SCI期刊 | 網(wǎng)站地圖周一至周日 8:00-22:30

你的位置：首頁 > 公共管理 ? 正文

協(xié)作性公共管理:現(xiàn)狀與前景

2021-4-10 | 公共管理

摘要：協(xié)作性公共管理是西方公共行政研究中逐漸呈現(xiàn)出的理論內(nèi)核。作為一種研究組織間關(guān)系管理理論,協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)來源于資源依賴理論、政府間管理和網(wǎng)絡(luò)理論。目前學(xué)者們對協(xié)作性公共管理的研究重心集中在協(xié)作的結(jié)構(gòu)、過程、協(xié)作關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)以及參與者四個方面。協(xié)作性公共管理的未來發(fā)展需要解決協(xié)作中的權(quán)力影響、責(zé)任問題并認識到協(xié)作并非一定是有益的。

關(guān)鍵詞：協(xié)作性公共管理;現(xiàn)狀;前景

一、協(xié)作性公共管理的興起

現(xiàn)代管理理論是建立在專業(yè)分工的基礎(chǔ)之上的。管理的任務(wù)在于通過設(shè)計使每個子單位只關(guān)注自身而忽略其他單位從而將個人的局限轉(zhuǎn)換為組織的力量。它認為復(fù)雜的任務(wù)可以分解為小的、相對獨立的組織成分,通過分別處理這些小的部分,就能夠?qū)崿F(xiàn)組織的總體目標[1 ] (第69 頁) 。這種分解任務(wù)的方式一般有兩種,一種是根據(jù)職能進行分工,從而形成組織的各職能部門;另一種分解方式是根據(jù)地域進行分工,從而形成各不相同的管轄地域。這樣一種管理思路在我們頭腦中已經(jīng)根深蒂固,以至于當(dāng)我們面臨任何新問題、突發(fā)問題時,我們首先的反應(yīng)就是,應(yīng)該由哪個部門或哪個地方負責(zé)處理? 如果沒有現(xiàn)有的部門或地方對該問題的處理負責(zé),人們往往建立起一個新的職能部門或設(shè)置一級政府來處理這樣的問題。正如Kettl 所言,邊界已經(jīng)構(gòu)成公共行政和政府的根本[2 ] (第10 頁) 。

然而,隨著近代社會分工向縱深發(fā)展,我們發(fā)現(xiàn)這樣的思路已經(jīng)逐漸面臨著根本的困境。正如1993 年績效評審報告所言:政府機構(gòu)一再發(fā)現(xiàn)很難去實現(xiàn)客戶的需求,原因在于組織邊界的障礙。在一個快速變化的世界里,最佳的解決方案不是重新設(shè)計組織圖表,而是融化組織間的強大邊界[3 ] (第48頁) 。同樣,Brookings 的《改進政府績效》系列中也指出,今天服務(wù)于公民意味著尋找方法來跨越轄區(qū)邊界,這要求聯(lián)邦所有層面的官僚都堅決地致力于培育一種善于跨越邊界的政府管理人才,那些突破自己組織的界限,從其他組織中尋找能夠一起解決問題的同僚[4 ] (第60 頁) 。導(dǎo)致這種變化的因素主要有以下兩個方面,一是全球化時代的來臨使得行政管轄邊界已經(jīng)越來越模糊,交通的便利和信息傳遞的迅捷使得各種跨越邊界的行為越來越常見。這種情況下公共行政面對的是一種全新的生態(tài)環(huán)境,傳統(tǒng)“內(nèi)部”問題日益外溢和無界化,建立在封閉管理轄區(qū)和地域基礎(chǔ)上的管理理念和體制也日益顯得軟弱無力。另一方面,現(xiàn)代社會面臨的問題越來越復(fù)雜化,許多問題本身不完整、矛盾和不斷變化從而使得該問題的解決成為不可能,同時也因為復(fù)雜的相互依賴關(guān)系而使得解決該類問題的一個層面的努力往往會產(chǎn)生或加劇另外的問題。這類沒有明確解決方案的所謂奇特問題(wicked problem) 不斷涌現(xiàn)[ 5 ] (第1552169 頁) ,沒有一個政府部門或者政府單位有足夠的能力去解決這些問題,公共組織之間的相互依賴性日益凸顯,傳統(tǒng)的管理手段日益捉襟見肘。在這樣的背景下,有學(xué)者認為,今天的世界上,權(quán)力是分散而非集中的;任務(wù)是去分化的(de2differentiated) 而非可以分割和專門化的。正如層級制組織是農(nóng)業(yè)時代的主要組織形式,官僚制是工業(yè)化時代的主要組織形式,而信息時代要求的組織形式是那些具有可滲透的結(jié)構(gòu),其中個人可以跨越組織功能和邊界而聯(lián)系起來的組織[6 ] (第23 頁) 。

