作者：何艷冰 金玉萍 單位：鄭州交通職業學院

行政監督乏力是近幾年理論界在研究探索反腐防腐過程中根據現實提出的新的研究對象。乏力主要是指缺乏效力或者力度；行政監督乏力是指黨和國家提倡和制定的制約政府機關及其工作人員的行政監督制約機制，由于諸多因素導致其在實際工作中不能很好地發揮作用或者效力不足。這使得反腐工作受到嚴重影響，成為現階段我國行政腐敗行為持續發生的關鍵要素之一。

一、行政監督制約的機制與行政監督乏力

目前，行政權力腐敗現象嚴重危害著人民安定和社會的發展。于是制約公共行政權力，強化行政監督效能是當今處理社會問題的關鍵環節之一。我們從實踐中得出：行政監督是通過法律程序、政治權威或行政系統內部自上而下的層級節制關系，對國家行政機關和工作人員在行政過程中采取的行政行為是否合法、合理，以及是否遵紀守法的情況實施全面系統地監察和督導活動。行政監督是政府職能實現的有力保證，是防止濫用權力、以權謀私和權力異化的重要手段，是保證國家機器正常、協調和高效運轉的主要條件。

我國已初步建立了一套具有中國特色的較為全面的行政監督制約機制。主要分三部分：一是基于權屬關系的內部監督，有主觀監督、自我監督；二是專門監督，有監察、審計機關的監督，也有人把這些列入內部監督之中；三是外部監督，有黨紀監督、人大監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等。這些結合起來形成了我國比較完備的行政監督制約機制。事實證明，我國現行的行政監督制約機制從建立以來，對實現國家行政管理的法制化，對保護國家、集體和公民的合法權益，對克服官僚主義、提高行政效率，對防腐反腐加強廉政建設都起了重要作用。也證明了這一機制是符合我國國情的。但問題在于，也正是事實告訴我們腐敗問題尤其是行政腐敗還未從根本上得到遏制，甚至從一定意義上講，目前我國仍處在腐敗高發期。我國的內部監督重修養缺乏法律約束，流于形式；專門監督機制阻礙重重，外部監督力量薄弱。所以在實踐中，監督制度軟化，很難落到實處，出現種種“虛監”“、空監”現象，行政監督乏力表現十分明顯。

在現實生活中，權力濫用和權力運行不規范仍普遍存在，部分政府官員和司法人員的腐敗問題還相當嚴重，腐敗分子還在產生，腐敗行為仍在進行，腐敗形式多種多樣。種種現象表明我們的法制建設和道德建設仍需進一步加強，也更說明我們的行政監督制約機制仍需完善。根據我國現行的行政監督制約機制在實際運行中發揮的作用及所取得的成就，我們需要合理、切實的發現制度缺陷來發現問題，并不斷完善我國的行政監督制約機制以充分發揮它的效能。

二、我國現階段行政監督乏力的原因

第一，從行政監督制約機制自身來看，存在缺陷和弊端。這影響了行政監督效能的很好發揮。一方面，行政監督主體和部門雖然很多，但缺乏科學的配合與協調，各種監督機關整體合力的發揮不夠。我國現階段，除司法機關、監察機構和紀檢機構相互間職權分明和協調密切之外，其他的監督實際上處于分散化運行的狀態。各種監督主體的監督權分散化運用使得監督體系很難發揮最大效力，同時也造成行政監督機構重疊、各監督機構分工不清、職責不明等現象。另一方面，制度安排不夠合理，立法對執法缺乏有效制約，致使出現人大監督缺乏力度，執法權力內部缺少相互制約機制，執法權力間的平行或交叉雙向制約均不存在等問題。

第二，監督機構缺乏必要的獨立性。從專門監督機制來看，一方面檢察機關在一定程度上受制于當地政府，無法完全做到司法獨立，雖然理論上接受上級檢察機關的指導，但是實際上主要受當地政府的領導，經費、人事等受制于地方黨政機關，結果造成被監督者實際領導監督者的被動局面。從外部監督看，黨政很難分家，導致監督乏力；另外，群眾監督、新聞監督等往往缺乏固定權威的制度安排作為保障，或是對腐敗者缺乏威懾力，或是追蹤曝光嚴重滯后，也存在監督乏力現象。

第三，行政監督缺乏法律制度保障。法律是行政監督有效進行的關鍵制度保障，而且健全的監督法律體系是保證行政監督效能充分發揮的法律基礎。法律保障首先會賦予監督者以應有的權力，從而保障其合法權益，使其充分行使監督權，發揮積極的行政監督作用；同時，法律對監督工作在一定程度上加以規范和制約，也會對監督領域產生腐敗加以遏制。但是我國的監督立法存在一些缺陷，例如，一些重要的監督法律空缺，完整的監督法律體系還未完成，缺乏一些必要的監督法律法規；在一些專門監督中，由于法律規范缺乏明確的監督范圍和監督程序，造成監督權的運行往往無章可循，并且一些監督主體的監督權缺乏保護措施。監督處罰措施不完備，不能體現監督的強制性，從而弱化了監督效力。人大作為權力機關，其監督本應具有最高權威，但由于人大執法監督制度不夠健全，對監督中出現的問題不能及時解決，監督乏力。司法監督以國家強制力為后盾，是主要的權力監督部門，由于“不告不理”的司法原則，法律監督具有被動性。總體來說，我國公民法律意識較弱，尚未拿起法律的武器維護自己的合法權利，監督作用未發揮出來。

第四，行政監督還受到政府的“暗箱行政”的阻礙。“暗箱行政”可以理解為是依靠政府官員的暗箱操作和雙面手段來進行施政的一種行政理念和行政范式，這主要普及于大眾傳媒和公民社會不發達的傳統社會。暗箱行政侵犯了公民的知情權，阻礙了公民監督和公民參與，是導致權力尋租和其他行政腐敗的等丑惡現象的主要原因。但是，我國政府很少實行“陽光行政”，政務公開只是提到口頭上，形成文件，規定權利內容的義務和責任的法律很少。這就為行政腐敗提供了條件。近幾年由于暗箱操作導致的行政腐敗案件逐漸增多，更要求強化行政監督效能，加強政務公開的法制化程度。

第五，我國行政監督主體的素質參差不齊。監督主體的自身素質對監督工作來說關系重大。雖然大部分監督人員的知識水平、業務能力比較好，但一些監督部門的腐敗現象也時有發生。在法律監督中，一些司法部門和干警由于缺乏法律知識而辦錯案，甚至干出嚴重的違法行為。這些也影響了監督機關的形象，并且阻礙了監督效能的發揮。職務犯罪與“權力個人化”形態同生共存。基層行政執法人員掌管業務的直接性，給當事人產生一種直觀上的錯覺,那就是“執法官”有權,是否處罰及處罰的輕重全憑他的一句話就可定局,只要與他們搞好關系,就能減輕處罰或不處罰。行政執法人員在履行職責中自覺或不自覺被那些“有心人”當成了重點“目標”，成了被腐蝕的主要對象。而私欲使缺少監督制約的“個人化了的權力”發生權力的出租，從而形成權力的市場化，例如，鄭州市國家稅務局高新技術產業開發區分局稽查局原局長華峰受賄、徇私舞弊不移交刑事案件一案就是一個典型。第六，從監督環節看，只注重事后監督。事后監督，只是在出了問題且影響較大時才去監督，使監督功能局限在對行政腐敗的補救上，無法形成經常、連續的過程，在一定程度上縱容了行政腐敗。