一、中央與地方包括行政權在內的權力劃分

首先涉及的是國家政制結構問題，即國家權力縱向的配置問題，是單一制還是聯邦制，是集權制還是分權制，是單一中心的政治秩序還是多中心的政治秩序。在美國，聯邦政府與州政府之間權力的劃分由憲法明確規定，根據分權與制衡原則，形成了權力劃分上的聯邦制。一方面聯邦政府享有憲法列舉的權力，如全國的征稅權、對內對外貿易權、郵政權、外交權、國防權等，而州政府在本州范圍內享有征稅權、經濟調控權、社會管理權、治安權、州際交往權、與外國政府或民間團體交往權等。另一方面，憲法未列舉的權力歸州所有，各州在范圍內享有充分的管理權，各州政府的職能有完整運轉的自由、各州在不違反聯邦憲法、法律和條約的前提下行使其保留權力，聯邦政府也必須在確認各州自主的基礎上行使其權力。這一模式也隨著國家與市場的互動而不斷發展，聯邦政府權力經歷了擴張與收縮的反復。

其次，中央與地方政府執法權的配置還依賴于政府職能范圍的科學界定。中央與地方關系的建構，必須以一種系統論的觀點來考慮，基于的前提是實現政府職能轉變。在我國，長期以來中央與地方權限不清，其中深層次原因在于政府職能模糊。政企不分、政府機構效率低下、地方政府組成與運行方式不合理、黨政不分等都是這一問題的突出表現。政府實際上就是壟斷稅收提供公共物品的大型集團。經濟學家諾思與托馬斯指出：“我們可以把政府簡單地看成是一種提供保護和公正而收取稅金作為回報的組織。”因此，政府職能主要是提供公共物品，而不應該參與市場，中央政府與地方政府權力不清在某種程度上是因為政府與市場糾葛不清，追逐甚至爭奪市場利益而導致的。

再次，中央政府與地方政府權限的配置只有在法制的框架內進行，才有可能將這種配置予以穩定。長期以來，我過規范中央政府權力與地方政府權力配置的主要手段是政策、文件，或者某個領導人的談話內容，因此隨意性強，極不穩定，也容易產生爭執而無法解決。從法律上規定中央與地方政府事務管理范圍和相應擁有的權力，必須依賴法制的手段進行，這是處理中央與地方關系的前提與基礎。另外，最關鍵的也就是中央與地方政府的財政權配置問題。任何分權最終都會落實到人事與財政兩方面，而財政分權則是其關鍵與核心。1994年進行的分稅制改革普遍被認為是向地方分權邁出了關鍵性的一步，地方擁有獨立的財政權是地方自治的前提和基礎。

二、政府部門之間的權力關系

政府內部各部之間的權力關系，同樣在行政管理體制法治化中占據非常重要的地位。在行政系統內部，要把一級政府集中控制的各種管理權交給所屬各職能部門，不同的事項也盡量要交給不同的政府機構去管理，避免集權與無效。在行政管理集權劃分上，往往按照社會事務的類別和產品的類型來設立管理權及相應的機構。這就引發了諸多行政主體方面的問題：首先是行政組織設置混亂，一是行政組織數量眾多，難于統計。有常設機構，有臨時機構；政府下有部門，部門下還有部門；既有獨立的部門，又有綜合的部門。“有關部門”似乎是一個萬能的部門，發生什么事，“有關部門”都能解決。二是雖一時可統計。但是數量增減不定、變化無常。

其次，政府各部門之間權限劃分不盡科學、合理，職能交叉，權限沖突，權責空白現象比較普遍。據不完全統計，由于國務院各部委職能交叉重疊，導致地方政府部門之間執法發生矛盾和沖突，在有些省就出現28對，涉及56個部門。部門職能不清和部門利益紛爭更助長了部門主義。又如各地長期存在著“多龍治水”局面，水利部門只管水源和飲水，公用事業管理部門只管城市用水及城市規劃區地下水開發和利用管理，市政工程管理部門只管市政排水和污水處理，環境保護部門只管地表水的質量檢測，形成了管水源和防洪的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管污水處理的局面。環保部門只管排污收費，不管環境治理，無論是污染多么嚴重的企業，只要交錢，就能獲得相應排污的豁免，這已經形成了一條不明不白的潛規則。對于有利可圖的問題，大家“積極有為”，爭搶行政權限；對于無利可圖的事情，則“消極無為”，相互推諉或者放任不管，致使行政責任難以落實。部門主義已經成為損害政府形象的主要原因，引發了諸多難以估量的嚴重后果。一是增加了行政成本，降低了管理效益；二是喪失了執法公正，減低了執法效力；三是影響了政府的形象，損害了政府權威；四是侵害了公民權益，褻瀆了公共利益。最終破壞的是法治的精神，部門主義完全能夠使一個國家的法治僅有一個空殼，而沒有實質。

本文作者：嚴婧 單位：蘭州大學法學院