這一切都表明,我們的時代,需要一種新的管理理念和模式,這種新的理念和模式是什么? 目前可以見到的標識語有很多,如強調(diào)治理單位之間結(jié)構(gòu)關(guān)系的“網(wǎng)絡(luò)化治理”、強調(diào)公私伙伴關(guān)系的“跨部門協(xié)作”、強調(diào)整體化政府的“協(xié)同政府”、強調(diào)地理疆域及部門跨越的“跨域治理”等。鑒于協(xié)作性公共管理目前的使用頻率越來越強,而且它能夠較好地涵蓋網(wǎng)絡(luò)化治理、跨部門協(xié)作、協(xié)同政府、跨域治理等術(shù)語的內(nèi)涵,包括了治理單位之間的結(jié)構(gòu)、公私關(guān)系、整體政府和地理的跨越,更重要的是,它凸顯出這種新管理理念的本質(zhì)———“協(xié)作”,因此,本文將采用協(xié)作性公共管理這一術(shù)語,并在這一標簽下綜述相關(guān)研究成果。

所謂協(xié)作性公共管理,是指一種在多樣化組織中的運作過程,能解決在單一組織中不能解決或者不容易解決的問題[ 7 ] (第33 頁) 。在這一界定中,最關(guān)鍵的詞語是協(xié)作(collaboration) ,即參與各方看到問題的不同層面,能夠建設(shè)性地利用他們的差異并尋求解決方法,這種方法和視角往往超越他們自己對于什么可能和可行的有限視角[ 8 ] (第5 頁) 。協(xié)作不是結(jié)果,而更應(yīng)該是一個動態(tài)的過程,是利益相關(guān)人為他們的共同未來承擔(dān)決策責(zé)任的過程,這一過程包括自主的行動者通過正式和非正式的協(xié)商進行互動,共同創(chuàng)造規(guī)則和結(jié)構(gòu)來管理他們的關(guān)系,確定行動方式,或就那些使他們走到一起的問題進行決策[9 ](第20233 頁) 。在協(xié)作關(guān)系中,沒有一方知道最終的答案,沒有一方知道問題該如何解決,問題的解決往往產(chǎn)生于各方之間的協(xié)商、互動之中。協(xié)作關(guān)系的研究者認為,那種想當(dāng)然地認為協(xié)作性努力中的各方已經(jīng)形成了某種組織關(guān)系的觀點過低地估計了協(xié)作過程的發(fā)展特點,忽略了讓利益相關(guān)者走到一起來的最初努力的復(fù)雜性。在缺乏規(guī)則的情況下非正式的互惠得以建立的過程,與最終出現(xiàn)的正式協(xié)調(diào)安排對于協(xié)作來講都是同等重要的。

由此我們可以看到“, 協(xié)作”與“協(xié)調(diào)”有著明顯的不同。協(xié)調(diào)是通過各種不同的努力改變或使得獨立的組織、員工或資源之間的關(guān)系變得更通暢[ 10 ] (第41 頁) ,它強調(diào)的是減少沖突和摩擦,以實現(xiàn)這樣一種狀態(tài),即沒有或盡可能少地出現(xiàn)冗余、不連貫以及空白[11 ] (第295 頁) 。協(xié)調(diào)的層級特點非常明顯,往往由一個中央機構(gòu)通過更清晰的組織分工來實現(xiàn)下級單位之間的協(xié)調(diào)。如Stein 認為,諸如囚徒困境之類的具有共同利益的兩難困境中,需要的是協(xié)作,即只有一個最優(yōu)均衡,而個體的獨立決策往往導(dǎo)致帕累托無效的結(jié)果———每個行動者都愿意選擇那個非帕累托最優(yōu)的結(jié)果。為解決這類問題、確保帕累托最優(yōu)的結(jié)果,各方必須進行協(xié)作,并且有對偏離行為的足夠強大的威懾。而在面臨公害的困境中,行動者各方都希望避免某一結(jié)果的產(chǎn)生,盡管他們各自追求的并不一致。在這種情況下,需要的只是協(xié)調(diào),即確保某一狀態(tài)不會實現(xiàn)即可,最終的均衡狀態(tài)有很多種。而且這種結(jié)果將是自執(zhí)行的,即各方對這種均衡的偏離只會傷害自己,因此不存在著監(jiān)控和服從的問題[12 ] (第2992324 頁) 。

許多學(xué)者都相信,協(xié)作性公共管理完全不同于傳統(tǒng)的公共管理,相對于傳統(tǒng)等級制的自上而下的管理,協(xié)作性公共管理是一種由內(nèi)而外的管理,它的產(chǎn)生是基于組織之間的相互信任、共同的依賴性、相互之間存在共同的價值理念。傳統(tǒng)公共管理者在面對來自市民的要求時,會回答:“是的,我們可以提供這種服務(wù)。”或者“, 不,我們不能夠這樣做。”而協(xié)作性公共管理的回應(yīng)是:讓我們一起努力來看看我們可以怎樣做出改進。傳統(tǒng)的等級制體制要求的管理技能是POSDCORB ,即計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算。但協(xié)作性公共管理要求的技能完全不同,它強調(diào)多個參與者在多個領(lǐng)域內(nèi)的共同協(xié)作,建立長期合作伙伴關(guān)系,來完成任何一方所無法獨立承擔(dān)的工作。盡管傳統(tǒng)的政府管理中可能偶爾也會出現(xiàn)協(xié)作性公共管理的情形,但是它往往被看作是一種例外,而非常態(tài)的管理方式。隨著全球化腳步的加快,協(xié)作性公共管理的規(guī)模將日益擴大,并占據(jù)政府管理的主要內(nèi)核,這使得公共事務(wù)的管理在實質(zhì)上呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)政府管理的本質(zhì)不同。政府在面對日益復(fù)雜的公共事務(wù)的時候,已經(jīng)變得越來越傾向于尋求與外部組織的協(xié)作,傳統(tǒng)的行政管理將變成一種內(nèi)化于政府內(nèi)部的管理活動,政府將逐漸以協(xié)作性公共管理活動為主處理公共事務(wù),協(xié)作性公共管理將會逐漸取代傳統(tǒng)的行政管理。

