一、美歐日轉(zhuǎn)基因食品安全管理的比較研究

1.管理機(jī)構(gòu)

美國的轉(zhuǎn)基因食品管理機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)局、食品藥品管理局。農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因作物的種植安全和轉(zhuǎn)基因禽蛋類產(chǎn)品的養(yǎng)殖生產(chǎn)安全;環(huán)境保護(hù)局主要負(fù)責(zé)由生物技術(shù)生產(chǎn)的生物殺蟲劑的安全性，制定食品和飼料殘留中的殺蟲劑的法定容許標(biāo)準(zhǔn);食品藥品管理局則主要負(fù)責(zé)植物新品種的加工食品和飼料的安全性。歐盟的轉(zhuǎn)基因食品管理機(jī)構(gòu)主要有食品科學(xué)委員會(huì)、食品和獸醫(yī)辦公室、食品安全局。

食品科學(xué)委員會(huì)負(fù)責(zé)食品領(lǐng)域與轉(zhuǎn)基因生物安全有關(guān)的決策咨詢工作;食品和獸醫(yī)辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督各成員國執(zhí)行歐盟法規(guī)的情況及其他國家出口到歐盟的食品的安全情況;歐洲食品安全局對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)控，為歐盟委員會(huì)及各成員國制定法律和政策提供科學(xué)依據(jù)。日本的轉(zhuǎn)基因食品管理機(jī)構(gòu)是文部科學(xué)省、通產(chǎn)省、農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省。文部科學(xué)省負(fù)責(zé)審批實(shí)驗(yàn)室生物技術(shù)研究與開發(fā)階段的工作;通產(chǎn)省負(fù)責(zé)推動(dòng)生物技術(shù)在化學(xué)藥品、化學(xué)產(chǎn)品和化肥生產(chǎn)方面的應(yīng)用;厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)藥品、食品和食品添加劑的審批以及轉(zhuǎn)基因食品安全問題;農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)審批重組生物的環(huán)境釋放問題。

2.標(biāo)簽制度

美國政府實(shí)行自愿標(biāo)簽制度。它認(rèn)為:通過轉(zhuǎn)基因技術(shù)獲得的食品與其他食品沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，但如果轉(zhuǎn)基因技術(shù)實(shí)質(zhì)性地改變了食品的構(gòu)成，包括改變了食品的營養(yǎng)成分、保藏和烹飪條件，可能影響食品的安全特性或營養(yǎng)質(zhì)量，或可能導(dǎo)致過敏反應(yīng)時(shí)，就需要通過標(biāo)簽加以說明;轉(zhuǎn)基因食品制造商也可以自愿對(duì)轉(zhuǎn)基因食品加貼標(biāo)簽，對(duì)食品的轉(zhuǎn)基因性質(zhì)進(jìn)行說明。歐盟則實(shí)行強(qiáng)制標(biāo)簽制度。歐盟要求含有轉(zhuǎn)基因成分或由轉(zhuǎn)基因生物制成的新食品必須貼有標(biāo)簽，而無論是否能夠檢測(cè)出食品中的轉(zhuǎn)基因含量或者食品與傳統(tǒng)食品“實(shí)質(zhì)相似”。

只有食品中混入轉(zhuǎn)基因成份的情況是偶然的或在技術(shù)上不可避免且含量低于0．9%時(shí)，才可以不貼標(biāo)簽。或者混入的轉(zhuǎn)基因成份被歐洲食品安全局認(rèn)為不具有風(fēng)險(xiǎn)，但尚未批準(zhǔn)上市銷售的轉(zhuǎn)基因材料，含量低于0．5%且已經(jīng)存在檢測(cè)手段時(shí)，才可以不貼標(biāo)簽。日本政府則實(shí)行強(qiáng)制標(biāo)簽和自愿標(biāo)簽相結(jié)合的標(biāo)識(shí)制度。日本政府規(guī)定:對(duì)允許用于生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，如果加工后食品中仍含有重組DNA或由其編碼的蛋白質(zhì)，且排在前三位的食品主要原料中的轉(zhuǎn)基因成分達(dá)到5%就必須要加貼標(biāo)簽。如果食品中的轉(zhuǎn)基因成分含量不足5%，而且在生產(chǎn)、銷售的每一個(gè)階段都進(jìn)行了周密的區(qū)別性生產(chǎn)流通管理，則可自愿加貼“非轉(zhuǎn)基因”標(biāo)簽。

