本文作者：曹治國(guó) 王威駟 單位：華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授 華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院

對(duì)于礦產(chǎn)資源所有權(quán)來(lái)講，基于礦產(chǎn)資源對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性，目前各國(guó)均確認(rèn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有制度，我國(guó)也是如此。根據(jù)我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》的規(guī)定，我國(guó)的礦產(chǎn)資源為國(guó)家所有，即全民所有；礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人為國(guó)家即全體公民，其所有權(quán)依《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定由國(guó)務(wù)院行使。值得注意的是，盡管我國(guó)的礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，其流轉(zhuǎn)亦需經(jīng)國(guó)家機(jī)關(guān)特許，但礦業(yè)權(quán)仍然是典型的私權(quán)。一般認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)并非是單一的權(quán)利，而是一個(gè)包括探礦權(quán)與采礦權(quán)等一系列相關(guān)權(quán)利的權(quán)利束。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》將礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)和采礦權(quán)兩類，因此在我國(guó)，礦業(yè)權(quán)其實(shí)是探礦權(quán)和采礦權(quán)的合稱，是指符合資質(zhì)的開(kāi)采人依照法律規(guī)定的條件和程序，在特定的工作區(qū)和礦區(qū)內(nèi)勘探、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，從而獲得礦產(chǎn)品的權(quán)利。①而礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)在《物權(quán)法》頒布前，學(xué)界爭(zhēng)議頗多，有債權(quán)說(shuō)、特殊物權(quán)說(shuō)、特許物權(quán)說(shuō)、準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)等。2007年頒布的《物權(quán)法》將礦業(yè)權(quán)劃入用益物權(quán)范疇，基本為礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)作出了定論。按《物權(quán)法》第46條的規(guī)定，礦藏、水流、海域?qū)儆趪?guó)家所有。亦即確定了礦藏亦為民法上的物，成立民事法律關(guān)系的客體。第117條規(guī)定“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。

第118條規(guī)定“國(guó)家所有或者國(guó)家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個(gè)人依法可以占有、使用和收益”。第123條規(guī)定“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》及《物權(quán)法》均確認(rèn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)制度和礦業(yè)權(quán)有償使用制度，盡管《礦產(chǎn)資源法》中沒(méi)有使用礦業(yè)權(quán)的概念，也沒(méi)有明確認(rèn)定礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)的性質(zhì)，但根據(jù)國(guó)土資源部于2000年11月1日頒布實(shí)施的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國(guó)土資發(fā)［2000］309號(hào)）第3條的規(guī)定，早在我國(guó)《物權(quán)法》確認(rèn)探礦權(quán)和采礦權(quán)為用益物權(quán)之前，探礦權(quán)和采礦權(quán)實(shí)際上已經(jīng)被視為物權(quán)，并適用于不動(dòng)產(chǎn)法規(guī)的調(diào)整原則。《物權(quán)法》中對(duì)礦業(yè)權(quán)的規(guī)定只不過(guò)是對(duì)此前國(guó)土資源部頒布的行政規(guī)章中關(guān)于礦業(yè)權(quán)性質(zhì)的確認(rèn)。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)在內(nèi)的礦業(yè)權(quán)的屬性應(yīng)為用益物權(quán)，其本質(zhì)是由礦藏所有權(quán)人獲得對(duì)礦藏使用與收益的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)作為典型的用益物權(quán)，應(yīng)受物權(quán)法的保護(hù)與規(guī)范，如《物權(quán)法》第120條規(guī)定，“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利”。礦業(yè)權(quán)作為私權(quán)，自然應(yīng)適用民法的一般規(guī)則，受到保護(hù)；更應(yīng)在因意思自治以外的因素不能繼續(xù)成立時(shí)獲得救濟(jì)。礦業(yè)權(quán)的屬性問(wèn)題是一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題，是構(gòu)建礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的前提。