二、協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)

協(xié)作性公共管理研究主要關(guān)注的是組織層面的分析,因此,從理論來源上看,其發(fā)展是建立在資源依賴、政府間管理和網(wǎng)絡(luò)理論基礎(chǔ)之上的。資源依賴理論將視角從組織內(nèi)部轉(zhuǎn)移到組織與其周圍的環(huán)境之間的關(guān)系,政府間管理理論則將注意力聚焦于不同的轄區(qū)政府,而網(wǎng)絡(luò)理論則致力于分析不同組織之間相互關(guān)聯(lián)構(gòu)成的各種關(guān)系,它們都為協(xié)作性公共管理的產(chǎn)生提供了豐富的理論資源。

(一) 資源依賴理論

資源依賴理論產(chǎn)生于20 世紀40 年代,在70 年代以后被廣泛應(yīng)用到組織關(guān)系的研究,其主要代表著作是杰弗里•普費弗與薩蘭奇克1978 年出版的《組織的外部控制》。資源依賴理論假定,沒有任何一個組織是自給自足的,所有組織都必須為了生存而與其環(huán)境進行資源交換。組織間的資源依賴產(chǎn)生了其它組織對特定組織的外部控制,并影響了組織內(nèi)部的權(quán)力安排;外部限制和內(nèi)部的權(quán)力構(gòu)造構(gòu)成了組織行為的條件,并產(chǎn)生了組織為了擺脫外部依賴,維持組織自治度的行為。依賴可以是相互的,兩個組織也可以同時地相互依賴。有兩種類型的資源依賴:競爭性相依與共生性相依。競爭性相依主要是指在同一市場中運行的組織的特點,這種組織與其他組織競爭稀缺資源。而共生性相依主要是指組織與其他組織有共同利益,一個組織的產(chǎn)出成為另一個組織的投入。當(dāng)一個組織面臨不利,另一個組織也會受到相似的影響,他們共生共滅。

與結(jié)構(gòu)權(quán)變理論強調(diào)組織對環(huán)境的適應(yīng)性不同,資源依賴理論一個鮮明的特點在于它是通過分析組織怎樣以合并、聯(lián)合、游說或治理等方法改變環(huán)境,說明組織不僅是為需要去適應(yīng)環(huán)境的被動行動者,而是讓環(huán)境來適應(yīng)自身的主動行動者。在現(xiàn)實的組織行為中,大量的組織合并、組成網(wǎng)絡(luò)等行為正是組織控制環(huán)境資源的實例。例如,組織會通過垂直的整合來消除與其他組織的共生式依賴;通過水平的擴展,吸收競爭者以消除競爭中的不確定性或者通過多樣化的策略擴展到多個領(lǐng)域,以避免依賴單個領(lǐng)域內(nèi)的主導(dǎo)性組織等等。

協(xié)作性公共管理對資源依賴理論的吸納主要體現(xiàn)在對各參與主體之間關(guān)系的分析上,它們之所以能夠進入到協(xié)作的過程之中,往往是因為各方彼此在不同程度上存在著相互依賴的關(guān)系,資源依賴理論幫助管理者和參與者認識到各成員之間關(guān)系的實質(zhì),正如Benson 所認識到的,組織之間的互動可以產(chǎn)生在服務(wù)的提供層面,也可以產(chǎn)生在資源的獲取層面,但服務(wù)提供層面的互動最終取決于資源獲取的層面[13 ] (第229249 頁) 。但協(xié)作性公共管理不僅僅只看到這種相互依賴關(guān)系,它更看到如何透過這種相互依賴關(guān)系實現(xiàn)一加一大于二的可能性,更側(cè)重如何通過互補的依賴性來實現(xiàn)新的合力。

