本文作者：李合敏 李琳 單位：河南省南陽(yáng)市委黨校

一、加強(qiáng)行政立法的必要性與緊迫性

行政權(quán)的管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn),決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國(guó)家權(quán)力,又是最為動(dòng)態(tài)、最易濫用的一種國(guó)家權(quán)力。只有加強(qiáng)行政立法工作,以法律和制度規(guī)范政府行政管理行為,才能有效地杜絕行政管理過(guò)程中的長(zhǎng)官意志、無(wú)法可依、隨意性和無(wú)序性等現(xiàn)象,從而使各級(jí)人民政府嚴(yán)格依照法律的規(guī)定進(jìn)行行政管理并采取有效措施保證法律的實(shí)施,提高行政效率,即依法行政。正因?yàn)槿绱?鄧小平不僅反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須加強(qiáng)行政立法工作,而且對(duì)其必要性和緊迫性作了系統(tǒng)、深刻的論述。

(一)法制問(wèn)題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性

鄧小平歷來(lái)認(rèn)為法制建設(shè)是最根本的問(wèn)題。尤其是進(jìn)入新時(shí)期以后,他在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題。1978年,他在十一屆三中全會(huì)的主題報(bào)告《解放思想,實(shí)事求是,團(tuán)結(jié)一致向前看》中明確指出:“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。[1](P146)所謂制度化,是指人們之間的相互關(guān)系,按一定規(guī)則固定下來(lái)。如果這些規(guī)則上升為由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范,即為法律化。1980年,他在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的專題講話中強(qiáng)調(diào),必須改革和完善黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度。如果不堅(jiān)決改革黨和國(guó)家現(xiàn)行制度中嚴(yán)重存在的種種弊端,就會(huì)阻礙黨和國(guó)家政治生活民主化的發(fā)展,使黨和國(guó)家失去生機(jī)和活力,難以充分調(diào)動(dòng)基層和人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,甚至重新發(fā)生過(guò)去出現(xiàn)過(guò)的一些嚴(yán)重問(wèn)題,阻礙社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的進(jìn)程,影響社會(huì)主義制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮。問(wèn)題還在于,制度對(duì)人們的思想作風(fēng)和具體行為產(chǎn)生著重大影響。“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行,制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗?rdquo;所以,包括行政管理制度在內(nèi)的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度,特別是“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題,關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視”[1](P333)。只有對(duì)我們黨和國(guó)家具體制度中存在的種種弊端進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟而又堅(jiān)決徹底的改革,認(rèn)真建立社會(huì)主義民主制度和社會(huì)主義法制,從制度和法律上解決問(wèn)題,才能避免或防止再發(fā)生諸如“文化大革命”那樣的錯(cuò)誤,人民才會(huì)信任我們的領(lǐng)導(dǎo),才會(huì)信任黨和社會(huì)主義,我們的事業(yè)才有無(wú)限的希望。正是基于對(duì)法制問(wèn)題極端重要性的認(rèn)識(shí),直到1992年,鄧小平仍然強(qiáng)調(diào):“還是要靠法制,搞法制靠得住些。”[2](P379)

