1868年2月，日本實行三職七科（相當于部）之制，后撤銷七科改設八局，建立三職八局之制。在八局中，總裁局（相當于內閣總理府）居首，統理其他七局。設總裁1人，副總裁2人，輔弼2人，顧問3人，弁事8人，吏官2人。其余七局均設督（相當于部長）、輔（相當于副部長）、權輔（相當于司局長）和判事（相當于處長）。通過這次調整，在原有的參與總數中擔任行政領導職務的人數大大增加。倒幕派的下級武士伊藤博文、大隈重信等人，均以參與、判事等身份躋身政府領導崗位。另外，長州藩士木戶孝允、薩摩藩士大久保利通和土佐藩士后藤象二郎，均以參與的資格擔任總裁局顧問，成為政府中頗為活躍的人物。以上這些情況說明，下級武士改革派的實力和作用伴隨著明治政府的機構調整在不斷的加強。

1868年6月，明治政府參考西方國家三權分立的思想頒布了《政體書》，撤消三職制，按太政官制實行政府機構大改組。這次新設立的行政機構，總稱“七官”二局之制，即為第一次太政官制政府。第一次太政官制政府的領導核心是議政官的上局（設議定和參與）和下局（設議長和“貢士”即各藩的代表），以及行政官的輔相（相當于政府總理）。在這一時期，下級武士改革派的地位有了進一步提升。如在三職七科、八局時沒有進入上位的木戶孝允、西鄉隆盛、大久保利通等人，都進入到議政官上局。還有一些人被提拔到政府的顯要崗位，如曾執導長州藩軍制改革的大村益次郎被任命為軍務官副知事（筆者注：在七官中除行政官外，其余六官的職位級別依次為知事、副知事和判事），薩摩藩陪臣之子寺島宗則被任命為外國官副知事，佐賀藩士大隈重信先后被任命為外國官副知事、會計官副知事等。此后明治政府對太政官制做了進一步的調整完善，設立二官六省（第二次太政官制）及集議院等各部門。太政官設左大臣、右大臣、大納言和參議。在這次政府機構中，在下級武士改革派出身者居多數的同時，在領導中樞里開始占據優勢，如大久保利通、廣澤真臣、木戶孝允、大隈重信等人，均陸續被增補為參議。另外，原參與中擔任省卿、大輔、少輔的人較前大為增加，如民部大輔廣澤真臣、井上馨，兵部大輔大村益次郎、山縣有朋，大藏大輔大隈重信等。這些人雖然擔任各省副職，但卻掌握著很大一部分政府的實際權力，成為明治政府的中堅力量。從這次政府改組起，下級武士改革派出身者開始從封建家臣地位擺脫出來，向近代文官轉變。

1871年8月，明治政府結合廢藩置縣的改革進一步改組了中央政府。同年9月13日制定《太政官職制》，建立了三院八省的政府統治機構，即第三次太政官制。因當時的客觀實際形勢需要，明治新政府把第三次太政官制的中樞權力（太政官）集中到只包括太政大臣、左右大臣及由薩摩、長州、士佐、肥前等四強藩出身的極少數參議手中，舊的公卿、藩主基本上被排除于中樞權力之外。另外，第三次太政官新增補的高級官員比較多，這些高級官員多是那些主張學習西方推行資產階級改革的人才。例如，森有禮、青木周藏、吉田清、前島密、尾庸三等等。他們中不乏留學歐美者，可以說是日本近代化事業的開拓者和創造者，對于整個資產階級的改革或者近代文官制度的形成具有重大影響。

內閣制的形成與近代文官制度的建立

1871年8月，日本廢藩置縣后，明治政府最終完成了國家統一。此時，擺在新政府面前的一個重要任務，便是把封建的、落后的日本改造成為一個先進的資本主義國家。1869年，受雇于日本政府的荷蘭裔美國人維伯克（G.H.F.Vorbelk）向日本政府提出組團巡視歐美、考察西歐文明的建議。這之后，明治政府于1871年10月，派遣以右大臣兼外務卿巖倉具視為特命全權大使，參議木戶孝允、大藏卿大久保利通、工部大輔伊藤博文、外務少輔山口尚芳為特命全權副使的大型使節團，前往美國和歐洲各國考察。三條實美將這次使節團的出訪考察，看作是與日本前途命運攸關的重大舉動。他在致送辭中說：“外交內治，前途之大業，其成與否，實在此舉。”

使節團考察的國家主要有美國、英國、法國、俄國、瑞士、丹麥、德國、意大利等，共有15個之多。使節團于1873年9月1日歸國，歷時近兩年。另據統計，明治時代大輔以上的政府高級官員半數以上有親身周游歐美的經歷。早期工部省大丞以上官員共5名：出身土佐的后藤象二郎和出身長州的伊藤博文、河瀨忠孝，山（尾）庸三、井上勝都曾出國留學或考察。在歐美期間，伊藤博文向美國國會議員發表了題為《天皇陛下預期目標施行要點》的演說，內稱：“……各國之政治、制度、風俗、教育、營生、守產等大都超越于我東洋。是以志在將此開化之風移植我國，并使我國民也能迅速進入同等之開化區域。故夜以繼日以歷經勤勉為第一要務。”伊藤在演說中還進一步強調：“日本所要仿效的，就是歐美各國現行的各種制度。”從伊藤的演說中我們可以看出，日本明治初年的文明開化就是要向西方學習，并全面效仿歐美。