( 二) 政府間管理( Intergovernmental Management) 理論

政府間管理( IGM) 一詞在政府間事務(wù)研究的出現(xiàn),反映了越來越多的官員在政府之間的邊界上展開工作[14 ] (第37 頁) 。與聯(lián)邦主義和政府間關(guān)系文獻不同的地方在于,政府間管理將重心放在管理上而非關(guān)系上。它體現(xiàn)了這樣一種思維:擁有重大權(quán)力的大型社會、政治和行政組織必須得到管理,這些組織、其附屬部分以及成員必須受到引導(dǎo)、鞭策并以恰當(dāng)方式集中起來以實現(xiàn)某種目標[ 15 ] (第394 頁) 。傳統(tǒng)政府間關(guān)系的文獻關(guān)注的是集權(quán)抑或分權(quán),關(guān)注不同層級政府之間是合作抑或是競爭關(guān)系,而政府間管理突破了這種層級式的思維模式,將重心放在具體問題的解決上。IGM 有三個核心詞:解決問題、應(yīng)對能力和網(wǎng)絡(luò)[16 ] (第677 頁) 。正如Wright 所指出的, IGM 的出現(xiàn)反映了三個重要的發(fā)展,一是1960 年代出現(xiàn)的積極國家政策,二是執(zhí)行各種政府間項目的困難,三是職業(yè)員工和政治家之間的鴻溝。這三者使得公共管理和管理者的重要性越來越凸顯出來,它反映了對轄區(qū)間問題的一種更為謙遜、邊際和溫和的解決途徑[17 ] (第170 頁) 。這種管理取向的政府間關(guān)系研究特別注重政策執(zhí)行面,政府之間共同解決問題涉及大量的政府層級,責(zé)任、決策框架和相交的利益更需要把不同的、相互依賴的組織通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系起來,因此更加依靠非層級節(jié)制的網(wǎng)絡(luò)行政,以協(xié)商談判與沖突化解來實現(xiàn)特定政策目標和完成治理任務(wù)[16 ] (第6782679 頁) 。

由于政府間管理主要關(guān)注的是具體問題的解決,因此,這類文獻往往體現(xiàn)為對某一項政策的執(zhí)行過程中所體現(xiàn)出來的政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的管理。這其中最突出的代表是Pressman 和Wildavsky 1973 年對經(jīng)濟發(fā)展署的1960 年代一個項目執(zhí)行情況的研究。該項目描繪了各個層次的政府組成的復(fù)雜聯(lián)合行動網(wǎng)絡(luò),并令人信服地解釋了為什么聯(lián)邦政府這樣一項偉大項目最終夢斷奧克蘭。如McGuire 所言,該研究充分展示了公共管理的協(xié)作本質(zhì)[7 ] (第35 頁) 。

協(xié)作性公共管理的研究很大程度上是IGM 理念的進一步延展。如McGuire 指出,政府間關(guān)系和管理的研究很早就認識到公共管理者的協(xié)作性作用[ 7 ] (第34 頁) 。美國聯(lián)邦主義就是通過協(xié)作來解決問題的最悠久的模式[6 ] (第6772679 頁) 。Grodzins 認為,聯(lián)邦、州和地方之間的協(xié)作是最典型的行動模式[18 ] (第2652282 頁) 。不同于政府間管理的是,協(xié)作性公共管理將協(xié)作的對象從政府?dāng)U展到非政府組織、市民和私營部門,重視公私部門的協(xié)作,這很大程度上反映了近年來民營化的關(guān)注點。

(三) 網(wǎng)絡(luò)理論

有關(guān)網(wǎng)絡(luò)的研究最早出現(xiàn)于社會學(xué)領(lǐng)域。在社會學(xué)中,網(wǎng)絡(luò)被定義為由多個點(社會行動者) 和各點之間的連線(行動者之間的關(guān)系) 組成的集合[19 ] (第5 頁) 。網(wǎng)絡(luò)主要關(guān)注在一個網(wǎng)絡(luò)中不同地位的行為者之間的關(guān)系,以及這些關(guān)系如何影響他們在網(wǎng)絡(luò)中的行為。它關(guān)心的是關(guān)系,而非屬性;關(guān)心的是互動的結(jié)構(gòu)模式而非孤立的個體行動者。正是關(guān)系的交集界定著個體在群體中的位置以及群體在組織中的位置。網(wǎng)絡(luò)研究強調(diào)這樣一個事實:每個行動者都與其他行動者有著或多或少的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)分析者建立這些關(guān)系的模型,力圖描述群體關(guān)系的結(jié)構(gòu),研究這種結(jié)構(gòu)對群體功能或者群體內(nèi)部個體的影響。網(wǎng)絡(luò)研究是組織間關(guān)系的一個重要層面,組織之間構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系被看作是一種獨特的結(jié)構(gòu),一種既不同于市場,也不同于科層,而是一種具有自身統(tǒng)一邏輯的經(jīng)濟活動組織形式[20 ] (第28229 頁) 。

網(wǎng)絡(luò)理論在政治學(xué)中的應(yīng)用始于政策網(wǎng)絡(luò)研究,該研究關(guān)注在特定政策領(lǐng)域中的利益相關(guān)者、政策專家和政府官員之間的實際行為和互動以及行動者的角色和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本身如何影響政策結(jié)果。如,溝通網(wǎng)絡(luò)如何影響之后的政策形成? 網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)如何促進政策企業(yè)家的出現(xiàn)? 網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)如何影響政策參與、人際關(guān)系和政府制度的有效性?[21 ] (第1812201 頁) 新制度經(jīng)濟學(xué)派將網(wǎng)絡(luò)視為降低交易費用的一種方式,他們認為,在管理地方公共資源時,往往存在著集體行動的約束,使得組織無法實現(xiàn)合作的收益。區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)的研究者將地方網(wǎng)絡(luò)關(guān)系視為行動者發(fā)展出來的政治契約,通過這種契約他們嘗試將與地方公共資源使用相關(guān)的一切集體行動問題成本最小化。這些研究者假定網(wǎng)絡(luò)能夠通過信息和聲譽來刺激協(xié)作。信息和聲譽能夠鼓勵參與者就共同面臨的問題達成一致[22 ] (第5352556 頁) 。

