作者：趙玉 單位：國家檢察官學院

私募股權投資基金政府介入的方式私募股權投資基金本質上是投資人和管理人之間建立的信托關系，政府應充分尊重當事人之間的約定，提供制度性依據，確保投資人對自有財產處置權利。只有當私募股權投資基金產生外部性，對市場造成風險之時，政府方可進行監管。因此，對私募股權投資基金是否要監管以及如何監管，在很大程度上要看私募股權投資基金是否顯示出外部性，是否存在風險。政府的監管重點應包括以下風險點:實際控制基金資金規模較大的基金管理公司，私募股權投資基金行業動態的資金流動方向，私募證券投資基金的信息披露，完善基金內部的治理結構強化投資人保護，未上市股權交易對資本市場的沖擊等等。被動監管的同時建立主動監控制度，要求實際控制基金資金規模總量較大的基金管理公司備案，定期進行信息披露，匯報資金流向，對于大額的行業整合交易和敏感行業的交易主動申報，監管部門及時匯總有關數據，實時掌握市場真實的交易數據，對私募股權投資基金總體方向性的資金流向、資金規模、行業整合、投資人與管理人關系等進行有效監控，并積極制定相關政策，適時引導，消除風險，確保行業長期平穩發展。對于影響深遠的并購交易、涉及敏感行業的交易以及外資為實際控制人的私募股權投資基金，聯合有關主管部門進行嚴格的審查，確保本土經濟安全。同時，由于私募股權投資基金沒有明確的主管部門，需要在各部門之間建立有效的聯合工作機制和信息互換機制，能夠有效的共享信息資源，運用非行政化的手段避免政府過度干預而對私募股權投資基金行業造成負面影響。

英美兩國關于私募股權投資基金政府監管經驗與啟示

私募股權投資基金的發展歷史，從全球的視角觀察，主要表現為美國和以英國為代表的歐洲等發達國家的私募股權投資基金發展軌跡。回顧美國、英國私募股權投資基金的發展演變的歷史，從中探尋私募股權投資基金的發展規律及趨勢，以期獲得有益啟示和借鑒。

(一)對美國私募股權投資基金政府監管的觀察

美國不僅是全球私募股權投資基金產業的發源地，也是當今世界私募股權投資基金產業最為發達的國家。美國股權投資產業的發展歷史在一定程度上反映了全球私募股權投資基金產業的發展歷史。1946年美國研究和發展公司(ARD)的成立，標志著美國私募股權投資基金的正式誕生①。但美國小企業投資公司(SBIC)在實際運行中未能很好地實現制度設計的初衷，60年代后使得這些公司變成被接管和清算的對象②。20世紀70年代，美國新股發行市場的火爆使得對未上市公司私募股權投資基金十分成功，有限合伙組織形態誕生。基金管理人在私募股權投資基金的核心位置獲得制度層面的保障③，20世紀80年代，私募股權投資基金開始向并購基金發展，在2002年，并購基金的募集投資金額超過了前者的投資金額。進入90年代后，隨著金融自由化的發展和世界通貨膨脹威脅逐漸解除，私募股權投資基金的投資領域擴展到公開證券交易市場，以期貨和證券產品為基礎的對沖基金快速發展起來。兩家最大的對沖基金———老虎基金和索羅斯基金在1998年8月期間，所管理的資產曾一度達到200億美元以上，索羅斯、巴菲特更是在亞洲金融危機中獲利豐厚。美國的私募股權投資基金的監管法律體系由1996年頒布的《證券市場促進法》和1933年《證券法》、1934年《證券交易法》、1940年《投資顧問法》構成，對于私募股權投資基金未有專門的立法。美國對私募股權投資基金的監管主要是尊重當事人的意思自治安排，由當事人雙方根據基金協議進行第一層面的監管;由行業協會推動而形成的聲譽機制對基金管理人形成第二層面的監管;政府采取積極立法的方式為私募股權投資基金設定風險觸動點進行第三層面的監管。需要強調，美國自身發達的信用體系是系統化、全面的最有效的監管力量。證券交易委員會(SEC)對于規模小、不涉及公開市場金融產品交易的私募股權投資基金都采取寬松的態度，對于募集資金達到一定規模或者涉及公開市場金融產品交易的私募股權投資基金采取注冊制。需要強調，美國對私募股權投資基金看似寬松的監管體系是建立在完善的信用制度、聲譽機制、財產登記制度上和基金管理人核心監管的基礎上。第一，美國的信用系統較為發達，良好的信用決定著基金管理人是否可以成功持續發起基金，而延續他的職業生涯。同時，美國有較為嚴格的財產登記制度，在這種情況下，所設立的有限合伙型私募股權投資基金管理人需要承擔無限責任，能夠從某種程度上促進其為基金認真地履行職責。第二，根據美國《證券法》的定義，“證券”的解釋非常寬泛，幾乎可以涵蓋各種類型的私募股權投資基金。對于投資人而言就形成了雙重的法律保護，一是基于民事法律的合同法和信托法的保護，此是基于平等民事主體的基礎上，根據基金協議的約定來確定雙方責權利的邊界，給予雙方很大的自由約定權;二是基于證券法規定的證券法的保護，此是強調基金管理人是具有較強商業能力的專業人士，在私募股權投資基金的法律關系中處于強勢地位，法律在此過程中向投資人提示風險，并且為管理人設定較多責任，以避免由于信息不對稱而形成的欺詐、違反忠實義務等情況出現。第三，將基金管理人確定為基金監管的核心主體。美國《投資顧問法》、《證券市場促進法》規定，從事證券事務咨詢的基金管理人必須向美國SEC進行注冊，同時需要留存有關記錄以備美國SEC檢查。建立了基金管理人的信息披露制度，一方面需要向基金投資人進行信息披露，一方面需要向監管部門進行信息披露。建立了防止欺詐制度，強化溯及力，一旦發現欺詐客戶現象，不論注冊地址在何處，監管部門均有權對其提起訴訟。但法無完法，2008年的金融危機暴露了美國對于對沖基金和并購基金的監管漏洞，由于金融衍生品的不斷繁衍，金融杠桿的過度使用，使風險無限制地傳遞下去。2009年3月26日美國出臺了金融體系改革方案，該方案旨在加強對金融市場尤其是私募股權投資基金的監管。這些措施主要表現在以下幾個方面:一是要求私募股權投資基金包括對沖基金的管理人在SEC進行注冊;二是要求私募股權投資基金以保密方式向SEC定期報告管理資產量、貸款額以及其他重要信息;三是加強了對衍生產品的信用風險的控制，從產品開發人到承包商必須在該產品中保留部分經濟利益，防止風險的全部轉嫁;四是成立專門的系統性風險監管部門，對規模最大的金融機構進行風險監控①。我們應吸收國外的經驗，從保護金融市場安全角度，建立政府適度監管制度，明確監管的重點:(1)規定有限合伙私募股權投資基金中普通合伙人的最低資質;(2)加強私募股權投資基金信息披露的規范性與透明性，增強行業自律的強度與水平;(3)行業政府主管部門建立日常監控系統，確保金融市場安全。