本文作者：陳霄 單位：中南財經政法大學法學院

一、新生代農民工與區域行政立法的提出

（一）新生代農民工的社會分析

農民工是改革開放后社會經濟轉型時期的特殊產物，20世紀80年代后期、尤其為90年代后期的“民工潮”充分體現了這一群體在經濟社會發展中的重要作用。隨著時間推移和代際更替，農民工群體的內部結構也逐漸發生歷史性轉變，一批生于20世紀80年代后的新型農民工悄然崛起。學界在2001年便注意到了這一群體，并使用了“新生代農村流動人口”這一概念，[1]近年來調查發現，我國1.5億進城務工的農民中，1980年后出生的已約有1億人，占該群體的60%多，隨著時間推移，該群體將完全由這一代農民工所構成，這一代農民工在社會經濟中日益顯示出其重要力量。2010年1月31日，由國務院發布的2010中央一號文件《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中首次使用了“新生代農民工”這一提法，標志著官方將這一概念正式納入了制度設計的范疇。與老一代農民工相比，新生代農民工具有鮮明的特征：受過相當程度的教育，加上接觸使用現代通訊媒介技術較為熟練，使他們視野和思想更加開闊豐富；他們多數較少務農甚至根本沒有務農經歷，使得他們不愿意再返回農村，而是更加迫切地渴望融入城市謀求自身的發展；他們在社會發展和城市生活中逐漸有了強烈的自我意識，維權意識開始覺醒，對公平正義的訴求也更加強烈。作為對社會結構產生革命性影響的一群，新生代農民工成為改變我國城鄉面貌的決定性力量，他們身上具有的與上一輩的不同點，為城市行政和公共管理提出了新的考驗和要求。盡管新生代農民工各方面素質較第一代農民工有了明顯提高，然而其生存發展仍面臨許多困境：由于政治參與度低，缺乏話語權，許多政府部門在制定公共政策時很少考慮這一群體，甚至是以侵害和犧牲他們的利益為代價獲得短視發展，新生代農民工依然遭到來自城市各方面的人為排斥，始終處于邊緣化的位置，在各種公共資源的占有中處于劣勢。然而在戶籍制度、社會保障體系、住房政策、教育體制等各種領域，保護這一群體的相關制度設計僅剛剛破題，因此新生代農民工依然未能擺脫社會弱勢群體的地位。面對這一群體的問題，2010年中央一號文件中明確要求“采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題”。如何保護這一弱勢群體的利益，為各種相關制度設計提出了新的要求。

（二）新生代農民工保護與區域行政立法的提出和理論擴展

1.新生代農民工保護與區域行政立法的提出

區域行政立法是我國行政法學的一個新課題，與其他區域行政問題（如區域行政協議、區域行政協調等）一樣，當前對該課題的研究討論主要建立在區域經濟一體化的現實基礎上。所謂區域經濟一體化，是指“在一個主權國家范圍內，地域上較接近或地理和文化特征較相似的省區之間、省內各地區之間、城市之間，按照區域經濟發展的總體目標，充分發揮地區優勢，通過合理的地域分工，在全區域內優化配置生產要素，推動區域經濟協調發展，以提高區域經濟總體效益的動態過程”。[2](P30)本質上看區域經濟一體化，是一種建立在生產社會化基礎之上，生產要素在市場作用下與各地區之間自由流動、優化配置的過程，反映到上層建筑則是各地區間法律、制度、政策等一體化的過程。在我國，地方政府擁有一定的行政立法權，這種地方立法權的設計初衷在于發揮地方政府管理地方事務的積極性，然而也存在著導致地方行政立法分散化、碎片化的可能，表現為：在區域經濟一體化背景下，一些帶有強烈地方保護和行政壟斷色彩的地方政府立法，往往成為了阻撓區域經濟一體化的行政壁壘，限制了生產要素的自由流動；或者各地區對一些共性問題規定不一，造成行政立法沖突，使得生產要素流動失衡，區域經濟難以協調發展等。從行政法角度觀察，這種區域經濟一體化下的行政立法分散碎片化本質上是“地方政府在競爭過程中利用行政權力對經濟要素的自由流動進行阻礙、分割的結果”。[3]因此，解決這一問題的關鍵在于地方政府間達成合作，通過行政權在一體化區域層面上的再配置與協調來改變原本行政權力各自為政的分割狀態，從而實現生產要素在地區間的自由流動和優化配置，這種區域層面上的行政權的協調即是區域行政。新生代農民工勞動力作為一種生產要素，對其保護自然要建立在這種生產要素的自由流動基礎上。區域行政主要包括區域行政協調、區域行政協議、區域行政規劃、區域行政立法等。從保護新生代農民工角度來看，區域行政立法是一種最佳的選擇方式，原因在于：對于區域行政協調來講，其主要是一種法律沖突的事后補救，這種事后性決定了在區域經濟一體化中，區域行政協調只能是一種必要的補充機制，對區域行政來說最重要的還是事前的未雨綢繆，盡量避免沖突發生。從這一點出發，區域行政協議、區域行政規劃和區域行政立法都是有效的選擇，然而區域行政協議、區域行政規劃往往缺乏強制力，無法避免地方政府不合作、合作后不落實等現象的發生，其不可訴性也解決不了維權意識較強的新生代農民工提出事后救濟的問題；尤其是區域行政協議，一般為行政機關之間達成的對等的公法契約，其主體為行政機關，這一公法契約的達成缺乏普通公民的參與，然而對于新生代農民工來說，政治參與是一個事關改變其弱勢地位的基本保證，“是其經濟要求在政治上的集中反映，也是農民工其他權利的基礎”。[4]因此，事前能保證新生代農民工參與、事中對具有強制執行力、事后可以提供救濟途徑的區域行政立法成為保護新生代農民工的一個有力武器。

