一、行政管理權(quán)力系統(tǒng)現(xiàn)代化的內(nèi)在要求：法治化、民主化、封閉化、價(jià)值規(guī)范化

1、行政管理權(quán)力系統(tǒng)的法治化政府行政管理權(quán)力系統(tǒng)的法治化

其實(shí)是政府組織形式及其權(quán)力配置在法律（公意）的監(jiān)督下進(jìn)行，即無論什么黨派抑或是個(gè)人執(zhí)政，均依照相同的原則和程序建構(gòu)政府，并按規(guī)則配置政府各個(gè)系統(tǒng)的相應(yīng)權(quán)責(zé)及其科層隸屬關(guān)系。從行政管理權(quán)力的運(yùn)作過程來看，如果一個(gè)政府的權(quán)力運(yùn)作大體上是按預(yù)設(shè)的固定的法律制度程序進(jìn)行的，則該政府權(quán)力運(yùn)作的法治化程度就比較高；相反，如果一個(gè)政府的權(quán)力運(yùn)作基本上是不按預(yù)設(shè)的法律制度程序進(jìn)行的，而是受個(gè)人或小團(tuán)體的喜好或意志影響，則該政府行政管理權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)作的法治化程度就低。對(duì)中國這樣一個(gè)缺乏法治與民主傳統(tǒng)的國家而言，行政權(quán)力的法治化既是現(xiàn)代化的內(nèi)容，又是現(xiàn)代化的前提條件和基本保障。因?yàn)楝F(xiàn)代化過程是一個(gè)利益重新分配和組合的過程，它影響著人們?cè)诤螘r(shí)、在何地、用何種手段獲取多大程度上的利益。行政管理權(quán)力系統(tǒng)的現(xiàn)代化更是如此，它涉及不同層級(jí)（如中央利益、地方利益、部門利益、官員個(gè)人利益）之間的重新分配。在重新分配的過程中，失去昔日權(quán)力、地位、利益的層級(jí)、部門和人們，不可避免地采取抵抗的態(tài)度和行為。因此，沒有法治化做保障的現(xiàn)代化過程要么流于形式，要么過早夭折。行政管理權(quán)力系統(tǒng)的法治化，首先要求對(duì)公共權(quán)力的邊界進(jìn)行清晰明確的法律劃定，一旦權(quán)力越界就要受到司法制裁；其次要增強(qiáng)行政主體的法治意識(shí)，尤其是要提高一線職能部門人員的法律知識(shí)；最后要培育行政客體的維權(quán)意識(shí)，也即公民自身的權(quán)利意識(shí)，拓寬其維權(quán)渠道。

2、行政管理權(quán)力系統(tǒng)的民主化

行政管理權(quán)力系統(tǒng)的民主化實(shí)際上是以擴(kuò)大公民政治參與為主要途徑和手段的促使政權(quán)性質(zhì)形式上或?qū)嵸|(zhì)性地從少數(shù)人的政權(quán)轉(zhuǎn)向多數(shù)人或大眾化的政權(quán)的過程因此，無論政治民主化的形式是怎樣的，但其內(nèi)涵實(shí)質(zhì)上是一致的：公民更多地參與政治過程，更多地影響政府決策，政府權(quán)力日益為公民社會(huì)和公民個(gè)人（公民利益集團(tuán)）所控制。然而，公民權(quán)利與政府權(quán)力的關(guān)系是很復(fù)雜的：一方面，兩者并不是此消彼長(zhǎng)關(guān)系，而是一種復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，有時(shí)公民權(quán)利的擴(kuò)大確實(shí)意味著對(duì)政府權(quán)力的巨大限制和削弱，有時(shí)公民權(quán)利的擴(kuò)大則意味著對(duì)政府權(quán)力的一種支持但未實(shí)際增強(qiáng)政府權(quán)力，有時(shí)公民權(quán)利的擴(kuò)大與政府權(quán)力的增強(qiáng)是同步進(jìn)行的。另一方面，兩者并不是始終是一種簡(jiǎn)單的正相關(guān)關(guān)系，有時(shí)候也是一種負(fù)相關(guān)關(guān)系，即有時(shí)公民積極參與政治過程確實(shí)能夠促進(jìn)政治體制的更順暢運(yùn)作、公共政策的更加完善，有時(shí)公民積極參與政治過程，在政治體制自身尚無良好的結(jié)構(gòu)功能體系和公共政策尚未實(shí)現(xiàn)利益整合的情況下，有可能沖擊政治體制的順暢運(yùn)作和公共政策的高效制定和實(shí)施（即亨廷頓所謂的普力奪政體）。可見，雖然政府權(quán)力民主化是現(xiàn)代政治或現(xiàn)代政府的核心特征，沒有政府權(quán)力民主化就談不上現(xiàn)代政府權(quán)力的現(xiàn)代化，但僅僅有行政權(quán)力的民主化并不能實(shí)現(xiàn)整個(gè)行政權(quán)力的現(xiàn)代化。行政權(quán)力的民主化的向度和速度，一定要與政府權(quán)力現(xiàn)代化的其他子系統(tǒng)相配合。

