一、發(fā)展農(nóng)地金融的制約因素

1．缺乏完善的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制

發(fā)展農(nóng)地金融的關(guān)鍵在于建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制。現(xiàn)階段，我國還未建立完善的土地流轉(zhuǎn)制度，嚴重制約了我國農(nóng)地金融的發(fā)展。由于有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的缺位，當農(nóng)戶不能償還欠款時，貸款機構(gòu)對農(nóng)地的拍賣變現(xiàn)實際上是一種不可置信的威脅，即貸款償還缺乏硬性的約束，農(nóng)戶缺乏按期償貸的積極性，農(nóng)地抵押貸款往往不能如期收回，這將導致大量不良貸款的產(chǎn)生，嚴重威脅金融系統(tǒng)的安全。而從現(xiàn)階段農(nóng)村業(yè)已存在的土地流轉(zhuǎn)實踐來看，目前土地流轉(zhuǎn)多出于農(nóng)民的自發(fā)行為，這種流轉(zhuǎn)是偶然性的交易，是基于長期共處產(chǎn)生的信任，而且僅限于封閉的初級群體。大范圍、跨地域的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場還遠未形成，這就大大降低了土地使用權(quán)的流動性，不利于培育活躍的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，從而難以形成土地使用權(quán)的公允價值。

2．缺乏公平科學的農(nóng)地估價體系

農(nóng)地金融實質(zhì)是農(nóng)地資源的金融化。無論是將其作為信貸抵押資產(chǎn)還是將其予以證券化，都必須以其經(jīng)濟價值的量化作為前提，因此必須對其自身價值進行科學準確的評估。當前我國對城市土地價值的評估已積累了不少經(jīng)驗，評估模型亦愈加完善，也形成了多家大型的評估機構(gòu)，培養(yǎng)了不少資產(chǎn)評估人才。但是科學評估農(nóng)地價值方面，國內(nèi)無論在行業(yè)經(jīng)驗還是專業(yè)人才方面，都處于空白階段，缺乏全國統(tǒng)一的農(nóng)地分等、定級估價體系。這些因素導致了現(xiàn)階段對農(nóng)地價值的評估具有相當大的難度。

3．農(nóng)業(yè)保險的缺位

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著自然風險、市場風險等多種風險因素，農(nóng)業(yè)保險回報率低，同時缺乏必要的政策支持和相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，加之現(xiàn)有保險機構(gòu)日益注重商業(yè)化經(jīng)營，業(yè)務(wù)重心逐漸轉(zhuǎn)移到城市，近十幾年來農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)日趨萎縮，農(nóng)業(yè)保費收入占財產(chǎn)險保費收入的比例在低點徘徊，而農(nóng)業(yè)保險的賠付率卻比較高，如果加上營業(yè)稅和其他相關(guān)費用，保險機構(gòu)幾乎無盈利空間。因此，營利性商業(yè)保險機構(gòu)大多不愿涉足農(nóng)業(yè)保險。而農(nóng)地金融發(fā)展初期，銀行對以農(nóng)地使用權(quán)抵押進行放貸的農(nóng)地金融模式存在較大顧慮，會相應(yīng)的提高對貸款農(nóng)戶風險程度的評估，從而使其“惜貸”。因此若沒有相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險作為配套舉措，農(nóng)地金融很難持續(xù)開展下去。

4．農(nóng)村社保發(fā)展不完善

土地對于農(nóng)民而言，不僅僅是生產(chǎn)資料和可以保值增值的資產(chǎn)，更重要的是其承載著社會保障功能，包括生存保障和就業(yè)保障。一些農(nóng)民對農(nóng)地金融參與意愿不是很強烈，主要是考慮到一旦經(jīng)營虧損，喪失還債能力，很可能會徹底失去土地。屆時，自己將失去生存和就業(yè)保障。盡管當前我國農(nóng)村社會保障制度在近些年已經(jīng)有了很大改觀，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點2010年覆蓋24%的縣，2011年覆蓋60%的縣。截至2011年5月底，參加新農(nóng)保人數(shù)達1.9億人，5170萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金；截止2011年底參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人數(shù)8.36億人4，2012年度新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的籌集標準提高到每人每年300元，其中中央及地方財政補助240元。在肯定成績的同時，我們必須承認當前社會保障針對的只是農(nóng)民最基本的、最低層次的醫(yī)療和養(yǎng)老保險需求，且覆蓋面小、保障水平低，若考慮通貨膨脹因素，這些保障支出甚至不能保證農(nóng)民最基本的生活。因此現(xiàn)階段，我國農(nóng)村社會保障供給依然嚴重不足。農(nóng)村社會保障體系發(fā)展的不完善直接導致農(nóng)民對發(fā)展農(nóng)地金融的響應(yīng)程度不高，農(nóng)地金融發(fā)展缺乏群眾基礎(chǔ)。