3.立法情況

美國政府主要是利用現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的安全進(jìn)行管制。這些法律主要是《種子鑒定法》、《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》、《殺蟲劑、殺真菌劑、殺嚙齒類動(dòng)物藥物法》、《聯(lián)邦植物有害生物法》、《毒物控制法》等。然而，隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，美國也出現(xiàn)了專門的立法。2002年5月，食品藥品管理局向國會(huì)提交了三項(xiàng)重要法案:保護(hù)可能因轉(zhuǎn)基因種子、植物或者動(dòng)物在經(jīng)濟(jì)上受到危害的農(nóng)民的權(quán)利的《轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物和動(dòng)物農(nóng)民保護(hù)法案》、對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的《轉(zhuǎn)基因食品知情權(quán)法案》以及確定轉(zhuǎn)基因生物造成損害責(zé)任的《轉(zhuǎn)基因生物責(zé)任法案》。

歐盟則通過專門立法對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行管理。1990年，歐盟通過了《關(guān)于向環(huán)境有意釋放基因飾變生物的指令》(90/220/EEC指令)，規(guī)定了向環(huán)境釋放和向市場(chǎng)投放轉(zhuǎn)基因生物及產(chǎn)品應(yīng)遵守的一系列程序，該指令建立的基本法律原則仍然在適用。《關(guān)于清晰標(biāo)識(shí)轉(zhuǎn)基因食品的法案》(第1139/98號(hào))、《關(guān)于轉(zhuǎn)基因添加劑和食品香料及食品原料的標(biāo)簽法案》(50/2000法案)，要求對(duì)轉(zhuǎn)基因食品及食品添加劑進(jìn)行強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，并將標(biāo)識(shí)的閾值規(guī)定為1%。2003年，歐盟又通過了兩部新條例:《有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品和飼料的條例》(1829/2003號(hào))及《有關(guān)轉(zhuǎn)基因生物追蹤性和標(biāo)簽、有關(guān)由轉(zhuǎn)基因生物制成品的追蹤性和標(biāo)簽條例》(1830/2003號(hào))，進(jìn)一步規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品管理的基本制度，建立了歐盟統(tǒng)一的審批和執(zhí)行制度，實(shí)施了轉(zhuǎn)基因食品追蹤制度和更加嚴(yán)格的標(biāo)簽制度。

鑒于轉(zhuǎn)基因食品與傳統(tǒng)食品的區(qū)別，日本也通過專門立法來加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的管理。1991年，日本制定了轉(zhuǎn)基因食品和食品添加劑安全性審查準(zhǔn)則，確保轉(zhuǎn)基因食品的安全性。《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)》要求對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行標(biāo)識(shí)，并對(duì)標(biāo)識(shí)對(duì)象、標(biāo)識(shí)方法以及標(biāo)簽用語進(jìn)行了規(guī)定，要求每年對(duì)標(biāo)識(shí)目錄進(jìn)行修訂。2003年，日本制定了《規(guī)制轉(zhuǎn)基因生物保護(hù)生物多樣性法》及其《實(shí)施細(xì)則》。主要規(guī)定了轉(zhuǎn)基因生物的第一類使用、第二類使用、生物檢查、信息提供和出口措施等五方面內(nèi)容。

由上述的對(duì)比分析可以看出，美日歐轉(zhuǎn)基因食品安全管理模式和目的是不盡相同的，這是由他們的國家利益和文化傳統(tǒng)所決定。轉(zhuǎn)基因技術(shù)的應(yīng)用，大大提高了作物產(chǎn)量，減少了農(nóng)藥、化肥的使用，節(jié)約了成本，存在著巨大的經(jīng)濟(jì)利益。美國是世界上最大的轉(zhuǎn)基因作物種植國和出口國，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，美國自然希望為生產(chǎn)開發(fā)轉(zhuǎn)基因食品的生物技術(shù)公司創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，保持生物技術(shù)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大出口，賺取巨大的經(jīng)濟(jì)利益。美國文化更具創(chuàng)新開拓和冒險(xiǎn)精神，對(duì)新技術(shù)的態(tài)度比較積極，這使得美國人對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度遠(yuǎn)比其他國家積極。歐盟在轉(zhuǎn)基因技術(shù)方面落后于美國，技術(shù)上處于劣勢(shì)且商品化進(jìn)程緩慢，對(duì)美國的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易一直存在逆差，因此，歐盟采取了一系列限制轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)口的措施來保護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益。另外，在生物技術(shù)發(fā)展和市場(chǎng)化的同一時(shí)間內(nèi)，歐洲發(fā)生了一系列的食品安全事件，雖然這些事件與轉(zhuǎn)基因食品沒有關(guān)系，但是仍使得歐洲民眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品非常不信任。日本人多地少、食品缺乏，因此，日本希望在保護(hù)民眾身體及生活環(huán)境不受侵害的前提下，大力發(fā)展本國的轉(zhuǎn)基因食品，增強(qiáng)自身在轉(zhuǎn)基因研究與開發(fā)領(lǐng)域中的競(jìng)爭(zhēng)力。