3、行政管理權(quán)力系統(tǒng)的封閉化

從西方發(fā)達(dá)國家的政治過程中看，其權(quán)力反饋系統(tǒng)是一個(gè)封閉的回環(huán)系統(tǒng)，即：多元社會(huì)———政黨———議會(huì)———政府———多元社會(huì)。這個(gè)封閉的系統(tǒng)中的任意一個(gè)環(huán)節(jié)都不是孤立存在而不受制約的，在這個(gè)封閉體系中基本沒有權(quán)力頂峰。因此，在這個(gè)完整封閉的權(quán)力系統(tǒng)中我們可以看到，正是由于相互制約平衡，才使得整個(gè)系統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行平穩(wěn)有效。而目前我國的權(quán)力系統(tǒng)往往呈現(xiàn)為：政黨———政府———社會(huì)，這是一種自上而下的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)，不具有封閉性，由于政黨沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力，也沒有形成社會(huì)多元利益團(tuán)體，因此，黨的權(quán)力成為整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)的中心或頂端位置，如果不自我監(jiān)督的話，幾乎不會(huì)受到任何約束。在這樣的權(quán)力系統(tǒng)中行政管理環(huán)節(jié)處于中間位置，它的授權(quán)來自政黨，而不是來自公民社會(huì)，公民社會(huì)處于它的下游環(huán)節(jié)，受它的制約。因此，行政管理權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)行只會(huì)對(duì)授予其權(quán)力的政黨負(fù)責(zé)，而不是公民社會(huì)。這就會(huì)導(dǎo)致各種漠視群眾利益，違背公意的事件發(fā)生。從社會(huì)契約觀點(diǎn)來看，現(xiàn)代國家權(quán)力的產(chǎn)生和運(yùn)作，是一種平等交換的行為，是一種契約關(guān)系，授權(quán)者（公民）為了自己的安全和利益而把自己享有的參與管理社會(huì)的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給被授權(quán)者（公職人員），被授權(quán)者就要按授權(quán)者的意志辦事。而原子化的公民個(gè)人面對(duì)強(qiáng)力的政府是弱小的，只有有著相同或相近利益的若干公民個(gè)人組成社團(tuán)或協(xié)會(huì)，才可以有效地對(duì)政府行政管理權(quán)力系統(tǒng)產(chǎn)生制約和監(jiān)督。這里還有一個(gè)媒介問題，那就是確保利益表達(dá)權(quán)的自由化和合法化。正如亨廷頓所說的那樣“區(qū)分現(xiàn)代化國家和傳統(tǒng)國家，最重要的標(biāo)志乃是人民通過大規(guī)模的政治組合參與政治并受到政治的影響。”我國要想突破現(xiàn)代化的瓶頸，其中一個(gè)質(zhì)的飛躍就是培育多元化社會(huì)，即由眾多合法的代表著不同利益需４０求的公民團(tuán)體合法參與政治和行政過程的社會(huì)。