在公共管理領(lǐng)域,1980 年代中期也開始對網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生興趣。傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)研究關(guān)心的是網(wǎng)絡(luò)是否存在及其運作情況;個人在網(wǎng)絡(luò)中是如何作為管理者發(fā)揮作用的,也就是說,與層級制相比,在各種網(wǎng)絡(luò)中需要什么樣的技術(shù)和管理技能[ 23 ] (第2952396 頁) 。網(wǎng)絡(luò)對決策、政策產(chǎn)出和結(jié)果以及民主治理產(chǎn)生什么樣的影響。到1990 年代中期,網(wǎng)絡(luò)研究在公共行政的權(quán)威刊物上開始越來越多地出現(xiàn)。隨著政府改革和政府外包實踐的普及,公共服務(wù)提供中網(wǎng)絡(luò)越來越重要,越來越多的學(xué)者關(guān)心如何管理這種網(wǎng)絡(luò)。

協(xié)作性公共管理綜合了上述三種理論來源,以資源依賴理論透視協(xié)作關(guān)系的本質(zhì),以網(wǎng)絡(luò)理論來理解協(xié)作關(guān)系的結(jié)構(gòu),借鑒政府間管理理論來實現(xiàn)對這種協(xié)作關(guān)系的管理。從這個意義上,協(xié)作性公共管理既描述某一具體問題處境中的協(xié)作關(guān)系的結(jié)構(gòu)和實質(zhì),同時也超越了單純的描述性研究而轉(zhuǎn)向分析行動者是如何對該關(guān)系進行管理的,也正是通過對關(guān)系的管理而體現(xiàn)出公共管理研究的特殊關(guān)懷。

三、協(xié)作性公共管理的研究重心

基于學(xué)者的不同關(guān)注,協(xié)作性公共管理的研究重心也各有不同。從目前的研究來看,協(xié)作性公共管理的重心主要有以下幾個方面:協(xié)作的結(jié)構(gòu);協(xié)作的過程;協(xié)作關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)者;協(xié)作關(guān)系的參與者。

(一) 協(xié)作的結(jié)構(gòu)

協(xié)作關(guān)系的各參與者之間組成一種什么樣的結(jié)構(gòu)? Agranoff 提出四種協(xié)作結(jié)構(gòu):信息網(wǎng)絡(luò)、發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)、向外拓展型網(wǎng)絡(luò)和行動網(wǎng)絡(luò)。信息網(wǎng)絡(luò)中各主體聚集起來僅僅是交換信息并就某一問題尋求解決方案,而任何實際的行動都是在成員的母體組織內(nèi)部發(fā)生的。發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)涉及通過信息交換以培養(yǎng)成員組織執(zhí)行解決方案的能力。發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)不僅涉及信息交換及對網(wǎng)絡(luò)成為行政能力的培養(yǎng),還包括共同設(shè)計項目方案,但項目的執(zhí)行則交由某一成員組織進行。而行動網(wǎng)絡(luò)的協(xié)作程度最高,不僅僅在網(wǎng)絡(luò)層面形成行動方案和戰(zhàn)略,包括行動本身也在網(wǎng)絡(luò)層面展開[24 ] (第75277 頁) 。

奧蘭•揚在對世界公共事務(wù)治理體制的研究中區(qū)分出幾種不同的協(xié)作結(jié)構(gòu):管制體制、程序體制、項目體制和開發(fā)體制[25 ] (第26 頁) 。所謂管制體制,指建立和頒布規(guī)則或行為規(guī)范,明確體制成員該做什么和不該做什么,以使參與的行為體在共同決策中獲取集體收益或避免集體損失。程序體制則集中于體制運行過程中集體選擇規(guī)則的設(shè)計,使得體制成員能夠?qū)w制規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)生的問題采取集體或共同的行動。項目體制是將資源集中起來,以實施由于這樣或那樣的原因而無法由各個成員單獨執(zhí)行的項目。開發(fā)體制則是開發(fā)出未曾有過的獨特的社會實踐,往往體現(xiàn)為討論問題時話語界定的問題,或議程設(shè)立的問題[ 25 ] (第27230 頁) 。開發(fā)體制更多地出現(xiàn)在協(xié)作的初期階段,以形成和傳播理念為主要目的。程序體制則出現(xiàn)于協(xié)作的中期階段,而項目體制和管制體制往往涉及到更高層次的協(xié)作階段。

另一些學(xué)者認識到制度設(shè)計的重要性,認為某些結(jié)構(gòu)更有利于參與者之間的協(xié)作,而某些結(jié)構(gòu)本身就使協(xié)作的希望非常渺茫。他們認為,更重要的問題在于通過制度設(shè)計使得合作成為參與各方的占優(yōu)策略,這樣就能夠?qū)崿F(xiàn)成功的集體行動。這些學(xué)者主要運用博弈論來分析具體的問題情境,了解困境的屬性,從而考慮通過改變參與各方的成本與收益來使得合作成為占優(yōu)策略[26 ] (第2212247 頁) 。