二、國外轉(zhuǎn)基因食品安全立法對(duì)我國的啟示

1.我國轉(zhuǎn)基因食品安全管理現(xiàn)狀

管理模式方面，我國采取了以科學(xué)為基礎(chǔ)、個(gè)案分析、實(shí)質(zhì)等同性和逐步完善的預(yù)防原則，既不同于美國的寬松管理模式，也不同于歐盟的嚴(yán)格管理模式，而是對(duì)轉(zhuǎn)基因食品本身進(jìn)行嚴(yán)格管理的模式。管理機(jī)構(gòu)方面，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因生物研究和商業(yè)化的審批、標(biāo)識(shí)以及安全管理，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品的質(zhì)量、安全衛(wèi)生的管理，科技部負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品的技術(shù)研發(fā)，國家環(huán)保總局負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品安全評(píng)估所涉及的環(huán)境污染的評(píng)估和管理。標(biāo)簽制度方面，《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》規(guī)定實(shí)行強(qiáng)制標(biāo)簽。立法方面，我國目前適用的主要是國務(wù)院頒布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》以及三個(gè)實(shí)施辦法，即《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理方法》，對(duì)在我國境內(nèi)從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的研究與試驗(yàn)、生產(chǎn)與加工、經(jīng)營、進(jìn)口與出口、監(jiān)督檢查、安全評(píng)價(jià)、標(biāo)識(shí)管理等活動(dòng)做了全面的規(guī)定。

我國的轉(zhuǎn)基因食品政策法規(guī)在管理轉(zhuǎn)基因食品安全方面發(fā)揮了一定的作用，保護(hù)了消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)，但是還存在著一些問題，主要表現(xiàn)在:法律約束力不強(qiáng)。首先，立法層次較低。我國轉(zhuǎn)基因食品安全管理的立法多是行政法規(guī)和部門規(guī)章，法律效力等級(jí)較低，造成法律規(guī)制約束力不強(qiáng)，無法有效規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品的安全。其次，立法內(nèi)容不全面。現(xiàn)有的轉(zhuǎn)基因食品安全法規(guī)多是由農(nóng)業(yè)部等部門制定，重點(diǎn)在于規(guī)范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的規(guī)范較少，轉(zhuǎn)基因食品立法的速度趕不上其發(fā)展的速度。再次，立法的調(diào)整階段不全面。對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的管理可以分為上市前、上市中、上市后三個(gè)階段，我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法偏重上市前的安全管理，對(duì)其上市后的流通環(huán)節(jié)關(guān)注不夠，出現(xiàn)管理漏洞。制度可操作性差。我國轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)范中已經(jīng)建立了安全評(píng)價(jià)制度、標(biāo)識(shí)制度、檢驗(yàn)檢測(cè)制度等，但這些制度的可操作性比較差。

安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊，無法客觀地界定“不存在危險(xiǎn)、低度危險(xiǎn)、中度危險(xiǎn)、高度危險(xiǎn)”的等級(jí)，沒有形成統(tǒng)一的安全評(píng)價(jià)技術(shù)支撐體系;標(biāo)識(shí)的目錄范圍過窄，標(biāo)識(shí)的管轄主體不夠明確，標(biāo)識(shí)的閾值、標(biāo)簽中的信息含量、標(biāo)識(shí)原則和標(biāo)識(shí)用語都缺少規(guī)定;檢測(cè)制度混亂，沒有設(shè)立專門的檢測(cè)機(jī)構(gòu)以及統(tǒng)一的檢測(cè)方法和標(biāo)準(zhǔn)，而且以“不含有或檢測(cè)不出轉(zhuǎn)基因成分”作為標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)，這種只定性不定量的做法，客觀上給轉(zhuǎn)基因成分的檢測(cè)造成了困難，與國際通行做法不符。管理體制不合理。我國轉(zhuǎn)基因食品管理體制上存在著明顯的缺陷，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一、我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)范中，僅有中央部門監(jiān)督管理，地方的監(jiān)督管理仍然缺位;第二、沒有統(tǒng)一法律的指引，我國政府各個(gè)主管部門在管理監(jiān)督過程中，往往更注重局部利益，而忽略了全局利益。另外，一些重要的管理制度如轉(zhuǎn)基因食品研究和環(huán)境釋放的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、轉(zhuǎn)基因食品的信息追溯制度、應(yīng)急處理制度、損害賠償救濟(jì)制度等在我國還是空白。