4、行政管理權(quán)力系統(tǒng)的價(jià)值規(guī)范化

在工具理性主導(dǎo)的時(shí)代里，人們往往忽視了行政現(xiàn)代化中的“價(jià)值理性”，也就是說我們忽視了行政現(xiàn)代化的最終目的———人性的完善和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。不可否認(rèn)，二者并非水火的關(guān)系，筆者更傾向于認(rèn)為：在價(jià)值理性和工具理性二者的關(guān)系中，價(jià)值理性是體，工具理性為用，工具理性必須以價(jià)值理性為導(dǎo)向，價(jià)值理性又必須以工具理性為保障，二者應(yīng)該是相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的，如果人為地割裂二者的關(guān)系，就必然會(huì)導(dǎo)致行政現(xiàn)代化的價(jià)值理性的喪失，從而走向行政現(xiàn)代化的反面。從行政主體中的人員的角度來看，公仆角色的社會(huì)期望往往與領(lǐng)導(dǎo)干部的自利性沖動(dòng)形成一種矛盾，使其行動(dòng)處于一種兩難選擇。在向現(xiàn)代化過渡的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于監(jiān)督制度的缺失和官員素質(zhì)的低下，這種兩難就很容易以變態(tài)與扭曲的方式在領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的過程中表現(xiàn)出來，通過行政組織的放大體現(xiàn)出公共權(quán)力的異化。而行政管理權(quán)力體系的價(jià)值規(guī)范化的落腳點(diǎn)最終還是行政人員的道德價(jià)值觀重塑，是通過行政人員把公共行政的理念、原則內(nèi)化為行政人員的內(nèi)在道德信念，并用來指導(dǎo)其行動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，及時(shí)為市場(chǎng)及其參與者提供充足的公共服務(wù)成為公共管理者必須堅(jiān)持的規(guī)范化理念，這種理念必須以科學(xué)性和專業(yè)性為依托，否則很容易“好心辦壞事”。同時(shí)，在行政管理權(quán)力系統(tǒng)的價(jià)值規(guī)范化過程中也要注意系統(tǒng)價(jià)值和個(gè)人價(jià)值的統(tǒng)一，也就是說，“公共管理的服務(wù)價(jià)值既是系統(tǒng)整體的價(jià)值又是公共管理者社會(huì)生命的內(nèi)容。在服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上所建立起來的系統(tǒng)整體與個(gè)人之間的統(tǒng)一性，決定了這個(gè)系統(tǒng)是一個(gè)普遍合作的體系。”

二、行政管理權(quán)力評(píng)價(jià)系統(tǒng)的現(xiàn)代化在行政管理權(quán)力系統(tǒng)現(xiàn)代化的同時(shí)，對(duì)行政管理權(quán)力評(píng)價(jià)體系也要隨之現(xiàn)代化。

從宏觀上看，只有這樣才能不斷總結(jié)在現(xiàn)代化進(jìn)程中得到的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為現(xiàn)代化的繼續(xù)前進(jìn)看清方向，清除系統(tǒng)自身存在的問題；從微觀上看，評(píng)價(jià)體系現(xiàn)代化也是對(duì)公共管理者進(jìn)行功績(jī)考評(píng)，過錯(cuò)懲罰的重要依據(jù)。行政管理權(quán)力評(píng)價(jià)系統(tǒng)的現(xiàn)代化的重要前提之一是確立行政主體權(quán)責(zé)對(duì)等的職權(quán)體系。“早期現(xiàn)代化國家聽?wèi){歷史擺布的東西能夠成為晚期現(xiàn)代化有意識(shí)的抉擇。”
從西方發(fā)達(dá)國家行政現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)來看，“沒有無責(zé)任的權(quán)力，也沒有無權(quán)力的責(zé)任”是一條重要的原則。而目前我國行政管理系統(tǒng)中的行政主體權(quán)力基本明確，但責(zé)任界定卻模糊不清，這就為互相爭(zhēng)功和推諉扯皮創(chuàng)造了條件，對(duì)公務(wù)員的懲戒機(jī)制不可避免地流于形式，這樣的職權(quán)體系不僅行政效率低下，人浮于事，而且違背公共行政之精神。近幾年公務(wù)員報(bào)名考試的異常火爆也正說明這一點(diǎn)，其職位穩(wěn)定，待遇優(yōu)厚而風(fēng)險(xiǎn)極小的特點(diǎn)正是吸引公眾趨之若鶩的重要籌碼。當(dāng)民族的優(yōu)秀人才把進(jìn)入行政隊(duì)伍而不是企業(yè)作為第一選擇的時(shí)候，這個(gè)民族的創(chuàng)新精神和能力將必然大打折扣。因此，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的職權(quán)體系已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。同行政管理系統(tǒng)的構(gòu)成相適應(yīng)，行政管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)系統(tǒng)的內(nèi)容（即評(píng)價(jià)對(duì)象）基本上可以依次界定為以下相互關(guān)聯(lián)、相互制約又各具功能的六大體系：“行政環(huán)境評(píng)價(jià)體系，行政職能評(píng)價(jià)體系，行政體制評(píng)價(jià)體系，行政執(zhí)行評(píng)價(jià)體系，行政人員評(píng)價(jià)體系，行政效率評(píng)價(jià)體系。”運(yùn)用該指標(biāo)體系，就可以在對(duì)政府管理權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)方面進(jìn)行調(diào)查、研究、審查和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)行政管理活動(dòng)進(jìn)行較為全面的定性描述和定量分析，并加以程序的、交叉的、綜合的系統(tǒng)研究，探究行政管理發(fā)展的客觀規(guī)律，提高政府管理的質(zhì)量和效率，加速行政管理權(quán)力系統(tǒng)的現(xiàn)代化實(shí)踐進(jìn)程。

作者：戴震 單位：山東大學(xué)法學(xué)院