2.新生代農民工保護與區域行政立法的理論擴展

前面提到過，作為行政法學的新課題，當前對區域行政立法的研究是建立在區域經濟一體化的現實基礎上。這種研究模式從“行政立法”這一概念出發，認為“上有國務院行政法規和部門規章，下有省級和較大市的地方規章，而中間空隙較大”，[5]因此在這個中間層次中增加新的立法形式——區域行政立法，來滿足區域經濟一體化的需要。筆者認為，將區域行政立法定義在國務院和省級、較大市的中間層次里是有局限性的。首先，從理論上分析，這種定義方式是從“行政立法”概念出發，前提即是認為行政立法是一種制定和發布行政法規跟行政規章的行為，從而把區域行政立法中的“區域”也限定為有權制定地方政府規章的行政地區，而將不享有地方規章制定權、但有權制定其他規范性文件的行政地區排除在外。造成這一限制性解釋的原因在于對“行政立法”概念的理解不同。學界對“行政立法”一直有不同的理解，其中包括認為“行政立法是行政機關依照法定權限和程序制定具有法律效力的規范性文件的活動”，[6](P181)即只要是制定行政規范性文件都屬于行政立法，因此，如果單從“行政立法”這一概念出發，區域行政立法的范圍可以包括那些僅有政府規范性行政文件制定權的地區。其次，從實踐來看，如前所述，區域經濟一體化下行政立法沖突的本質是地方政府各自為政，利用行政權力對經濟要素的自由流動和優化配置造成的阻礙。區域行政立法正是為了協調地區間的行政權、實現生產要素在地區間的自由流動和優化配置。既然區域行政立法的現實基礎是為了解決地區間經濟發展問題，就沒有理由對“區域”加以限制，凡是存在經濟一體化的地區之間都可以包括進這個范疇。而且，上述對“區域行政立法”的限制性定義，往往把“區域”的理解限定為因地理位置、歷史傳統、政策扶持等因素所形成的幾大經濟區，如長三角經濟區、京津唐經濟區、東三省經濟區、泛珠江經濟區等。新生代農民工作為一種生產要素，在這些大的經濟區之間流動的現象是存在的，然而從新生代農民工未來的發展趨勢來看，其作為生產要素的流動將更多地發生在小城市、小的經濟區域之間。這么判斷的根據在于，今年中央一號文件規定：“大力發展縣域經濟，抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮積聚，提高城鎮綜合承載能力，吸納農村人口加快向小城鎮集中”，這一規定清楚地表明“縣城發展正在成為中央政府解決新生代農民工問題的一項重要戰略舉措”，[7]因為大中城市容量有限，就業釋放已基本穩定，農民工擠在大都市去住“貧民窟”已被拉美國家的實踐證明為死路一條，因此新生代農民工城市化的唯一路徑只能是“縣鎮化”、加強縣鎮經濟建設。屆時在新的經濟發展政策下，小城市間的經濟一體化問題也將凸現出來，保護新生代農民工的權益，自然不可忽視這些小的經濟區域，對區域行政立法的內涵，自然還應擴大到包括無權制定地方行政規章、但有權制定其他規范性文件的小型城市經濟區域。