分弘揚主體精神，力求正確選擇研究方法、合理分析研究現象、科學控制研究進程等。因此，教師參加教科研活動，一方面能提高自身教育理論水平，另一方面還可將在科研中所揭示的教育規律運用到實際工作中，有利于提高教育教學質量。另外，要培養出高素質的學生，就必須改變傳統的不合時宜的教育教學體系，實行教育改革，而教科研是教育改革的先導與基礎，教育改革需要教科研提供經驗、指明方向、尋找突破口等。總之，引導教師參與科研活動，加強對教師科研的管理具有重要意義。我國很多中小學沒有設置專門負責教育科研工作的專業管理機構，最主要的原因還是長期以來我們對教師的定位就是“灌輸知識的工具”，認為中小學教師根本不需要從事教育科研工作，最多也只是局限于針對教學過程中存在的教學法問題展開具體研究，因此，早在20世紀50年代，我國中小學就紛紛設立了以學科為單位的教學研究組（教研組）。雖然在后來的發展過程中，中小學的教研組在引導教師開展教育科研方面取得了不少成績，但僅僅依靠以學科為單位而建立的教研組來組織每門學科內部教師開展教育科研存在局限性，因此，在學校成立專門負責教育科研工作的專業管理機構，已經成為我國中小學學校管理發展的迫切需要。

2.學校執行機構的設置存在不合理之處

20世紀80年代以來，隨著學校規模的不斷擴大和管理活動的增多，中小學原有的職能部門不斷分化，比較典型的是取消教導處，建立教務處和政教處。應當肯定，按職能的分化設置更多的職能部門，從總體上講符合專業化原理，有利于提高學校各部門的工作效率；具體來講，當時這樣做的主要原因就是希望通過分別設置這兩大機構，讓它們分別負責學校教務工作和德育工作，這不僅有助于提高工作效率，而且能顯示學校對這兩項工作的重視，尤其是通過政教處這一機構的單獨設置來加強和改善學校政治思想工作，以達到促進學生全面發展的最終目標。但是，思想政治教育是德育的一部分，因此，政教處的設置容易使我們進入一個理論誤區，即把教育內容的組成（德育、智育、體育等）作為學校職能部門劃分的依據。不少教育理論家從學生身體、智慧和品德發展的角度，把教育內容分為德育、智育和體育等。但是，這種分解不能作為學校工作分工的基礎，因為學校中每項工作不能歸于某一育（例如教學不等于智育），而任何一育的實現是學校各項工作綜合作用的結果。從學校管理實踐的角度，政教處的設置具有以下弊端：（1）政教處無法全面履行思想政治教育的職能。正如赫爾巴特所指出的“不存在‘無教學的教育’這個概念”，思想政治教育必須通過教學、生產勞動等活動去實現，而政教處卻無權指揮教務處、總務處等部門；（2）各科教學是進行思想政治教育的主渠道，因此，建立政教處人為地分解了教導處不可分割的“教”與“導”的職能，教務處與政教處各布置各的事，不利于組織任課教師教書育人，又不利于政教處專職人員深入教學領域，組織德育滲透各育也較弱。實踐表明，不見得設什么處就加強了哪方面的工作，不設就是削弱。因此，分別設立教務處和政教處，不利于厘清學校執行體制內部機構之間的關系，也不利于合理、充分地發揮機構的功能。

3.學校執行機構的職責權限劃分不科學

我國普通中小學校內部機構越來越多，權力往往都集中在學校職能部門，而且這些職能部門在實際運行中把自身不恰當地定位為領導機構，不斷地向同為學校中層機構的年級組發號施令，完全忘記了自身本應該發揮參謀服務作用的根本使命。另一方面，學校許多事情都要在年級組具體落實，但學校賦予年級組的權力相對過小，導致年級組承擔的任務及責任與所擁有的權力極不相稱，最終阻礙了學校工作的高效運行。產生如此結果的原因主要有：學校組織執行系統內部的各個機構間的關系沒有理順，同時對職能部門的定位存在偏差，還有就是在制定教育規范時沒有將職務、機構、人員進行有機結合，沒有對崗位的責、權、利進行科學限定，最終導致上述情況的出現。