我們對(duì)其屬性的確認(rèn)必須本著實(shí)事求是的態(tài)度和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，只有如此才能使其在人們創(chuàng)造財(cái)富的過(guò)程中發(fā)揮更為重要的作用。②礦業(yè)權(quán)是帶有公法色彩的私權(quán)。礦產(chǎn)資源作為國(guó)家所有的、與人民生活和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的資源，具有稀缺性與不可重復(fù)利用的性質(zhì)，加之對(duì)礦業(yè)資源的利用直接影響著公共利益與國(guó)家安全，礦業(yè)權(quán)自然不可能如一般私權(quán)那樣較少受到意思自治以外因素的規(guī)制，在礦業(yè)權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、利用和消滅等階段，都需要國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和管理，礦業(yè)權(quán)是帶有濃厚公法性質(zhì)的私權(quán)。我國(guó)礦產(chǎn)資源為國(guó)家所有，這是由我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度決定的，并為我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律明文規(guī)定。礦產(chǎn)資源為國(guó)家所有的體制要求建立礦產(chǎn)資源有償使用制度，確立由國(guó)家向其他主體出讓礦業(yè)權(quán)以實(shí)現(xiàn)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)利益的制度，進(jìn)而明確礦業(yè)權(quán)的出讓之本質(zhì)即為國(guó)家主管機(jī)關(guān)作為出讓主體向受讓人讓渡礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)利的行為。受讓人取得礦業(yè)權(quán)需要經(jīng)過(guò)國(guó)家主管機(jī)關(guān)的審批或招標(biāo)或拍賣等形式最終確認(rèn)，受讓人要與國(guó)家主管機(jī)關(guān)簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同。在此過(guò)程中，受讓人最終取得礦業(yè)權(quán)都是國(guó)家主管機(jī)關(guān)行使礦產(chǎn)資源行政管理公權(quán)力的結(jié)果。因此，礦業(yè)權(quán)的取得帶有公權(quán)力色彩。礦產(chǎn)資源具有稀缺性與不可重復(fù)利用的性質(zhì)，礦產(chǎn)資源特別是能源類礦產(chǎn)資源對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全的保障具有日益重要的價(jià)值，這就要求不斷提高對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用效率。

國(guó)家主管機(jī)關(guān)不僅是國(guó)家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的代表，還是對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)督管理的主管機(jī)關(guān)。據(jù)此，國(guó)家主管機(jī)關(guān)不僅在礦業(yè)權(quán)出讓階段要審查受讓人是否具備法律規(guī)定的資格和條件，還要在受讓人行使礦業(yè)權(quán)、對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中行使監(jiān)督管理的職責(zé)，如礦產(chǎn)資源普查在完成主要礦種普查任務(wù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)工作區(qū)內(nèi)包括共生或者伴生礦產(chǎn)的成礦地質(zhì)條件和礦床工業(yè)遠(yuǎn)景作出初步綜合評(píng)價(jià)；在開(kāi)采主要礦產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)具有工業(yè)價(jià)值的共生和伴生礦產(chǎn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃，綜合開(kāi)采、綜合利用，防止浪費(fèi)等。礦產(chǎn)資源作為由地質(zhì)作用形成的，具有利用價(jià)值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源，必須經(jīng)過(guò)采掘作業(yè)才能形成可以直接使用的礦產(chǎn)品。在對(duì)礦產(chǎn)資源采掘的過(guò)程中，一方面要保障采掘作業(yè)的安全，另一方面要防止采掘作業(yè)對(duì)外部環(huán)境的污染。據(jù)此，國(guó)家主管機(jī)關(guān)要監(jiān)督礦業(yè)權(quán)人遵守國(guó)家勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)定，要求礦業(yè)權(quán)人具備保障安全生產(chǎn)的必要條件，要求礦業(yè)權(quán)人在勘探開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源的過(guò)程中，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定。因此，礦業(yè)權(quán)的開(kāi)發(fā)利用帶有公權(quán)力的色彩。此外，礦業(yè)權(quán)作為一種用益物權(quán)，礦業(yè)權(quán)人可以將其轉(zhuǎn)讓。但為維護(hù)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用秩序，保障國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)利益不受損害，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓須向登記管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)審查批準(zhǔn)后辦理變更登記手續(xù)。因此，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓也帶有公權(quán)力的色彩。

綜上所述，礦業(yè)權(quán)的取得、開(kāi)發(fā)利用和轉(zhuǎn)讓均涉及到國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)和礦產(chǎn)資源管理秩序，需要國(guó)家主管機(jī)關(guān)的介入、行使行政監(jiān)督管理職責(zé)，這不僅是必然的，更是必要的。但礦業(yè)權(quán)自權(quán)利人從國(guó)家主管機(jī)關(guān)取得后即成為一種私權(quán)，不僅其他民事主體不得侵犯，即便是國(guó)家主管機(jī)關(guān)也不能侵犯。正如我國(guó)《物權(quán)法》中規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)一般，該權(quán)利也是受讓人自國(guó)家主管機(jī)關(guān)通過(guò)招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等出讓方式取得；權(quán)利人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，國(guó)家主管機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的取得、開(kāi)發(fā)利用和轉(zhuǎn)讓行使行政管理職權(quán)，但建設(shè)用地使用權(quán)仍是我國(guó)《物權(quán)法》中規(guī)定的典型的用益物權(quán)。如此類推，盡管礦業(yè)權(quán)的取得、開(kāi)發(fā)利用和轉(zhuǎn)讓均需要國(guó)家主管機(jī)關(guān)的介入，但從根本屬性上講，礦業(yè)權(quán)仍屬于一種用益物權(quán)。在國(guó)家主管機(jī)關(guān)對(duì)礦業(yè)權(quán)行使行政監(jiān)督管理職責(zé)時(shí)，也必須以此為基點(diǎn)，在法律的框架內(nèi)尋求私權(quán)與公權(quán)、個(gè)人利益與國(guó)家利益的調(diào)和。