作者：崔文 單位：鐵道部經濟規劃研究院投資發展所

1鐵路建設基金的三項職能

鐵路建設基金作為專項基金,自征收以來,在促進鐵路建設方面起到了重要的作用。鐵路的運輸價格體系造成行業收益率低,使其難以從資本市場直接融資,而大幅度提高運價也由于經濟體系的承受力差而難以實現,在這種情況下,鐵路建設基金作為一種有效的替代手段應運而生。自1991年至1998年,鐵路共完成基本建設投資(含機輛購置)3147億元,其中鐵路建設基金為1260億元,占總投資額40%,在近十年的鐵路建設中功不可沒。鐵路建設基金是向貨主征收又以國家投資的名義投入鐵路建設的。使用鐵路建設基金的項目不僅包括了具有盈利能力的項目,同時也包括公益性的建設項目,諸如國土開發、地區經濟開發、扶貧等以社會公益性為主的新建鐵路項目,建設基金兼有了企業投資職能和政府投資職能。為了彌補建設資金不足的問題,往往由政府安排貸款,讓鐵路企業還本付息。對于項目投產后出現的經營虧損,也要求鐵路企業自行彌補,造成鐵路債務日益增加,還本付息的壓力越來越大,由此出現了本應由運營成本和利潤負擔的還本付息支出不得不用部分基金來支付的現象,這一數額還在逐年增大。由此建設基金增加了第三個職能,即還本付息職能,而這一職能,從本質上講是彌補虧損的職能。由此可以看出,建設基金三項職能中,有兩項屬于政府職能,把本應由政府承擔的財政補貼責任和社會公益性投資責任轉嫁給了企業。目前的鐵路建設基金無論從征收還是使用方面,都充分體現了政企合一的思想。而對鐵路行業來說,政企分開是建立新體制的關鍵。隨著社會主義市場經濟體制的建立,政企分開已成為鐵路改革與發展的必然取向。

2鐵路建設基金目前的征收方式不利于運輸企業的規范化改制

鐵路運輸價格一直由國家直接管理,鐵路建設基金采用價外加價的方式向貨主征收。1991年開始至1998年,四次調整鐵路建設基金征收水平,再加上1996年簡化建設基金征收辦法,使建設基金占貨運運價總水平比重達到43.7%,如此之高的比重使鐵路運價水平與運營成本之間的矛盾日顯突出。據有關研究對建國以來新建鐵路的財務效益分析表明,在既有體制環境和經濟政策條件下,新建鐵路中虧損線路占六成(按線路長度算,下同),盈利線路占四成。虧損線路中約三成左右的線路,其虧損是由價格偏低造成的。而由于近幾年的多次調價以及來自公路的激烈競爭,鐵路貨運價格的優勢已逐漸消失,運價上調的空間極為有限。今后鐵路運輸企業要成為規范的公司制企業,由于運營價格偏低這類政策性因素所造成的虧損不應由企業來承擔。現代企業制度要求運輸企業按照商業化原則,以盈利為目的,自主經營,自負盈虧,目前鐵路建設基金的征收方式根本無法適應這一要求。

3改革現行鐵路建設基金制度

鐵路建設基金制度必須改革,且應隨著鐵路改革的進程分步推進。同時應盡快發展其它形式的財政投資,以彌補建設基金制度改革可能導致的建設資金的減少。在政企尚未分開的階段,繼續征收亦是可行的。但需認真核算貨物運輸成本,對基金征收水平重新定位,以免過多占用運價空間。另外,價外收費也使鐵路營運價格的調整空間受到影響。對于當前的價外收費項目,屬于鐵路運輸必須加收的費用,建議正式并入貨物運輸收取的雜費中;而不合理的價外收費項目則應堅決取消。在鐵路運輸業實現政企分開的前提下,應從根本上改變建設基金的征收方式。首先應研究并確立鐵路與國家的基本經濟關系,按照建立社會主義市場經濟體制的基本要求,明確區分界定鐵路經濟活動中哪些是政府職能,哪些是企業職能。在對建設項目未來的盈利率進行計算的基礎上,對建設項目進行分類,以確定政府投資的份額。政府職能將通過稅的形式實現,向全社會征收,并輔以其它形式的財政投資,通過形式多樣的投融資方式調節社會投資活動。

4發展多樣化的財政投資

建設基金擔負著政府對社會公益性項目的投資責任和政策性虧損的財政補貼責任,是目前財政對鐵路投資的主要形式。如果對建設基金制度進行改革,則必須發展財政對鐵路投資的其它運作形式,作為履行政府職能的必要補充。

4.1地方財政投資

在鐵路建設資金總額中,地方投資每年基本維持在3040億元,在鐵路建設資金總額中所占比重不足10%,而地方財政在公路與民航運輸投資中所占比重均達到70%以上。提高地方政府投資在鐵路建設總額中的比重,一方面可以通過利益調整增強地方政府投資鐵路的積極性,另一方面,應解除地方公債發行的限制。目前由于受《預算法》的限制,地方政府不能發行公債。隨著分稅分級財政體制的逐步完善,地方公債發行的禁令一旦解除,將為地方政府參與鐵路的建設提供資金來源。

4.2財政信用擔保

財政信用投資即以財政提供信用為基礎的投資,其主要形式為通過財政擔保進行借款和發行國內國際債券。由于政府作為債務人,故較易借到銀行貸款。目前鐵路建設的國際性貸款主要來源于世界銀行、亞洲開發銀行、日本海外協力基金,每年有10億元左右。這種貸款具有貸款條件優惠,期限長,低息或免息等特點。國內幾大商業銀行自1998年以來,由于以收費為抵押,也加快了對鐵路的資金投放速度。通過財政擔保在國際資本市場發行鐵路債券,在我國鐵路建設中還沒有先例,應加緊研究,盡快付諸實踐。

4.3土地批租

這是一種利用土地政策的財政投資方式,利用土地批租或出售收入來籌集鐵路建設資金,很多政府在鐵路大規模建設時期都采用過這種方式。如美國政府為了吸引私人資金投入鐵路的建設,贈予鐵路的土地總面積達24萬平方英里,鐵路建設公司募集資金的最主要的手段是出售聯邦及各州政府授予的土地,它們從土地升值中所獲得的資金有時甚至超過了鐵路的建設費用。加拿大在鐵路建設中也曾有過類似做法。

4.4特別國債

發行用于鐵路建設的專項國債。如1998年增發用于基礎設施建設1000億元國債,安排的2100個投資項目的概算總投資超過了16000億元,是國債投入的16倍。我國增發國債仍存有較大的空間。1998年預計中央政府債務余額占GDP的比重為10.3%,低于大多數國家,而按照國際經驗,債務余額占GDP的比重以不高于60%為宜。據有關研究測算,我國可承受的國債余額上限,1998年約為4.8萬億元,國債實際余額只占國債余額上限的17%。而且目前我國民間資金充裕,1998年城鄉居民儲蓄增加了7000億元,存款累計達到了5萬億元,而銀行利率多次下調,國債發行的潛力還很大。