二、當前發(fā)展農(nóng)地金融的政策促進

要進一步發(fā)展農(nóng)地金融服務(wù)，中央及各級地方政府必須在以下方面做出努力。

1．完善農(nóng)地法律體系

要建立健全農(nóng)村土地法律體系。對于土地使用權(quán)，應(yīng)給予更明晰、更全面的定義，對其內(nèi)涵、地位、界限、法律形式以及所有權(quán)主體的經(jīng)濟地位、法律地位、財產(chǎn)地位及其職責權(quán)利范圍進行界定。在此基礎(chǔ)上推行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押貸款，實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的市場化、股權(quán)化和資產(chǎn)化。為此，應(yīng)盡快修訂現(xiàn)有的《土地承包經(jīng)營法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔保法》等一批法律法規(guī)，消除土地承包(流轉(zhuǎn))經(jīng)營權(quán)抵質(zhì)押貸款的法律障礙，確保農(nóng)村土地有序健康的流轉(zhuǎn)，為承辦農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵質(zhì)押貸款的金融機構(gòu)提供法律支持，提高參與積極性。在修改《土地管理法》的過程中，做好與其它不動產(chǎn)登記工作的銜接，真正建立以土地為核心的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，提高不動產(chǎn)登記的法律地位。盡快出臺《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，以規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易和管理行為，促進流轉(zhuǎn)的依法有序進行。

2．創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制

發(fā)展農(nóng)地金融的核心在于依靠以“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作”等多種形式存在的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。由于我國人多地少、土地資源緊張的基本國情將在長期范圍內(nèi)存在，因此，如何在為農(nóng)民提供多種土地流轉(zhuǎn)方式的同時保證我國農(nóng)村土地能夠?qū)崿F(xiàn)流轉(zhuǎn)而避免流失，對堅守“18億畝耕地紅線”并進而保障我國糧食安全具有深遠而重大的意義，也成為在創(chuàng)新農(nóng)地金融過程中中央及各級政府必須首要關(guān)注的問題。建議由政府牽頭組建土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，積極探索合理的土地流轉(zhuǎn)價格形成機制，從而培育活躍的發(fā)達的土地產(chǎn)權(quán)交易市場，為農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)交易提供平臺，增強農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律效力,確保農(nóng)村土地高效、有序流轉(zhuǎn)。同時積極創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)載體，推進農(nóng)村土地使用權(quán)的證券化，從而加速農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

3．建立科學的農(nóng)地價格評估體系

不斷完善農(nóng)地估價方法，建立科學合理的農(nóng)地價格評估體系，是農(nóng)地金融機構(gòu)與農(nóng)戶能否達成借貸協(xié)議，土地債券能否順利發(fā)行和流通，進而推動農(nóng)地金融邁入實質(zhì)性進程的關(guān)鍵。而在城市土地評價方面，我國已建立了分等、定級和估價的理論和技術(shù)體系，這為建立科學化、信息化、覆蓋全國的農(nóng)地估價體系提供了充分的借鑒。應(yīng)在此基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)地自身的屬性和生產(chǎn)周期特點以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平加以合理改進，制定適合我國國情的農(nóng)地價格評估方法和評估程序。同時，鼓勵和支持國內(nèi)評估機構(gòu)參與農(nóng)地評估業(yè)務(wù)，培養(yǎng)大批專業(yè)素質(zhì)高的評估人才，建立農(nóng)地評估資格認證機制。鑒于國外農(nóng)地估價發(fā)展較為成熟，可適當引入競爭機制，讓國外先進評估機構(gòu)參與到農(nóng)地估價市場，以推進我國農(nóng)地估價行業(yè)的發(fā)展。

4．加大農(nóng)業(yè)保險建設(shè)

農(nóng)業(yè)保險建設(shè)是當前農(nóng)地金融發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。加大農(nóng)業(yè)保險建設(shè)需要多管齊下、多步跟進，具體包括法規(guī)制度建設(shè)、農(nóng)業(yè)風險規(guī)劃管理、農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)安排、農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)再保險安排和巨災(zāi)風險轉(zhuǎn)移分散機制等。從當前的實際來看，最為急需解決的是開發(fā)農(nóng)業(yè)保險資源，由財政牽頭建立農(nóng)地抵押融資風險補償資金，在省級、區(qū)縣分別建立“三權(quán)”抵押融資業(yè)務(wù)損失及再擔保機制，加大對參與農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險機構(gòu)的財政補貼；增開適合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的農(nóng)業(yè)保險險種，加強農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)創(chuàng)新；提高農(nóng)業(yè)保險管理能力，最大限度地加強農(nóng)業(yè)保險風險防范，特別要注重防范道德風險；加強農(nóng)業(yè)保險宣傳力度，提高農(nóng)戶保險意識，拓寬農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍。

5．建立完善的農(nóng)村社會保障體系

發(fā)展農(nóng)地金融，必須建立完善的社會保障體系，不斷弱化農(nóng)地的社會保障功能，強化其資本功能。因此可以考慮將農(nóng)村社會發(fā)展納入國家公共財政支持體系，建立農(nóng)民失業(yè)保險制度和最低生活保障制度，保障農(nóng)民基本生活水平;完善農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，提高農(nóng)村的基本福利。只有農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到了保障，其對土地的依賴才會逐漸減弱，其申請土地抵押貸款才沒有后顧之憂，這樣農(nóng)地金融才能持續(xù)穩(wěn)健地推行下去。

作者：韓莉 單位：中國青年政治學院