作者：王世強

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，財政政策要在宏觀上發(fā)揮更大作用，財政發(fā)展要以適應(yīng)經(jīng)濟運行和體制運行變化的要求為目標(biāo)，使財政發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展互相促進，協(xié)調(diào)發(fā)展。促進財政制度改革，必須客觀了解財政發(fā)展的內(nèi)涵，做到心中有數(shù)，掌控全局。財政發(fā)展變化的原因是政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟市場化的結(jié)果。這種變化是必然的、全面的，包括財政的性質(zhì)、職能、管理、體制和財政與經(jīng)濟關(guān)系的變化。

在計劃經(jīng)濟時期，政府掌管資源配置，是經(jīng)濟運行的主要手段。改革開放后，市場在資源配置中起主導(dǎo)作用，財政職能發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變，在宏觀上發(fā)揮間接調(diào)控作用。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，財政體制要作出相應(yīng)相應(yīng)調(diào)整，1994年的財稅體制改革就是按照市場經(jīng)濟要求進行的體制改革。這次改革總體上是成功的，但在財政職能的重新界定上表現(xiàn)了兩個不明確：一是財政支出的結(jié)構(gòu)沒有大的變化，經(jīng)濟建設(shè)與行政事業(yè)支出仍占相當(dāng)大比重，公共事業(yè)發(fā)展支出增長仍然不足，新增財力在使用上的政策導(dǎo)向不夠突出。財政運行還不能完全適應(yīng)既有市場經(jīng)濟格局的要求，公共性不足、職能缺位、監(jiān)督考評不夠等問題仍然存在。二是財政干預(yù)經(jīng)濟的靈活性不夠，手段較單一。

促進財政體制改革，必須全面認(rèn)識和理解財政的積極性。財政是實施資源二次分配的部門，“取之于民，用之于民”，取得有序、有度，用得合理、有效，財政的作用才是積極的。財政各級性的發(fā)揮要靠財政職能、體制、管理、政策來保證，要通過改革的效果來評價。財政要在兩個方面體現(xiàn)積極作用：一是對經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)和推動作用。財政的體制建設(shè)、稅制設(shè)計要有利于激發(fā)企業(yè)的活力和經(jīng)濟增長；同時財政的支出安排又要有效地彌補市場機制的不足，有利于實現(xiàn)社會公平，提高公眾的福利水平。財政職能不再是介入具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動，而是如何支持和推動市場內(nèi)存機制的生成和發(fā)育，如何減少不必要的干預(yù)，使市場機制的運行更有效率。

市場環(huán)境好了，企業(yè)的經(jīng)營效益就會提高，企業(yè)競爭力的強弱才能獲得公平的回應(yīng)。二是對整個經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的適應(yīng)和推動作用。改革的不同階段，財政積極性的表現(xiàn)也是不同的。在社會主義市場經(jīng)濟體制建立前，財政改革的目標(biāo)是通過轉(zhuǎn)變舊體制，強化市場因素，實現(xiàn)價格的市場化，促進商品交換關(guān)系的形成，使市場化逐步形成機制。在市場機制起主導(dǎo)作用的形勢下，財政改革體現(xiàn)在兩個方面：一要考慮如何適應(yīng)市場機制的要求，彌補市場配置的缺陷和不足，完善對公共資源的配置，使市場機制和整個經(jīng)濟制度的效率得以發(fā)揮；另一方面財政要繼續(xù)承擔(dān)和支付一部分轉(zhuǎn)軌成本和一些矛盾。如國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、社會保障體系的建立、“三農(nóng)”問題、政府職能轉(zhuǎn)換與行政體制改革，是制約市場經(jīng)濟體制健全與完善、實現(xiàn)全面小康的主要問題，財政要為這些問題的解決發(fā)揮積極作用，所以財政制度改革要服從大局。

分稅制運行以來，財政政策、管理手段都取得了創(chuàng)新，如部門預(yù)算改革、國庫集中收付、政府采購制度、收支兩條線等，但整體推進力度和速度都不夠，影響了財政積極性的發(fā)揮和財政體制承載政策實施的能力。改革是循序漸進的過程，在以前的基礎(chǔ)上下一步改革的內(nèi)容應(yīng)從以下方面入手：一是稅制改革，增值稅從生產(chǎn)型向消費型的轉(zhuǎn)變，使實際稅負(fù)調(diào)整到一個有利于企業(yè)發(fā)展的水平。二是繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革，通過對農(nóng)民減負(fù)，改革農(nóng)村的政權(quán)管理體制，延伸到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保障、教育等公共財政項目。三是進一步建設(shè)社會保障制度，打破體制性矛盾對消費增長的制約。四是改革出口退稅制度，確定合理的退稅率和中央地方的分擔(dān)比例。

