一、研究背景與問題提出

公共服務均等化是各國研究公共服務的重要理論指導，也是我國轉型服務型政府構建的重要理論依據。從國外的發展經驗來看，公共服務均等化理論應用得十分廣泛，在改革與完善公共財政體制、公共服務體系、整合社會資源、轉變政府角色及制定公共服務指標中作用顯著。從我國的實踐來看，公共服務均等化的理論被成功地運用到社會保障體制改革中，其中擴大社會保障覆蓋面，轉變政府角色，實現政府職能轉型等均是公共服務均等化理論的重要體現。養老問題作為公共服務領域的一項重要內容必然需要公共服務均等化理論的指導。目前，我國老齡化問題嚴重，20世紀70年代以來，中國人口年齡結構由年輕型快速轉變為老年型，進入新世紀后，中國人口老齡化速度加快，根據《中國人口老齡化發展趨勢百年預測》，“到2050年，我國老年人口的總量將超過4億人，占總人口的30%。我國老年人口在今后一個很長的時期內都會保持著很高的遞增速度，屬于老齡化速度最快的國家。”在人口老齡化的同時，老齡人口年齡結構也在發生變化，民政部社會福利和慈善促進司副司長王素英在第五屆全國養老院院長論壇上透露，截至2008年底，我國80歲以上的老年人已經達到1805萬，約占老年人口總數的11.29％。據我國人口專家鄔滄萍教授預測，到21世紀中期，中國80歲以上的高齡老年人將是現在的七倍，不少于八千萬人。其次，傳統的家庭養老受到家庭小型化的嚴重沖擊，代際分離的狀況也使得空巢老人的養老難以實現。再次，現有的養老服務模式難以滿足老人的養老需求。機構養老雖然減輕了兒女們的贍養壓力，卻滿足不了老年人在健康、安全、快樂和生活四大方面的需求，不利于提高老年人的幸福指數。另一方面，“未富先老”的基本國情決定，我國絕大多數老人還沒有能力支付機構養老的服務費用。迅速老化的人口結構使養老服務應接不暇，養老服務無法在短期內得到有效滿足。綜上所述，養老問題的解決迫在眉睫。綜觀國內外的實踐經驗，公共服務均等化理論在解決我國轉型期社會問題發揮了十分重要的作用。經驗啟示我們，實現養老服務保障均等化可以一定程度上解決養老問題。實現養老服務保障的均等化，既有利于緩解我國老齡化危機，使老年人健康養老得以實現，又能保障我國社會老齡階段的健康、穩定、持續發展，同時這一舉措的意義還在于增加了社會公眾對服務型政府的認可度與滿意度。

二、研究綜述

目前，公共服務均等化的研究已經形成體系，從其理論支撐、內涵、發展路徑等方面都有了較細致的研究。研究理論主要來自于自由主義理論、功利主義理論、經濟平等主義理論、羅爾斯的正義論、德沃金的資源均等理論以及阿瑪蒂亞•森能力平等論等。在其內涵界定上學術界還沒有達成一致，國外偏重于經濟學領域的研究，因此對公共服務均等化的界定集中于財政均等化。

國內學者普遍認為公共服務均等是一個相對的概念，存在機會均等、過程均等、結果均等三種不同觀點。劉尚希（2007）認為均等化的本質是機會均等，而實現的途徑是通過某一個層面的結果平等。主張以消費機會均等化實現享受服務結果均等化［1］。丁元竹（2007）認為，財政能力均等為實現消費均等、服務均等提供條件，根據國際經驗，財政能力均等化為公共服務均等化的基礎，為其實現提供均等的機會。在對國內學者的研究中發現，贊成這一觀點的居多。常修澤和安體富兩位學者認為均等化包含機會均等、結果均等和過程均等三重含義。安體富（2007）認為均衡是調節、平衡的過程，最后達到相等。而均等包括機會的均等和結果的均等，相比之下，結果的均等更重要。常修澤（2007）認為全體公民享有基本公共服務的機會與原則應該相等；結果應該大體相等；在提供大體相等的基本公共服務的過程中,要尊重某些社會成員的自由選擇權［2］。兩位學者同時強調，這里的相等只能是大體相等,而不是絕對相等。從公共服務均等化的實現路徑來看，主要包括以下幾方面內容：改革與完善公共財政體制、改革和完善公共服務體系、建立健全公共服務相關法律法規、建立健全公共服務監督機制。從公共服務涵蓋的領域來看，包括醫療、養老、住房、就業、教育等社會保障的各個方面。

養老服務作為公共服務的一項重要內容亟待解決。目前，老齡化危機已經影響到了社會發展的各個領域。養老問題的解決及養老方式的選擇已成為迫切需要解決的問題。養老問題受到國家和地方各級政府的高度重視，2005年成立專門針對老年人口、老年服務等的專門機構國家老齡委，隨后各地區設立省市級老齡委。隨著老齡化程度的加劇，從中央到地方的各級民政部門成立專門領導小組，由區（市）民政部門及老齡委有關負責人任組長，建立了由上到下的養老服務領導體系。針對機構養老、居家養老出臺相應的政策。目前，我國大部分城市均已建立起以機構養老和居家養老為主，以房養老、互助養老、老年公寓養老等新型養老服務方式為輔的養老服務體系，并制定相關政策規范，確立了建立養老服務全覆蓋的普惠型養老保障目標。

居家養老作為新興起的養老服務模式自提出時就定位于以政府和社會力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。居家養老不同于機構養老，目前我國的居家養老服務主要由政府主導，依托于社區開展服務，各地紛紛建立“星光老年之家”，服務的形式包括上門服務和日托服務等，服務人員包括社區內4050人員，醫療護理人員和社區內專門負責老年服務的工作人員。近來，為提高服務水平，廣東省利用毗鄰港澳的優勢，積極引進香港社會工作先進理念和方法，探索完善專業化、職業化養老服務。為了擴大社會參與度，居家養老采取了政府、社會、社區等多方互動的機制，出現了養老服務由社會、社區或雙方合作提供服務，政府購買服務的模式。

從目前的養老服務保障模式老看，家庭養老和機構養老隨著社會的發展已經暴露出弊端，不能滿足當前的養老需求；同時，家庭養老和機構養老只能滿足部分老年人的需求，并不能實現養老服務的均等化。居家養老服務模式則是一種理性選擇：首先，基本居家養老服務能夠滿足所有老人的養老需求，實現養老服務均等化；其次，居家養老服務模式順應了社會的發展，可以作為一種一段時間內長期使用的發展模式。