(二) 協(xié)作的過程

既然協(xié)作本身是一個過程,那么,它包括哪些具體的環(huán)節(jié)? 對協(xié)作的互動過程這個黑匣的透視可謂仁者見仁、智者見智。如Kicker 和Koppenjan 將協(xié)作性公共管理分解為三個活動:干預(yù)現(xiàn)有的關(guān)系,重構(gòu)關(guān)系,以及通過建立共識和共同解決問題來深化合作的條件。關(guān)注網(wǎng)絡(luò)的研究者將這一過程分解為安排、穩(wěn)定、培育和整合[27 ] (第35261 頁) 。Ring 和Van de Ven 則將協(xié)作看作是協(xié)商、承諾、評估和執(zhí)行四個環(huán)節(jié)組成的環(huán)型互動過程[28 ] (第902118 頁) 。但目前就該過程進行的最充分的研究是Agranoff 和McGuire 。在總結(jié)了文獻對各種協(xié)作活動的研究之后,他們提出了取代傳統(tǒng)公共行政的POSCORD 協(xié)作性公共管理的四個階段,即激活(activation) 、定位(f raming) 、動員(mobilizing) 、綜合( synt hesizing) 。激活是指確認參與到協(xié)作中的組織或者利益相關(guān)人,以及他們所具有的技能、知識和資源。定位涉及促進成員就領(lǐng)導(dǎo)和管理角色達成一致意見,為協(xié)作關(guān)系的成員建立身份。它影響關(guān)系中的盛行價值和規(guī)范,并改變成員的感知。動員涉及促進成員對共同事業(yè)的承諾,并獲得那些直接卷入到協(xié)作活動中的人以及外部的主要行動者的支持。綜合涉及促進所有行動者之間的生產(chǎn)性和有目的的互動,包括促進關(guān)系的形成以構(gòu)建信任和促進信息交換[23 ] (第2952396 頁) 。

(三) 協(xié)作關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)

具有共同利益的群體并不一定會為實現(xiàn)共同利益采取集體行動。個人的自發(fā)自利行為往往導(dǎo)致對集體不利甚至是有害的結(jié)果。因此,在協(xié)作性公共管理中,參與者的表達能力、聆聽能力、協(xié)商能力、調(diào)停能力等對于最終的集體行動而言都是非常重要的。從這個意義上看,協(xié)作性領(lǐng)導(dǎo)的存在,即那些能夠在多種利益之間進行斡旋,在諸多似乎敵對的利益之間進行干預(yù),幫助他們找到立場背后的利益,從而看到可能的共同利益以實現(xiàn)協(xié)作的行動者,將是決定集體行動是否成功的關(guān)鍵[29 ] (第8 頁) 。這種領(lǐng)導(dǎo)者,有人稱之為跨界者,即那些能夠跨越組織邊界的人[30 ] (第1022124 頁) 。跨界者具備四種基本能力,建立和維系有效人際關(guān)系的能力,通過影響和談判進行管理的能力,通過組織間實踐累積起來的對復(fù)雜性

和相互依賴的管理能力,在競爭性的權(quán)力結(jié)構(gòu)之間發(fā)揮誠實的中介者的能力。一些學(xué)者則稱這種領(lǐng)導(dǎo)為“連接人”,即能夠發(fā)現(xiàn)問題并將各種解決性資源相聯(lián)系,而不是嘗試在真空中解決問題的人。他們的宏觀思考、靈活處理和知識共享成為解決問題的主要手段[31 ] (第41 頁) 。目前許多公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)都開始提供協(xié)作性領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)課程,如哈佛大學(xué)的Weil 協(xié)作治理項目,錫拉丘茲大學(xué)的沖突管理項目等。

在關(guān)注協(xié)作關(guān)系中領(lǐng)導(dǎo)者的作用的同時,我們不能忽略一個問題,即所謂Nadel 悖論[32 ] (第1182142頁) :如果網(wǎng)絡(luò)是由互動的行動者組成的結(jié)構(gòu),那么,這些參與者中誰是事實上的管理者? 如果兩個人的角色是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ),那么,每一個角色都是不可或缺的,每一個角色都有其獨特的內(nèi)容,都有存在的獨特原因。協(xié)作性公共管理的每一項職能,都要求成員擁有整體戰(zhàn)略觀,并能夠基于這一整體形成和實現(xiàn)共同的目標。但是,除非某個人或組織被委任為網(wǎng)絡(luò)的管理者,否則誰的戰(zhàn)略遠景應(yīng)當(dāng)被動員起來?事實上,是否有這樣一個整體的戰(zhàn)略遠景? 還是最有影響的、最具備個人魅力的或最強有力的個體或組織在其他人的接受區(qū)內(nèi)得到他們的遵從?