2.美日歐轉(zhuǎn)基因食品安全管理對(duì)我國的啟示

首先，進(jìn)一步建立健全轉(zhuǎn)基因食品的法律法規(guī)體系，促成《轉(zhuǎn)基因食品安全法》的出臺(tái)。針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品影響力的日益加深，轉(zhuǎn)基因食品安全法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)由不同級(jí)別、不同層次所組成，具體可以分為三個(gè)層次:一是應(yīng)由全國人大常委會(huì)頒布通過的《轉(zhuǎn)基因食品安全法》作為轉(zhuǎn)基因食品安全管理的牽頭法律，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的封閉研究、環(huán)境釋放、商品化生產(chǎn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)流通、應(yīng)急處理、損害賠償與救濟(jì)、法律責(zé)任等進(jìn)行全面系統(tǒng)的原則規(guī)定;二是應(yīng)由國務(wù)院頒布一項(xiàng)轉(zhuǎn)基因食品安全法的實(shí)施細(xì)則，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的安全管理做出具體的、全面的規(guī)定，如檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。三是由國務(wù)院授權(quán)相關(guān)主管部門就具體管理問題發(fā)布行政規(guī)章。由上文介紹可以看出，我國急需的是第一層次的法律。

其次，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善管理制度建設(shè)，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行全面細(xì)致的規(guī)范。鑒于轉(zhuǎn)基因食品的安全不確定性，需要構(gòu)建一個(gè)事前預(yù)防、事中監(jiān)管、事后救濟(jì)三位一體的全過程、全方位的管理體系，防范其對(duì)人類健康和生態(tài)環(huán)境的損害。要完善轉(zhuǎn)基因食品的檢測(cè)制度、安全評(píng)價(jià)制度、生產(chǎn)經(jīng)營許可制度和標(biāo)識(shí)制度等，構(gòu)建起轉(zhuǎn)基因食品市場(chǎng)準(zhǔn)入的制度體系，進(jìn)行有效的事前預(yù)防;要借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，建立起轉(zhuǎn)基因食品的信息追溯制度、信息披露制度以及食品召回制度等，對(duì)上市后的轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行嚴(yán)格的事中監(jiān)管;要借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)違法者的處罰力度，建立和完善轉(zhuǎn)基因食品損害賠償救濟(jì)制度，使消費(fèi)者所遭受的損害得到及時(shí)、有效、充分的救濟(jì)，保障公眾的人身財(cái)產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境安全。

再次，優(yōu)化我國轉(zhuǎn)基因食品安全管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，建立行之有效的管理體制和管理機(jī)構(gòu)。我們可以借鑒美國和歐盟的經(jīng)驗(yàn)，在國務(wù)院專設(shè)一個(gè)“轉(zhuǎn)基因食品安全管理局”，授權(quán)其負(fù)責(zé)管理轉(zhuǎn)基因食品的一切事項(xiàng)，根據(jù)轉(zhuǎn)基因食品安全管理工作，如安全性審查、檢驗(yàn)檢測(cè)、審批、標(biāo)識(shí)等，要求國家環(huán)境保護(hù)總局、科技部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等負(fù)有配合責(zé)任。同時(shí)根據(jù)需要，在此部門中成立不同的工作小組，如安全標(biāo)準(zhǔn)制定小組、標(biāo)識(shí)管理小組等，通過在統(tǒng)一部門內(nèi)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)提高對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管效能，消除或者減少監(jiān)管中的空白和盲區(qū)。同時(shí)可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，建立起自下而上的檢測(cè)和信息反饋機(jī)制。

最后，積極參與國際合作，逐步與國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)和做法接軌。轉(zhuǎn)基因食品是一個(gè)技術(shù)含量高的產(chǎn)業(yè)，其安全性更是涉及到全人類的健康和整個(gè)生態(tài)環(huán)境。因此，我國應(yīng)大力推行目前國際社會(huì)使用的各種技術(shù)規(guī)范、安全標(biāo)準(zhǔn)、指南和準(zhǔn)則等，逐步使我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系與國際標(biāo)準(zhǔn)體系接軌，提高我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性;積極參與國際合作，認(rèn)識(shí)到中國在轉(zhuǎn)基因技術(shù)領(lǐng)域與國際先進(jìn)水平的差距，加大對(duì)國際先進(jìn)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的引進(jìn)、消化和吸收工作，促進(jìn)轉(zhuǎn)基因食品的發(fā)展。

作者：孫靜 單位：滁州學(xué)院辦公室