要以發(fā)展的眼光看待財政制度改革。改革是不斷完善、不斷深化的過程，具有一定的歷史繼承性。財政體制改革要適應(yīng)經(jīng)濟運行的發(fā)展。市場經(jīng)濟的深化影響著政府職能的范圍和基本取向，政府與市場的關(guān)系決定著政府對于財政的基本要求，財政職能的定位進一步?jīng)Q定著各級財政的基本財權(quán)、事權(quán)關(guān)系和與之適應(yīng)的管理體制。問題在改革中發(fā)生，要在發(fā)展中解決。要以發(fā)展的眼光看待改革問題。改革在總體上是有序的、漸進的；保持經(jīng)濟增長和財政收入增長是深化財政改革的前提；積極財政政策的運行取決于經(jīng)濟運行的狀況；解決總是的關(guān)鍵還是要靠經(jīng)濟發(fā)民用體制改革，與時俱進是正確評價改革成效的方法。

深化改革，實現(xiàn)積極財政。1998-2002年國債投資對GDP的直接貢獻分別達(dá)到19.2%、28.2%、21.3%、24.7%、25%。這種直接產(chǎn)出特征的政策結(jié)果是與當(dāng)初實施積極財政政策的初衷有很大出入的。財政債務(wù)風(fēng)險變得突出，這種發(fā)展趨勢對于經(jīng)濟、財政來講，不是良性關(guān)系。在現(xiàn)有經(jīng)濟體制下，積極財政不是對經(jīng)濟增長的直接貢獻和等待一個成熟的市場體制后再去調(diào)控，而是如何使財政在促進市場機制健全與完善方面發(fā)揮積極作用。市場機制不斷完善、經(jīng)濟自主運行能力不斷增強，經(jīng)濟增長也可持續(xù)。在這一過程中，財政的調(diào)控作用更加突出。因此我國的財政政策應(yīng)以深化體制改革帶動各項具體政策的實施，通過各項改革不斷促進市場機制完善的過程。

改革的主要內(nèi)容是稅制，核心是為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造一個更加公平、寬松和富于激勵的競爭環(huán)境，這本身就是完善市場機制的重要方面。近期的著眼點主要是三個方面：一是實現(xiàn)增值稅從生產(chǎn)型向消費型的轉(zhuǎn)變，鼓勵企業(yè)進行技術(shù)改造和設(shè)備更新。二是實現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅的并軌，適當(dāng)調(diào)低稅率，降低總體稅負(fù)。這一改革的核心是公平問題，包括內(nèi)外資企業(yè)之間、國有企業(yè)與非國有企業(yè)之間的公平競爭，實際上意味著對改革開放以來長期實行的以稅收優(yōu)惠和不平等鼓勵外資、鼓勵非公有經(jīng)濟發(fā)展思路的調(diào)整。在公平的前提下適當(dāng)降低總體稅負(fù)，使各類企業(yè)可以在同一條件下展開競爭，更多地按市場規(guī)則培植自己的競爭力，挖掘自己的潛力。三是改革出口退稅政策，適當(dāng)降低退稅率，實行中央與地方財政共同負(fù)擔(dān)的政策。

這些以稅制為主的改革都著眼于市場環(huán)境建設(shè)、著眼于企業(yè)行為的規(guī)范供給質(zhì)量和效率的提升，因此一旦體制改革的效益發(fā)揮出來，企業(yè)產(chǎn)出的增長也就可以逐步替代現(xiàn)在直接的政府投資的拉動。這將同時意味著積極財政的一個重大轉(zhuǎn)變，即以制度性激勵逐步替代了實施時間過長而又難以退出的國債擴張政策。經(jīng)濟增長由短期政策支撐又逐漸轉(zhuǎn)移到依靠改革貢獻的長效支持上來，轉(zhuǎn)到依靠市場機制完善所帶來的效率上來。長期改革的內(nèi)容主要著眼于需求方面，通過消化轉(zhuǎn)軌成本、縮小過大的各種差距，逐步提高公平的程度，緩解結(jié)構(gòu)性矛盾對需求的制約，更好的發(fā)揮需求對經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)推動作用。