（三）學校咨詢體制：缺乏權威的學校咨詢機構，其成員代表性不強

我國中小學的學校咨詢體制存在的問題主要表現在兩方面：第一，缺乏權威的專業性咨詢機構。我國中小學的教職工代表大會（簡稱教代會）雖然能夠發揮一定的咨詢功能，但它不是專門的咨詢機構，只能在每年教代會開會期間發揮定期咨詢的作用，因此無法完全勝任學校咨詢工作；另外，有些中小學雖然成立了一些專門的咨詢委員會（如教學委員會、分房委員會等）對學校相關問題進行咨詢，但權威性不強，因為這些專門咨詢委員會的大多數成員是來自于相關職能部門內部的人員，因囿于部門的立場、個人的利益導致其對問題的認識往往存在一定的片面性。我國大多數中小學沒有建立權威的專業性咨詢機構，其主要原因就是很多學校領導者沒有認識到學校管理的復雜性、專業性，總以為依靠學校各級管理部門就能順利解決出現的各項問題，說到底還是相信依靠經驗就能管理好學校，所以他們才會認為根本不需要建立專門的學校咨詢機構，于是多數中小學的解決辦法就是依托教代會完成學校的主要咨詢任務，建立一些臨時性的咨詢委員會去應對學校臨時需要解決的重要問題。第二，咨詢委員會成員的代表性不強。這具體表現在：我國中小學的各種咨詢委員會，其成員的主體往往由學校領導班子、各級職能部門負責人組成；雖然多數咨詢委員會都有教師代表，但其所占比例偏低；更需要引起注意的是，學校各級咨詢委員會一般沒有學生參與其中，也很少吸納來自學校外部的人士。導致咨詢委員會成員的代表性不強的癥結在于，學校各級領導沒有樹立“以人為本”的辦學思想，深受我國“官本位”思想的毒害，總以為包括學校咨詢在內的學校管理事務主要是由學校各級管理者負責完成，教師的主要任務是教學，是負責執行各級管理者安排的各項教育教學事務，根本不需要教師參與學校咨詢工作，即使吸納部分教師進入咨詢委員會，也只是基于能通過教師代表了解教育教學情況的考慮，沒有充分認識到“以師為本”的價值，至于對學生、校外人士參與學校各級咨詢委員會的意義更是沒有充分重視。

（四）學校監督反饋體制：監督反饋機構薄弱，其功能發揮存在偏差

長期以來，我國中小學一般只有決策機構和執行機構，缺乏專門的監督反饋機構或無專人負責監督反饋。很多帶有自約性的管理制度讓執行者自己制訂，自己立法自己執行，缺少監督的環節。執行系統兼作反饋系統，學校工作通過行政系統布置下去，經過一段時間，又召開行政辦公會或者教研組長、班主任會議聽取匯報，這種由執行系統反饋的信息，往往會掩蓋事實真相，使信息在很大程度上失真。總之，由于執行者身兼數職（執行、監督、反饋等），關于決策是否正確，指揮是否得當，執行是否走樣，效果是否良好，都難以得到及時的客觀的反映，出了偏差也不易及時糾正。造成上述情況的主要原因在于，一是人們沒有真正認識到監督反饋在學校教育和學校管理中的重要性，以至于以為可有可無；另一原因就是由于“官本位”思想的存在，導致學校決策執行部門尤其是學校各級職能部門不習慣在自身以外另設一套機構來監督自己，同時認為增設機構必然產生機構臃腫的情況，再加上監督反饋完全可以通過執行系統自身來完成，所以就忽視監督反饋機構的設置。由于中小學校不重視監督反饋機構的建設，導致其機構比較薄弱，因而這項工作主要是通過學校執行系統自身來完成，于是大多數中小學在現實中更多的是一種消極監督、事后監督，往往是學校某部門出了問題以后才去監督。導致學校監督反饋體制只發揮消極監督功能、事后監督功能的情況，除了人們對監督反饋的認識不到位之外，更重要的原因也許在于，學校沒有專門的機構設置或沒有專人負責該項工作，從而無法保證學校監督反饋工作的相對獨立性，正確發揮學校監督反饋的功能就無從談起。