(四) 參與人的選擇

如果協(xié)作關(guān)系中最重要的不是領(lǐng)導(dǎo)人,而且每一個成員都是不可或缺的,那么,哪些人能夠參與到協(xié)作關(guān)系中來就是一個非常重要的問題了。Scharpf 認為,對潛在參與人的選擇是非常重要的,這是成功的組織間政策形成和執(zhí)行的必要前提條件。如果選擇正確的話,那么參與協(xié)作的人愿意投入資源,同時協(xié)作關(guān)系又不受到那些可能有其他利害關(guān)系的人的影響[33 ] (第3452370 頁) 。

關(guān)于參與人的選擇,有些學(xué)者強調(diào)受到?jīng)Q策影響的人都應(yīng)該有參與決策的渠道,或至少能夠讓他們的利益訴求為決策者所聽聞并讓決策者有激勵將他們的意愿考慮到?jīng)Q策之中。他們認為,如果參與者太少,會出現(xiàn)外部性的問題,即一些人的行為對其他人的生活產(chǎn)生影響,但這些受到影響的人沒有機會參與到這些涉及他們自己利益的決策中來。財政均等化[34 ] (第112021149 頁) 和對等原則[35 ] (第4792487 頁)正是這種觀點的極端表達,即要求決定每種公共物品供給水平的轄區(qū)正好包括消費該物品的個體。但另一方面,如果參與者太多,必然會帶來較高的集體行動成本,使得集體行動更難于產(chǎn)生[36 ] (第64266頁) 。“僅僅受到影響尚不能足以產(chǎn)生有效的要求的權(quán)利。”[37 ] (第109 頁) 因為,如果這樣的話,實際上什么事都永遠做不成了,因為提出來要求協(xié)商的事將會太多。因此,參與者的選擇無疑是一個需要在擴大參與的收益與成本之間進行權(quán)衡的問題。

四、協(xié)作性公共管理:問題與挑戰(zhàn)

正如McGuire 所言,有足夠多的證據(jù)表明,管理人員很久以來一直都在進行協(xié)作性公共管理[7 ] (第34 頁) 。從這個意義上,協(xié)作性公共管理并不是什么新東西。有學(xué)者認為,它實質(zhì)上屬于傳統(tǒng)政府管理手段中的一種,在等級制的政府管理當(dāng)中,上下級政府之間和同級政府之間長期存在著協(xié)作關(guān)系。美國從聯(lián)邦制成立以后,在傳統(tǒng)的政府管理中實質(zhì)上已經(jīng)存在著協(xié)作性公共管理,現(xiàn)在所提倡的協(xié)作性公共管理只是將傳統(tǒng)政府管理中的一面呈現(xiàn)出來,而不是一種新的管理方式。協(xié)作性公共管理是否能夠取代傳統(tǒng)政府管理,完全剝離了傳統(tǒng)管理的協(xié)作性公共管理模式是否能夠長久存在,或者協(xié)作性公共管理是否將會在相當(dāng)長一段時間內(nèi)與傳統(tǒng)管理并駕齊驅(qū),仍有待時間的檢驗。但是有一點可以確認的是,協(xié)作性公共管理在現(xiàn)代公共治理中所占據(jù)的比重越來越大,而且,就所要求的管理能力、思維模式和技能來看,它確實與傳統(tǒng)管理有著明顯的不同。

對于協(xié)作性公共管理的另一個難題在于協(xié)作中的權(quán)力影響。協(xié)作性公共管理強調(diào)參與各方的平等關(guān)系。研究證明,有相似的地位和權(quán)力的組織,更容易進行協(xié)作活動[38 ] (第7952817 頁) 。在理想的狀態(tài)下,合伙人不能對其它組織進行控制時,會把主要精力放在如何完成協(xié)作任務(wù)上。一直以來,研究者們都假定協(xié)作中的每一方都是平等的,因為參與者會帶來不同的資源,所以在協(xié)作中并沒有區(qū)分等級。但在事實上,參與協(xié)作的每一個組織所擁有的資源都是不同的,而每個協(xié)作活動對資源的依賴程度也不同,這可能就意味著對某個協(xié)作者的資源的依賴性最大,從而使得它擁有了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中更大的權(quán)力。這種差異可以妨礙協(xié)作,也可能會促進協(xié)作[ 23 ] (第3152318 頁) 。如有些參與者擁有較大的權(quán)力,這會導(dǎo)致在協(xié)作中各個參與者的地位不再平等,強勢方可能會干涉弱勢方的行動[ 39 ] (第4012423 頁) ,而目前的協(xié)作性公共管理研究似乎對這一點沒有足夠的重視。

很多人想當(dāng)然地將協(xié)作性公共管理的存在與美好的結(jié)果等同起來,但是有學(xué)者提出,這是缺乏經(jīng)驗驗證的[40 ] (第1232138 頁) 。有學(xué)者指出,協(xié)作并不是解決政府管理所有問題的萬能藥,它可能為我們展現(xiàn)了一種打破個體現(xiàn)有思維局限的藍圖,但它并不能夠保證個體之間的協(xié)作就一定能夠找到解決問題的方案[41 ] (第44255 頁) 。而且,協(xié)作并不一定導(dǎo)致有利的結(jié)果產(chǎn)生。如腐敗研究中對集團腐敗的研究就表明,一些政府官員出于責(zé)任擴散、法不責(zé)眾和從眾心理,相互配合合作,結(jié)成了牢固的“分利聯(lián)盟”,以小集團的形式共同牟取私利。同時,協(xié)作性公共管理也可能導(dǎo)致團隊盲思現(xiàn)象( Group Thinking) ,即當(dāng)協(xié)作關(guān)系成員之間建立了緊密的聯(lián)系時,成員厭惡對團體決定的挑戰(zhàn),使得太強的凝聚力有時候成為一件極其危險的事情。團隊成員傾向于將自己與外界訊息隔離,個人迫于從眾的壓力,不得不屈從于主流的看法,使團隊成員對團體持有不切實際的幻覺,發(fā)展出自命不凡、自以為是的意識[42 ] (第9 頁) 。