(二)只有加強(qiáng)行政法制建設(shè),才能克服官僚主義,提高工作效率

鄧小平不僅對(duì)廣泛存在于我們黨和國(guó)家政治生活中的官僚主義嚴(yán)重、工作效率低下現(xiàn)象深惡痛絕盼’,而且全面分析了官僚主義的種種表現(xiàn)和嚴(yán)重危害,深刻揭示了官僚主義的產(chǎn)生根源。他明確指出,缺少行政法制是產(chǎn)生官僚主義的重要根源。“我們的黨政機(jī)構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中,長(zhǎng)期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制,缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)乃至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定,以至事無(wú)大小,往往無(wú)章可循,絕大多數(shù)人往往不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問(wèn)題,只好成天忙于請(qǐng)示報(bào)告,批轉(zhuǎn)文件。有些本位主義嚴(yán)重的人,甚至遇到責(zé)任互相推諉,遇到權(quán)利互相爭(zhēng)奪,扯不完的皮。還有,干部缺少正常的錄用、獎(jiǎng)懲、退休、退職、淘汰辦法,反正工作好壞都是鐵飯碗,能進(jìn)不能出,能上不能下。”由于沒(méi)有健全的人事法規(guī),沒(méi)有有效的激勵(lì)機(jī)制,“必然造成機(jī)構(gòu)臃腫,層次多,副職多,閑職多,而機(jī)構(gòu)臃腫又必然促成官僚主義的發(fā)展”[1](P328)。官僚主義以其高高在上,濫用權(quán)力,脫離實(shí)際,脫離群眾,好擺門面,好說(shuō)空話,思想僵化,墨守陳規(guī),機(jī)構(gòu)臃腫,人浮于事,辦事拖拉,不講效率,不負(fù)責(zé)任,不守信用,公文旅行,互相推諉,以至官氣十足,動(dòng)輒訓(xùn)人,打擊報(bào)復(fù),壓制民主,欺上瞞下,專橫跋扈,徇私行賄,貪贓枉法等,嚴(yán)重地影響著黨和政府同人民群眾的關(guān)系,妨礙著社會(huì)主義優(yōu)越性的發(fā)揮。因此,必須克服官僚主義。但實(shí)踐證明,制度問(wèn)題不解決,思想作風(fēng)問(wèn)題也解決不了。反對(duì)官僚主義僅靠教育和思想斗爭(zhēng)是難以真正奏效的,必須從根本上改變這些制度。這個(gè)“根本”就是制定各種必要的行政法規(guī),用法律制度規(guī)范行政管理,遏制和克服官僚主義,提高工作效率。

(三)只有加強(qiáng)行政法制建設(shè),才能鞏固行政改革的成果

法律的特點(diǎn)在其規(guī)范性和穩(wěn)定性。包括行政改革在內(nèi)的各項(xiàng)改革的成果只有以法律和制度的形式肯定下來(lái),作為人們共同遵守的準(zhǔn)則,才能得到鞏固[4]。過(guò)去,我們?cè)跈C(jī)構(gòu)設(shè)置上缺乏法律和制度保障,沒(méi)有形成對(duì)機(jī)構(gòu)的約束機(jī)制,往往僅憑領(lǐng)導(dǎo)人的一句話,上級(jí)部門的一個(gè)指示,或者某個(gè)會(huì)議的一項(xiàng)決議,就可以隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員。所以,盡管我們?cè)?jīng)進(jìn)行過(guò)多次機(jī)構(gòu)改革,但由于均只限于黨政機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單撤并和人員的簡(jiǎn)單裁減,而未能從法律和制度上加以規(guī)范,因而不僅改革難以深入,成果難以鞏固,而且往往出現(xiàn)機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模超過(guò)以前的反彈現(xiàn)象,形成“精簡(jiǎn)———膨脹———再精簡(jiǎn)———再膨脹”的不良循環(huán)。鄧小平尖銳地指出:“我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),都管了很多不該管、管不好、管不了的事,這些事只要有一定的規(guī)章,放在下面,放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位,讓他們真正按民主集中制自行處理,本來(lái)可以很好辦,但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來(lái),就很難辦。誰(shuí)也沒(méi)有這樣的神通,能夠辦這么繁重而生疏的事情。[1](P328)因此,必須加強(qiáng)行政法制建設(shè),用法律與制度調(diào)整和改革各級(jí)各類機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)內(nèi)部各單位、各層次的職責(zé)權(quán)限關(guān)系,規(guī)范各級(jí)各類機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)內(nèi)部各單位、各層次的編制,規(guī)范各級(jí)干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇,并要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查,以保證責(zé)權(quán)落到實(shí)處,保證機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。從而,將法制引入行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作過(guò)程,使權(quán)力的運(yùn)行有法可依,使機(jī)構(gòu)改革的成果以法律的形式肯定和鞏固下來(lái),克服機(jī)構(gòu)變動(dòng)的隨意性、無(wú)序性。

(四)只有加強(qiáng)行政法制建設(shè),才能實(shí)現(xiàn)行政管理法制化