二、解決我國中小學學校管理體制現存問題的對策

（一）不斷完善學校領導體制——校長負責制

1.實行黨政合一的領導體制

針對在學校內部實行黨政分工體制存在的弊端，解決辦法就是在我國中小學實行黨政合一的領導體制。理由如下：中小學是基層組織，它的主要功能是執行功能，執行就要強調集中統一和速度效率，而黨政合一體制恰恰是與學校基層組織主要實行執行功能相適應的。這種體制的顯著特征之一就是機構簡單、人員精干，可以做到使每個人在其位、謀其事，能避免出現那種“責任大家互相推諉、功勞大家互相爭搶”的不良現象，從而有效地調動下屬的積極性。另一顯著特征就是領導主體單一，能有效解決政出多門問題，杜絕下屬無論干什么事都要既向校長請示、又向書記匯報的情況發生。這有利于下屬主體性的發揮，同時領導主體也能夠將主要精力放在如何辦學上，必將極大地調動領導者的積極性和創造性。

2.建立健全學校決策委員會

鑒于在中小學內部實行黨政合一的領導體制可能產生的弊端，為了避免在學校重大問題決策上的失誤，汲取委員會制的優點是必要的。即，在學校領導體制上實行一長制與委員會制的有機結合，這也與世界各國的趨勢相吻合。現在國外較為一致的觀點是：“對執行性、技術性一類的事物，首長負責制較適合，而立法性、傾向性、決策性一類事物，宜采用合議制”。以前我國不少中小學實行的黨政聯席擴大會議形式值得借鑒（具體稱謂可進一步討論），其成員主要包括正副校長、正副書記、工會主席等校級領導。在中小學內部建立健全學校決策委員會是很有必要的，主席由校長擔任，對學校重大問題如年度經費預算、課程安排、重大人事變動等進行決策，這一方面有助于學校領導班子積極性的發揮，充分調動領導集體的積極性、創造性，另一方面又可避免在重大問題上的決策失誤。

（二）切實理順學校執行體制以提高其執行力

1.建立教科室，加強教育科研工作

在我國中小學成立學校教科室可以填補學校執行機構的空缺，從而更好地組織廣大教師積極參與到各項教育科研活動中去。過去，中小學教師有志于教育科研多屬自發式，且其科研只能隸屬于教研組（教研組更多地只關注學科教師教學法方面的研究）或教務處，然而教務處安排的業務活動基本上沒有涵蓋科研內容，所以自發式科研難免帶有盲目性和隨意性。成立教科室，對于引導教師從事教科研活動，從而提高教師教科研水平、強化教科研意識具有重要意義。這有利于教師通過科研活動提高自身的教育科研素養，從而在教育教學活動中正確發揮自身的積極性、創造性，進而更有效地引導學生主體性的發揮，培養出高素質的學生來。

2.恢復教導處，全面發揮機構功能

將教務處和政教處兩大機構合并，恢復教導處，統抓五育，這樣有利于教導處根據學生全面發展的需要來統籌安排學校教育活動，另一方面，又有助于發揮學校廣大教師的積極性，既教書又育人，全面關注學生的發展。總之，恢復教導處，能夠做到在安排學校教育活動時德、智、體、美、勞五育都不偏廢，不只局限于學生的某一方面發展，可以避免出現以往將德育與智、體、美、勞四育割裂開來的不良現象，因為那種做法將會在整體上破壞人的全面發展，造成人的完整素質結構的殘缺，不利于培養出全面發展的高素質人才。