通過這次歐美的考察，以大久保利通、西鄉隆盛、木戶孝允、板垣退助、山縣有朋等為首的下級武士改革派強烈地認識到，日本民族在西方列強展開激烈殖民競爭的時代，如果不徹底革新，奮發圖強，銳意進取，便極有可能淪為西方列強的魚肉，任人宰割。因此，順應時代，大膽革新，銳意改革，重視知識才能，成為他們一致的呼聲，“一個適應時代要求，不斷進行自我革新的官僚領導集團長期在明治政府中占據上層，是明治時期日本政府能夠充分動員起多元化的能動的人才資源，初步完成了建設新興工業化強國的任務的一個重要原因”，一個富有進取精神的強有力的領導核心正日趨形成。

19世紀70年代爆發的一場轟轟烈烈的“自由民權運動”更加快推動了明治政府的近代政權建設。在巖倉使節團出使歐美考察時，面對西方政治改革的大潮，木戶孝允不無感慨地說：“各國事跡雖有大小文鄙之差，然究其所以廢興存亡者，要之唯在于顧其政規典則之隆替得失如何。”由此感到日本迫切需要建立資產階級法制。在探究建立哪國政治體制時，大久保利通等維新元老在承認民主政治合理性的同時，認為必須“按照我國皇統一系的典例和人民的開化程度，斟酌其得失利弊，制定法憲典章”[8]351。經過認真斟酌權衡之后，他們認定德國的集權政治體制比較符合日本的實際，負責考察政法的木戶孝允當機立斷“尤當取者，以普國為最”。1882年3月，明治政府派遣以伊藤博文為首的“憲法考察團”去歐洲考察憲法情況。伊藤博文在歐洲停留了13個月，其中8個月就是在德國和奧地利。在德期間，伊藤博文親自聆聽德國法學家格奈斯特對普魯士憲法的逐條解說。通過訪問、請教和實地考察，伊藤博文大體形成了效法普魯士憲法的構想。除考察憲法外，伊藤博文還特別重視考察建立“行政國家”的事項，比如建立國立大學、培養國家官吏、實施官吏考試等。在這方面，伊藤博文親自拜訪了奧地利的施泰因教授，通過請教，伊藤博文頭腦里逐漸形成了建立與大學教育和資格任用考試制度相關聯的專門官僚制的概念。1883年8月，伊藤博文回國。在立憲之前，明治政府為了防止政黨通過國會掌握政府權力，首先著手建立內閣。1885年12月22日，日本政府開始實行內閣制。第一屆內閣在總理大臣領導下，設9省（部）：外務、內務、大藏、陸軍、海軍、司法、文部、農商務和遞信（郵電部），還有內閣書記官長、法制局長等要職。各省內設局（司）、課（處、科）等部門[9]7。在實施內閣制的同時，為了適應近代資產階級國家政權建設的需要，尤其是建立和維護近代天皇制的需要，明治政府著手采取各種立法措施，使近代文官的一套制度進一步健全起來，特別是有關考試、考核和任用等一系列條規。

伊藤博文在第一屆內閣成立后，任首屆內閣總理大臣，他組閣后首先宣布“官紀五章”，其中第二章明確規定：“士進須經過考試”。緊接著，明治政府《官吏綱要》出臺，對有關官吏的考試、任用和嚴明官紀等作了具體而詳細的規定。1886年，為效法西方國家組織的官吏考試任用制度，伊藤內閣組織人力翻譯了大量的普、奧、英、法、比、美等國的官吏考試法規，并公開出版了《各國官吏考試法規（類）集》（共3卷）一書。1887年7月明治政府又參照歐美國家主要是德國的官吏錄用制度，頒布了《文官考試試補及見習規則》（明治二十年第37號敕令），初步建立了日本的官吏考試任用制度。該法規主要是規定選拔高級文官和普通文官的范圍，如奏任官試補必須經過高等考試錄用，判任官見習必須經過普通考試錄用，另外還特別重視國立大學的學歷，給東京帝國大學畢業生等以免試的特權。隨著政黨活動的日益開展，為防止政黨濫用私人，保證常職文官的穩定，明治政府進一步修訂了文官制度。1893年10月，頒布《文官任用令》（明治二十六年第183號敕令）和《文官考試規則》（明治二十六年第197號敕令）。這次《文官任用令》規定奏任官須從高等文官考試合格中任用，而《文官考試規則》則是對高等文官考試和普通文官考試的實施辦法的相關具體規定。另外對帝國大學畢業生免試的特權在這次規定中被廢除。兩法令的制定，表明以考試任用高等文官的原則已經基本確立。與此同時，明治政府還制定了針對外交官、領事官及書記生的任用令及考試規則，即《外交官領事官及書記生任用令》（明治二十六年第187號敕令）和《外交官及領事官考試規則》（明治二十六年第213號敕令）。為進一步防止黨人獵官現象的發生，明治政府于1899年3月再次修改《文官任用令》（明治三十二年第63號敕令），這次任用令把考試取士的范圍又進一步擴大。除親任官（天皇親自舉行親任式的敕任官）外，其他新任敕任官必須具有奏任文官的資格，且官位須在三等以上（有特別專門知識者，如法官、軍官除外），任過滿1年以上敕任文官職務者，以及敕任文官中的高等文官考試合格者[10]160。同時頒布《文官分限令》（明治三十二年第62號敕令）和《文官懲戒令》（明治三十二年第63號敕令）。前者是對在職文官的資格和地位給予法律上的保障，后者規定了對文官的懲處條件和懲處形式。這三個法令即是后來著名的“文官三令”。至此，官吏的考試、任用、晉升、罷免、懲處均有章可循，有法可據。至此，日本的近代文官制度乃全面確立。

結語

日本近代文官制度作為日本明治維新的一個重要組成部分，日本近代文官制度是伴隨明治政權的不斷演進以及下級武士改革派逐漸上升到明治政權的領導核心而逐漸形成與完善的，是隨著現代內閣制的建立而正式被確立的。

本文作者：姚春海 單位：長江師范學院 歷史文化與民族學院