責(zé)任問題是協(xié)作性公共管理面臨的最為艱巨的挑戰(zhàn)。由于協(xié)作活動中沒有明顯的委托人或者代理人,也沒有和諧地分配組織權(quán)力,因此容易造成責(zé)任的不當(dāng)分配,容易出現(xiàn)沒有組織不負責(zé),但也沒有任何組織負全責(zé)的局面[23 ] (第3082311 頁) 。協(xié)作性公共管理活動的責(zé)任關(guān)系與傳統(tǒng)的政府各層之間的責(zé)

任關(guān)系是不同的。在傳統(tǒng)的等級制政府中,各級政府所擔(dān)負的責(zé)任是憲法里面有明確規(guī)定的,各級政府可以按照法律的規(guī)定劃分各自的責(zé)任,但協(xié)作性公共管理則不同。參與協(xié)作的組織相互間不一定具有等級關(guān)系,即使具有等級關(guān)系,在協(xié)作活動中也難以對組織進行責(zé)任的劃分。參與協(xié)作活動的參與者應(yīng)對誰負責(zé)任? 參與者應(yīng)該怎樣負責(zé)任? 如果我們把協(xié)作看成是一個整體而非很多單一組織的構(gòu)成,那么單一組織的責(zé)任怎樣和協(xié)作管理的責(zé)任聯(lián)系在一起呢? 另外,參與協(xié)作的組織本身也有自己的責(zé)任,如果當(dāng)它們自身的責(zé)任與協(xié)作責(zé)任相沖突的時候,責(zé)任問題該如何解決呢?[ 43 ] (第2052226 頁) 甚至有人認為,責(zé)任本身就是傳統(tǒng)等級制管理模式下的概念,將之強加于協(xié)作性公共管理之上,本身就是一種錯置[2 ] (第16217 頁) 。過多地強調(diào)責(zé)任,會導(dǎo)致合作伙伴之間的對抗性關(guān)系,因為這容易使人們的注意力集中于查找錯誤而不是經(jīng)營伙伴關(guān)系。“依靠過程標準化的傳統(tǒng)責(zé)任機制與網(wǎng)絡(luò)的真正目的不相匹配,因為網(wǎng)絡(luò)的目標是針對一個公共問題提供分權(quán)化的、靈活的、個性化的和富有創(chuàng)意的回應(yīng)。”[44 ] (第106 頁)

正如Lisa 和Rosemary 所言,協(xié)作性公共管理是一個令人興奮的、充滿活力和日益成長的知識體,它對于公共行政的未來發(fā)展有著深遠的意義[45 ] (第1612167 頁) 。在危機管理的研究中,在公民參與的研究中,在沖突管理的研究中,以及在民營化和公私合作的研究中,協(xié)作性公共管理已經(jīng)越來越成為一個核心詞匯。在政府部門之間、地方政府之間的合作得到越來越多的重視和強調(diào)的中國,我們相信協(xié)作性公共管理的研究也將會日益增長和壯大。

參考文獻：

[1 ] 　Simon , Herbert A. 1976. A dminist rati ve Behavior. London : the Free Press.

[2] 　Kettl , Donald. 2006. “Managing Boundaries in American Administ ration : The Collaboration Imperative ,”Publ icA dminist ration Review 66 ( s) .

[3 ] 　Gore , Albert . 1993. Creating a Government That Works Better and Costs L ess : Report of the N ationalPer f ormance Review . Washington , D. C. : U. S. Government Printing Office.

[4 ] 　Dilulio , John J . & Gerald Garvey , Donald F. Kettl. Imp roving Governement Per f ormance : A n Ow ner’s Manual .Washington D. C. :Brookings Institution.

[5 ] 　Rittel , Horst & Melvin Webber. 1973. “Dilemmas in a General Theory of Planning ,”Pol icy S ciences 4.

[6 ] 　Agranoff Robert & Michael McGuire. 2003. Col laborati ve Publ ic Management : New S t rategies f or L ocalGovernments . Washington D. C. Georgetown University Press.

[7 ] 　McGuire , Michael. 2006. “Collaborative Public Management : Assessing What We Know and How We Know It ,”Publ ic A dminist ration Review 66 (s) .

SCI期刊領(lǐng)域

今日更新

隨機閱讀

導(dǎo)航列表

熱門文章

鏈接

Top

国产亚洲精品91-国产亚洲精品aa在线观看-国产亚洲精品aa在线看-国产亚洲精品xxx-国产亚洲精品不卡在线

協(xié)作性公共管理:現(xiàn)狀與前景