3.強化年級組，穩定學校管理重心

精簡校部機構，限制學校職能部門的權限，擴大年級組的權力，學校職能部門（如教導處、總務處）只能起參謀服務作用，不能起領導、指揮作用。具體來講，強化年級組的作用，把年級組作為全面負責本年級教育教學工作的管理機構，有利于年級組全面靈活地安排教育教學工作，開展有層次、有系統、有針對性的思想教育工作，強化教師管教、管導功能，能有效達成促進學生全面發展的目的，而以往的教研組建制，無法真正對學生的全面發展負責。同時，年級組建制容易使教師產生強大凝聚力，實現不同學科教師之間的相互溝通協調，有助于教師合作，使教師積極性、創造性得以充分發揮。校長直接管理年級組，可在機構上保證校長親臨教育教學第一線，能進行有效、及時的指導。

4.合理確定學校執行規范的內容

學校執行機構的每個崗位都要有明確的職責任務和相互關系，要把校長的職責和權力逐級分解落實到每個工作崗位的人員身上，使每個人員都清楚自己在整個執行機構中的地位作用、職責任務，分清局部和整體的關系，這樣就有助于調動人員的積極性，因為教職工在知道自己的職責是什么、應該做些什么事、干成什么樣子就算實現目標、學校會給予何種評價和獎勵后，就容易提高行動的自覺性，驅使自己做好工作。崗位責任的內容應該體現學科和工種的特征。例如，自然科學學科的教師應負責培養學生實驗實習和數學測量的能力；文科教師應有應用文、朗讀、講演、會話等實際能力培養的責任；不同工種的職工要有改進工作、服務于教學、服務于師生生活的要求，這有利于引導教育者在教育活動中全面關注學生，使學生得到全面發展。

（三）設置權威的校務委員會并增強其代表性

我國中小學要在堅持發揮教代會的定期咨詢功能、肯定學校內部各級咨詢委員會作用的基礎上，設置權威的、專業性的校級咨詢機構——校務委員會，其成員應由學校領導、教師、學生、家長、教委代表、社區代表及社會名流等組成。校務委員會的機構要具有相對獨立性，使之真正成為學校領導班子的智囊機構、參謀機構，通過定期或不定期地對學校重大問題進行討論，提出意見和建議，為學校領導班子決策提供參考、借鑒，從而有助于實現學校決策的科學化；校務委員會的成員要具有代表性，尤其要保證教師代表占有適當比例，這不僅有利于調動學校內部大多數成員的積極性、創造性，也有利于吸引全社會來關心學校的發展，通過大家獻計獻策以促進學校教育質量的提升。

（四）安排專人負責監督工作并科學定位其功能

學校領導班子首先要轉變觀念，高度重視監督反饋工作在學校教育和學校管理中的重要性，從根本上要堅持學校監督反饋工作的相對獨立性，考慮到我國多數中小學規模都較小等情況，建立獨立的學校監督反饋機構存在一定的困難，但安排專人負責該項工作很有必要。現實可行的辦法就是，校長辦公室成為主要的監督反饋機構，不僅處理學校的日常事務，更應起到信息中心的作用，設專人負責監督全校的教育教學及管理工作，要將反饋的觸角深入到全校各個方面和各個基層。

三、總結

在學校監督反饋的功能定位上，要“變消極監督為積極監督，變事后監督為事前監督和法律監督”，這樣就有助于防患于未然，在此基礎上，通過及時了解和反饋學校系統內部各部門、各崗位的具體情況，為學校領導班子的合理決策、學校職能部門的正確執行以及學校智囊機構的科學咨詢提供堅實基礎。

作者：石長林 單位：重慶師范大學教育科學學院