作者：程濤 單位：湘潭大學公共管理學院

作為國家政治制度的重要組成部分,行政監察制度在維護國家政權、保持政治穩定中發揮了重要的作用。中國封建行政監察制度形成于先秦時期,發展于唐宋元時期,完善于明清時期。在其發展過程中,形成了一系列頗具中國特色的機構、職能和監察法規,切實起到了在國家政權運作中的制衡作用。中國兩千多年的封建社會史證明,雖然封建監察制度是建立在封建專制主義中央集權基礎上、服務于以皇帝為代表的地主階級專政,但是在糾察百官、保證吏治清明方面也起到了積極作用,不僅對歷代封建王朝興衰產生過重大影響,而且作為一種重要的國家制度,迄今仍有一定的借鑒意義。

一、中國封建社會行政監察制度的歷史沿革

1.行政監察制度的形成時期———先秦至魏晉南北朝時期

先秦時期。在夏商周三代的國家事務中已有監察的因素或監察的活動。到了西周時期開始設有專職的監察官員,稱為小宰、宰夫或御史,分屬于天官家宰及春官宗伯之下。春秋戰國時的御史已兼有監察的使命。雖然這個時期尚未產生專職的監察機構,作為一種嚴格意義上的監察制度還沒有建立。但是御史的職能有擴大的趨勢,而且出現了中央監察與地方監察的萌芽。所有這些,都為秦漢時期行政監察制度的形成奠定了基礎。秦漢時期。秦漢封建王朝建立,初步形成了御史制度和言諫制度相結合的行政監督制度格局。秦朝的監督機關是政府的重要組成部分,對行政和司法負有監督之責。中央監督機關是御史府,其長官是御史大夫。御史大夫是副丞相。一方面帶有中央政府秘書長的性質,一方面有秦朝最高監察長的性質,對包括丞相在內的百官按法律進行監督,御史大夫和丞相、太尉全稱三公。魏晉南北朝時期。魏晉南北朝的中央監察機構仍承襲東漢的御史臺,但東漢時御史臺受少府節制,三國兩晉南北朝時期成為皇帝直接掌握的獨立機構(南朝稱南司,北魏稱御史中尉,北周稱憲司)。御史中丞為御史臺的長官。御史中丞權力很大,與司隸校尉分督百僚。隨著御史臺地位的上升,司隸校尉逐漸向行政官轉化。此期給諫制度由了很大發展,監察機關的職權不斷加強,組織不斷擴大,對御史的人選更加嚴格。這說明地主階級在長期專政的政治時間中認識到:監察機構對加強整個國家的統治效能是有益的。

2.行政監察制度的發展時期———隋朝至元朝時期

隋唐時期和宋代中央集權不斷加強,官僚系統進一步完善,監察制度也隨之進一步得到發展。隋唐時期。隋文帝改革了原有的監察體制:恢復御史大夫制度;擴大監察機構的規模;廢除御史直屬官制度;恢復地方巡察制度等。唐則進一步健全、完善了監察機構。總體上說,唐代的監察機構分為諫官組織和御史臺兩部分。諫官負責規勸皇帝;御史臺負責監督百官。御史臺實行分署辦公,成立臺院、殿院、察院,三院在御史大夫(御史臺長官)率領之下各司其職,構成一個嚴密的中央監察系統。唐朝不僅在中央建立了龐大而系統的監督機構,而且在地方上也建立了嚴密的監察制度。唐朝對地方實行巡按制度亦即“道察”制度。它同監察院遣地方臨時工作的監察使共同構成地方的監督網絡。宋朝時期。宋代的監察機關沿襲唐制,中央設御史臺,御史臺以御史中丞為長官。宋初還在唐朝諫官的基礎上,于門下省設立諫院,但其主要職掌不是規諫君主,而是舉發臣下的不法行為和對政府各部門的措施提出“諫正”。諫院和御史臺并稱“臺諫”。宋代于地方建立的通判,也負責對地方官吏的監察。皇帝有時委派轉運使、觀察使、按察使、外任御史等官,兼理地方監察事務。隨著專制主義制度的強化,不僅監察機關的地位有所提高,制度也逐漸嚴密。主要表現在:第一,皇帝親自掌握御史的任命權。第二,未經兩任縣令者,不得為御史。第三,允許御史“風聞彈人”,不一定要有實據,奏彈不當也不加懲罰,從而助長了御史彈劾權的濫用。元朝時期。元朝的監察機關中央為御史臺,地方劃分二十二道監察區,設肅政廉訪使(即監察御史)常駐地方。由于元朝是蒙古貴族操縱下的封建政權,因此雖利用漢族地主官僚實現對全國的統治,但又害怕他們擁權自重而采取防范的政策,主要是通過監察機構嚴密監視地方官吏的活動。元朝提高了監察官的品級,特別是御史大夫一職必須由蒙古貴族擔任。一般漢族官員是不能充當地方監察御史的書吏。元朝的監察機關執掌糾察百官善惡,政治得失。御史臺除監督司法機關活動外,被控官吏可以赴御史臺自陳冤抑,如屬實則罪被告,不實則加等治罪。民間有“冤滯”也可以“赴恕于臺”。地方各廉訪司官員定期“錄囚”和“按治”。官吏有過,罪狀明白者,六品以下由廉訪司論罪,五品以上申臺奏聞。監察官如有犯贓行為,則加等治罪,雖不枉法亦除名。

3.行政監察制度的完善時期———明朝至清朝時期

明清時期,封建統治者為挽救其衰亡,一方面要發揮監察機構的作用,另一方面又要采取各種措施操縱和防范監察官員。明初廢丞相,設六部,把御史臺三院合并為都察院。其監察機構包括都察院和六科給事中,實行地方分區監察和中央按系統監察相結合的二元制。都察院是中央監察機關,其職責是“糾劾”官吏。為加強對地方的控制,設十三道監察御史,分掌地方監察。除此之外,明朝還設有廠衛特務機構,負責秘密監察各級官吏。明朝中后期,廠衛橫行,實際已掌握監察實權。清朝沿襲了明朝的監察制度,但采取一些措施糾正明朝監察制度的缺陷,使監察制度更加嚴密。清朝的監察機關地位進一步提高,左都御史(從一品),左副都御史(正三品)均為長官,主管都察院的監察事務,又稱“堂官”。而右都御史和右副都御史并不在京任職,專作總督、巡撫的加銜,右都御史由總督兼任。六科給事中變成了都察院主要的下屬機構,分吏、戶、禮、兵、刑、工六科,長官稱為掌印給事中。十五道是都察院另一個重要的下屬機構,其職責是監督各級官吏(主要是地方官吏)。為加強對皇族的監督,還設置宗室御史,負責監察宗人府,又稱“稽查宗人府衙門”。自唐朝以來的臺、諫并列體制至此合二為一,監察機關實現統一。

二、中國封建社會行政監察制度的特點

中國的行政監察制度在其漫長的發展歷程中,經歷了一個逐步發展和完善的過程。中國封建時期的行政監察制度主要是為皇權服務的,所以存在著諸多的弊端和局限性。但是,從歷史的角度來看,中國封建社會行政監察制度的理論與實踐是一脈相承的,在其發展演變的過程中形成了自身的特點。